无废城市：一个缓慢释放的万亿市场

前不久，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，业内有观点认为《方案》的发布将开启一个“万亿市场”，为了大家对政策有更深入的理解，《中华环境》特邀E20研究院执行院长、国家发改委/财政部PPP双库定向邀请专家薛涛撰写长文，供大家参考。

来源：《中华环境》   作者：薛涛

《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)出台以来，凡是对政策解读出现“万亿产业机会”字样的，我都抱着警惕的态度。就宏观而言，中国经济发展面临着必须全面由量转质的重大转折，即便环境产业作为逆周期和生态文明利好，也不可能背离这个主线。具体而言，以环境质量出发的倒逼机制逐渐对重工程轻运营的多年惯性产生制约，这样的趋势不会符合万亿规模简单释放的套路。

就行业而言，“水十条”所实实在在启动的万亿市场，在PPP所启动的商业模式的内在缺陷下，短短三年内对民企类重度参与者造成了重伤，结果是作为“水十条”所对应的万亿市场的大型水环境治理项目的获益者，由在PPP规范前的建筑央企为主转为PPP规范后的建筑央企独霸。将“土十条”(即《土壤污染防治行动计划》)解读为万亿市场的言论则更安静得多，这是因为“土十条”表现出的以防为主的主导思路和政府用于环境修复的资金的匮乏(已经被“水十条”挤压到了极限)的客观条件所导致。

那么，此次国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》(以下简称《方案》)（详情阅读：国务院印发“无废城市”建设试点方案，将选10个城市试点），又在被解读为固废打开万亿市场，而这次又该如何看待?

严格来说，这份《方案》的内容并不是全新的，其中不少内容在之前有关部委的各级文件中可以找到。2017年，E20研究院结合相关文件，并根据中央在生态文明建设纲领下对固废管理的总体趋势和对产业的影响，制作了如下的示意图。

虽然如此，《方案》依然达到了相当的高度，因此我们才将其与“水十条”相比较。E20研究院对该《方案》的评价是“问题清晰、目标科学、路径曲折”。而以产业视角来研究，笔者需要提醒的是，《方案》所带来的市场虽然可能也是万亿级以上的，但它并不意味着能成为类似“黑臭水体治理”的一个相对简单均质化的、可以立即释放的市场，它还需要长时间摸索，甚至需要政府管理与企业发展、公众与组织、技术突破与商业模式几组要素的有效协作才可能实现。

政府管理端的瓶颈突破需要很长的时间、很大的决心和相当的努力

《方案》对于当前固废管理现状乃至政府自身机制改革所面临的问题是相当客观和积极面对的。这就是我们所评价的“问题清晰”，即首先是尊重当前国情，包括国民素质水平和不同地区地方政府管理水平，乃至企业技术能力和运营水平等现状。

“无废城市”目标没有照搬旧金山、温哥华和奥克兰这样先进城市的目标(无焚烧无填埋)，《方案》明确“无废城市”不是零废弃，焚烧为主的减量手段依然需要坚持很长时间，“无废城市”的理念要落地还“需要长期探索与实践”。

《方案》明确指出了当前制约固废管理机制创新中的一个突出问题，即各分管部门的“九龙治水”是环保各细分领域所面对的突出困难。固废领域如果需要“协同处置”，或者在前端收集和后端产业链消纳方面要有所破局，首先就会面临这个问题。尤其在当前城市规模和社会经济高速发展所带来的剧烈环境问题的情况下，“事不关己高高挂起”的部门分割问题将严重制约固废管理的升级。例如，有机肥的消纳、建筑垃圾资源化、循环经济园建设等问题，多年来一直受困于此。

《方案》对于顶层机制重构的必要性和难度均有充分认识，比如价格机制，建立排污付费基本制度，内化对环境造成负担的外部性成本，是显而易见的解决中国环境问题的必由之路，但是多年来推进十分缓慢。更别说水价改革迟迟不能到位，垃圾收费更是滞后，公益性制约困扰了几十年。又如对提前规划的重要性、后期执行的效果评估，乃至作为管理基础的相关数据的缺乏等都是我们在环境管理上落后于发达国家的主要软性制约点。

以上这些问题的存在，意味着要达到“无废城市”所需的管理水平，我们还有很长的路要走，甚至涉及到一些体制机制内在的问题，不以手术刀式的决心去变革，是无法获得稳定突破的。因此，“无废城市”建设本身不是一个封闭的系统，将匹配着我国在其他行业以及政府管理机制上的改革来逐步推进，理解这一点，也就能从更高的高度理解建设生态文明的意义。

公众因素也带给了固废管理不同于其他环境领域的一些特点

除了价格机制这样的由于涉及公众的接受度而在改革中进展缓慢以外，建设“无废城市”另一个特殊的困难点就是公众在其中所涉及的深度要比大气和水治理复杂得多。在这种情况下，政府的简单的管控容易走向无的放矢。这是无废城市推进中面临的又一个核心矛盾。

固废产生端在很大程度上受制于公众生活方式的逐步引导。绿色生活方式的建立需要几代人锲而不舍的努力，很多精神层面的建设又会因政府自身行为的不匹配而反复。包括垃圾分类、对大件垃圾的管理，包括由居民付费处理一些大型垃圾等，在西方发达国家可能已经接近做到的事，在我国目前想模仿会非常困难。

要想真正建设好“无废城市”，公众参与必不可缺，而服务型政府的构建又是促进公众参与的必要基础之一。因此，我们会发现要解决一个城市垃圾的问题所涉及的范畴早已超越了环保本身，那么政府如何获得公众的信任?如何引导公众的公共责任意识?这也是笔者提到的“无废城市”对政府治理是个系统性改革的一个原因。认识到当前公众参与现状及发展规律，也是将“无废城市”的建设定义为“久久为功”的一个重要原因。

技术突破的机会大量存在，但突破中必须考虑商业模式的制约

固废领域是不是存在大量技术突破的需求?当然是有的。但是实际观察，这些固废领域技术突破本身比其他环保领域更容易受到商业模式的制约、干扰。当然也可能会因技术突破促进商业模式的重构。比如，之前很多固废处理路线的最终副产品消纳几乎都是不通的结点，要打通这一环节的技术突破就必须考虑商业模式落地的可能性以及由此带来的实际价值，那么资源化往往是主要思路，但却也容易在此处掉入跨产业链所带来的陷阱。

因此，对于“无废城市”所面对的各类技术创新判断，更要关注技术的适应性与稳定性、资源化能力和成本优势这三个相对更特殊的点，而且必须将之还原到具体商业模式中，详细分析某项技术创新前景和落地中的制约要素，包括收集端和消纳端的网络集约等问题。

对于当前固废领域“集约化”的需求分析，我们将之总结为四个维度，即管理集约中的规模集约和区域集约，以及业务集约中的要素集约和网络集约。因此，和其他环保领域一样，要想在固废管理领域全面升级，必须在业务集约角度的要素集约(以循环经济园为代表)和网络集约上同步解决管理和技术两方面的痛点问题。

政企合力是“无废城市”实现和产业端商机释放的唯一可能

要达到“无废城市”的目标，至少需要涉及四类主体——政府、民众、产废企业和环保企业，少了一方的匹配，都是无法实现的。因此，要完全达到《方案》所设想的目标，难度也是空前的，也许这也是该《方案》并未像“水十条”那样设置强制性约束要求的原因。

更重要的是，大量的革新目标即便有良好初衷，有重大意义，但是如果不能符合事物发展的客观规律，如果在政企关系层面不符合基本的商业逻辑，在政民层面不符合基本的社会管理科学，在技术商务层面不符合基本的性价比和低碳循环趋势，都将有失败的风险。这就是我们所说的这个万亿市场的释放将是十分缓慢的根本原因。

另一个需要注意的是，固废所涉及的品种繁杂，碎片化严重，因此万亿的市场规模还会被区域、领域所重叠切割。本质上而言，除了垃圾焚烧以外，其他领域(及不同地区)都存在各种非均质化的特点，也带来了重资产集团较难以规模集约型方式简单拿走相当的份额，这也是这个万亿市场释放速度将很慢的另一个原因。值得一提的是，危险废弃物领域是个看似类似垃圾焚烧的市场，但仅仅是看似，目前如果简单采取以类似垃圾焚烧的资本扩张的方式，必将在未来不适应“无废城市”所提出的要求，即环保监管的全面全链条趋严、鼓励产废企业清洁生产、对资源化技术的推动等等。

无废城市”将是一个缓慢释放的万亿市场，一个持久会产生蓝海的分割市场

在这里我们还可以看到，我们经常讨论的红海蓝海论，实际上在固废领域会是一种双色漩涡交织的状态。前述种种刚需的结点就是企业突破的机会，如果企业的技术和商业模式创新在重大节点的突破，能够与政府的管理机制创新做相应的同步和主动推动(这其中还往往涉及跨产业链的难题)，就会产生持续发现蓝海的机会。而简单的如垃圾焚烧这样的市场必然很快红海化，但是又会被“无废城市”所推动的各种变革打破稳定，而在一些配套细节上又出现蓝海。所以，从这个角度而言，我确实看好各类环保企业通过自身创新在“无废城市”的长建设周期中找到持续的发展机会。

此外，E20研究院也曾在《“无废城市”建设试点工作方案》发布之后，对其进行了解读，详情：解读堪称固废十条的“无废城市”—天罗地网合久必分

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编辑 | 李艳茹、汪茵

统筹 | 谷林