雨水付费：美国从1964～2017年间的雨水径流费制度变革

美国作为发达国家，不仅体现在经济上，更体现在较为健全完善的司法体系上，在众多有争议且涉及个人利益的问题基本都会制定详细的法规。就雨水这个问题而言，其治理模式已经逐渐从政府掏腰包治理的公共服务模式转变到政府管理下的私人不动产径流问题。因涉及私人财产问题，所以需要明确立法予以解决。雨水径流费应该如何界定，费用该怎么计算，为什么要收取费用？各个州的情况又有哪些异同之处？下面大家就从这篇《雨水付费：美国从1964～2017年间的雨水径流费制度变革》来一探究竟吧。

来源：SWMM    作者： 袁慎崇

雨水径流费应该如何界定，费用该怎么计算，为什么要收取费用？各个州的情况又有哪些异同之处？下面大家就从这篇《雨水付费：美国从1964～2017年间的雨水径流费制度变革》来一探究竟吧。

《雨水付费：美国从1964～2017年间的雨水径流费制度》

宾夕法尼亚州匹兹堡的布莱恩·亚历山大·查尔芬特大学

摘要

自20世纪60年代中期以来，在美国的40个州中，至少有1600个地方政府制定了雨水径流费法案。许多地方政府将雨水径流费作为合理、可靠的收入来源，用于补贴联邦和州日益严格的雨水和合流制溢流法规中需要升级的高昂基础设施成本。过去50年来，美国各地出现和持续蔓延的雨水径流费法案，代表并反映了财政责任在运营、维护和改善关键公共基础设施系统方面向地方层面的重大转变。

本文探讨了近50年来美国地方政府制定的雨水径流费制度的演变过程。在强调联邦和州对城市雨水系统的监管在美国地方政府推广雨水收费方面所起的巨大影响的同时，本文的研究也强调了州一级立法、司法判决和其他因素在扩大或收缩地方政府在雨水管理融资方面选择的关键作用。

引言

自1964年蒙大拿州比林斯市颁布美国首个雨水径流费制度以来，其40个州至少有1600个地方政府已经实施了雨水径流费制度。许多地方政府将雨水径流费作为合理、可靠的收入来源，用于补贴联邦和州日益严格的雨水和合流制溢流法规中需要升级的高昂基础设施成本。过去50年来，美国各地出现和持续蔓延的雨水径流费用法案，代表并反映了财政责任在运营、维护和改善关键公共基础设施系统方面向地方层面的重大转变。

什么是雨水径流费？

雨水径流费是由政府实体（通常是美国的市、县或特殊地区）评估的费用，用于为雨水基础设施的运营、维护和/或设备改建提供资金。尽管不同的管辖区征收了与雨水相关的各种费用，但本文着重于根据这些地块的一些雨水相关特征对不动产地块评估的周期性（例如，每月、每季度、每年）费用。这些周期性的、基于地块的费用不同于针对新开发项目征收的一次性雨水“影响”或“开发”费用。专门设计用于反映不动产地块雨水径流量的周期性费用，也与主要用于为雨水相关支出提供资金量的公里数估价法形成对比，因为该不动产价值与来自不动产地块的雨水径流量没有任何必要或直接关系。正如饮用水管理机构收取饮用水收集、处理和分配服务的用户费用一样，周期性的、以地块为基础的雨水径流费（通常作为雨水管理机构的一部分实施）也作为雨水输送、处理和/或其他服务的用户费用。除非另有规定，本文件中“雨水径流费”一词的任何后续使用均指此类周期性的、以地块为基础的雨水径流费1。

1、这些周期性的、基于地块的雨水径流费的名称因地区而异。例如：排水费（德克萨斯州奥斯汀）；雨水排水管理费（德克萨斯州达拉斯）；雨水排水服务费（俄亥俄州工会）；市政排水公用系统费（德克萨斯州加尔维斯顿）；雨水使用费（俄亥俄州沃兹沃斯）；雨水公用事业费（威斯康星州沃斯本）；雨水管理公用事业费（安德森）；和雨水公用事业费/环保局费用（俄亥俄州，比塞勒斯）。

计算雨水径流费的依据和公式因司法管辖区而异，但最常见的计价体系是根据相关司法管辖区内一块不动产上不透水面的面积计算费用。不动产地块上不透水面的面积范围用于估算该地块在降雨或冰雪融化时产生的水文径流量，反过来，理论上，这近似于对雨水基础设施和服务设施的需求。某些管辖区根据客户类别（如住宅、商业、工业）相应改变或分级雨水收费率。某些司法管辖区还免除了各种财产（如未开发土地、道路、公园或公墓）的雨水径流费。雨水径流费收入通常为雨水系统的运行、维护和/或设备改建提供资金，尽管收入使用在不同的司法管辖区也有所不同，包括洪水缓解、水质保护和相关监管项目管理等融资活动。在某些司法管辖区，雨水径流费还与客户援助计划、回扣、赠款、信贷计划等绑定，至少有一个例子——信贷交易计划（哥伦比亚特区能源与环境部，2018年）。

为什么征收雨水径流费？

在美国的大多数地区，雨水管理是一项公共责任（Poertner，1981年），这主要是因为雨水服务设施，如防洪、不动产排水和水质保护，在经济上或物理特征上表现出不可行的排除，加上联合的可能性——尽管拥挤（BuchanAn，1965年；Craig，1987年；Hochman，1982年）—— 使用和使雨水服务公共设施和相关基础设施成为公共利益（Ostrom和Ostrom，1977年）。然而，私人财产的决定和活动与雨水系统的公共管理之间存在内在联系，因为私人拥有的不动产地块（例如，扩建不透水的车道；安装雨水蓄水池）的私人行为直接影响公共雨水系统。Garner等人（1994年，第7页）认为，雨水径流费涉及一个基本的“重新定义人们思考径流和雨水管理的方式”，即从“作为解决公共问题所需的政府服务”雨水管理理念转变到认为雨水服务主要由政府管理私有不动产的径流。

Debo和Reese（2003，第118页）注意到，“市政雨水项目已通过多种机制获得资金支持…包括物业税、销售税、国家周转基金、道路基金、使用费、债券及其他管理附加费”，其中物业税资金为最常见。然而，Debo和Reese（2003，118-122页）同时观察到，作为市政雨水项目融资机制的雨水径流费越来越受欢迎，与其他融资机制相比，这提供了四个主要优势：

（1）稳定，由于是一种专用的、特定于服务的用户费用，而不是在预算过程中必须与其他一般政府义务2.3（如学校和警察保护）竞争的税收所得收入；（许多地方法令和一些州法律要求，雨水径流费产生的任何收入仅用于与雨水基础设施的运行、维护、管理或设备改建相关的成本；雨水径流费收入的稳定性和专用性也可以扩大和增加地方政府通过债券借贷为雨水相关资本项目融资的机会。

（2）充足，在较低的民众—客户支付意愿的情况下产生足够的收入；

（3）灵活，包括收入的产生方式和支出目的；

（4）公平，用户根据其对雨水服务系统的需求按比例承担成本。Bachhuber（2013年）、Brisman（2002年）、Garner等（1994）和其他人认为，作为提供和生产雨水设施的融资机制，雨水径流费也具有类似的吸引力。

2、许多地方法令和一些州法律要求，雨水径流费产生的任何收入仅用于与雨水基础设施的运行、维护、管理或设备改建相关的成本。

3、雨水径流费收入的稳定性和专用性也可以扩大和增加地方政府通过保税借贷为雨水相关资本项目融资的机会。

从效率和公平角度来看，雨水径流费的经济吸引力可以通过简要考虑一些社区目前如何为雨水服务提供资金来加以有效说明。目前，美国各地的许多社区为雨水和管网设施提供资金，并收取饮用水使用相关的费用，如通过住宅、商业机构、工业设施和机构建筑的进水计量表所测。尽管这种融资机制通过水量表监测水流经下水槽、淋浴和洗衣机排水沟来充分考虑对污水和雨水管道系统（美国的很多地方都是合流制系统）的需求，但这种收费方式无法获取到在降雨天气期间和雨后占主要比例的雨水对输水系统的需求（3 Rivers Wet Weather，2018年）。因此，在美国的许多地方，雨水服务需求基本上是不定价的，并且可以为实施雨水径流费来修改当前基于水表的费用体系提出强有力的经济效率和公平论证。更具体地说，如果地方政府仅以计量水费收入为联邦和州法规日益要求的雨水基础设施系统投资提供资金，而不收取雨水径流费，则可以令人信服地认为，计量水费使用相对较高但相对较小的房地产与用水很少或没有计量但雨水需求量大（如停车场、购物中心、大型零售机构）的物业相比，雨水需求（如小型住宅地块）对这些投资承担了不适当的财政负担。通过对雨水服务的需求或使用定价或收取雨水径流费（反对者有时将其贬低称之为“雨水税”，并对其提出法律质疑），地方政府不仅可以获得宝贵的收入以用于运营、维护和改善关键的基础设施，而且还可以激励公民-客户（OMAS，2013）在私有财产上实施雨水消减措施，尤其是将雨水径流费与协商一致的信贷计划相联系起来。换句话说，通过将服务费与服务需求相协调，并通过鼓励分散的雨水管理，雨水径流费可以在水文互联管辖区内和它们之间有效和公平地分配雨水和管道设备方面发挥关键作用。

方法和数据

本文所提出的研究主要是基于作者对美国约3.9万个合法公认的多功能地方政府的代表性数据集的分析，包括Campbell等（2017）记录的雨水径流费特征。本文的一些研究也借鉴了作者对美国几个地方社区雨水径流费的定性案例研究。根据要求，可从作者处获得关于本文所述研究中使用的方法和数据的更多详细信息。

美国雨水径流费：地点、时间和原因

美国新产生的雨水径流费数量有两个显著的高峰：在20世纪90年代初，特别是1991年至1993年；再一个是在2000年代中期，特别是2001年至2007年（图1）。1980年之前，Campbell等人（2017年）仅记录了美国5个州6笔雨水径流费，1985年后新产生的雨水径流费速度大幅加快（图1）。

图 1 每年新产生的雨水径流费数量（主Y轴）和每年累计产生的雨水径流费数量（次Y轴）。颜色的数据点以十年为单位进行编制。

Campbell等（2017年）记录的1637笔雨水径流费由40个州和华盛顿特区的2116个地方政府的全部或部分制定4，其中绝大多数地方政府为副县政府：城市（1376）；乡镇（268）；村庄（214）；城镇（134）；和自治区（5）（表1）5。许多县政府（111）以及少数几个合并的市县政府（表1）也制定了雨水径流费，如乔治亚州的奥古斯塔市/里士满县和肯塔基州的列克星敦市/费耶特县。在48个州中，只有约2%的乡镇制定了雨水径流费，50%的市县政府和近14%的城市制定了雨水径流费（表1）。

4、使用类似“制定”的措辞来反映Campbell等（2017年）记录的大部分雨水径流费。实际上是由个别多职能地方政府制定的。然而，一些一般多职能地方政府并没有独立制定雨水径流费，而是更多地“受制于”或“牵连于”特殊地区政府制定的雨水径流费。

5、在这些分析中，华盛顿特区被视为其州内的一个城市。

表1 根据地方政府类型收取雨水径流费的地方政府数量和比例

图2 在西肯塔基大学（Western Kentucky University）2017年雨水管理机构调查（Campbell等人，2017年）中记录了雨水径流费的地方政府：行政区、村庄、城镇、乡镇、城市和合并市县（黄色轮廓、绿色填充）；县（蓝色轮廓、黑色填充）；流域（橙色轮廓、黑色填充）；污水区（品红轮廓，黑色填充）；和雨水区（红色轮廓，黑色填充）。同样显示的还有：州边界（粗黑）；县边界（细黑）；以及毗邻美国的合法、多功能、县级以下政府（浅灰色）。[管辖区边界来源为美国人口普查局2014年TIGER /线条的SHP文件。世界图像基础地图由ESRI提供。]

一个包含了各种独立变量（如人口、土地使用、地方政府类型，和州）的二元变量逻辑回归模型表明，美国大约39000个合法有效的多职能地方政府是否都制定了一项雨水径流费，并得出了一些显著的结果（表2）。

考虑到变量中心和相对极端的观测值（在模型包含的变量中）的回归模型表明，对地方政府制定雨水径流费的可能最大积极影响是根据市政分流制雨水管道系统（MS4）条例进行监管（表2）6。相对于城市7，市县政府对地方政府征收雨水径流费的可能性也有很大的积极影响（表2）。同样，与佛罗里达州相比8，在俄亥俄州、华盛顿州、北卡罗来纳州或爱荷华州，对地方政府征收雨水径流费的可能性具有相当强的积极影响（表2）。虽然回归模型中的土地利用变量相对于其他变量的影响一般较弱，但某些土地利用变量（特别是1992-2011年开发百分比和林地利用百分比的变化）可能在极端值下产生相当大的影响（表2）。

考虑到变量中心和相对极端的观测值（在模型包含的变量中）的回归模型表明，对地方政府制定雨水径流费的可能最大负面影响是与某些州的位置（相对弗罗里达州）相关：纽约、阿肯色州、密苏里州、密歇根州、宾夕法尼亚州、新墨西哥州、加利福尼亚州、阿拉巴马州、伊利诺斯州、北达科他州、南达科他州、爱达荷州、马萨诸塞州、亚利桑那州、内华达州等（表2）。相对于城市，某些形式的地方政府——即城镇、自治区、县、乡和村——也对地方政府征收雨水径流费的可能性产生了相当大的负面影响，甚至控制了具体一些州的影响（表2）。

6、有趣的是，在极高的值下，2010年变量中的城市化面积百分比对关于地方政府可能要收取雨水径流费的问题（表6），呈现出与第二阶段MS4法规相似的积极影响。第二阶段的MS4法规主要基于城市化地区。

7、我选择城市作为回归分析相比较的地方政府类型，因为城市位于每一个州，在48个州中仅次于乡镇。

8、佛罗里达州的地方政府收取雨水径流费的比例最高（约为38%），也是八个州中四类地方政府收取雨水径流费的州之一）。

表2 二元变量的逻辑回归模型结果表明各地方政府是否已制定了雨水径流费。表按极值效应排序。仅显示p值≤0.05的术语。

* %DEVlmh1192 =已开发土地利用率变化（2011-1992年）；%ua2010 = %城市化面积（2010年）；%DEVlmh11=%开发用地（2011年）；%AGtot11 = %农业用地（2011年）；%FORtot1192 =林地利用率变化（2011-1992年）；**效果大小按绝对值大小进行颜色编码；

考虑地理空间

虽然对影响美国地方政府间雨水径流费扩散的地理因素的正式分析超出了本文的范围，但对该主题的地理空间观点的简要考虑揭示了一些令人信服的模式。

例如，在明尼苏达州，雨水径流费随时间的扩散模式表明了一个明确的地理空间要素，尤其集中在明尼阿波利斯/圣保罗都市区及其周围（图3）。在明尼苏达州，第一个制定雨水径流费的地方政府是罗斯维尔。在1984年，它是一座位于明尼阿波利斯以东、圣保罗以北，拥有超过33000人的14平方英里城市。1985年，又有五个城市分别颁布了暴雨径流费——是距明尼阿波利斯市中心25英里内爱丁堡、弗里德利、里奇菲尔德、罗宾斯代尔和沙科比。到1990年，该地区的其他8个城市已经颁布了雨水径流费，其中包括1986年的圣保罗市。到1999年，明尼苏达州57个征收雨水径流费的地方政府中，有54个位于明尼阿波利斯市中心约50英里的范围内。到2017年，明尼苏达州136个征收雨水径流费的地方政府中的113个——以及威斯康星州西部圣克罗伊河上的几个城市——位于明尼阿波利斯市中心约50英里范围内（图3）。

除了在双城区观察到的县级以下政府间雨水径流费在空间上的集中扩散之外，县级以下政府制定的雨水径流费可以先于县政府制定的雨水径流费。例如，佛罗里达州东北部的沃卢西亚县在1992年颁布了一项雨水径流费，不久之后该县的两个城市颁布了雨水径流费：1987年的奥蒙德比奇和1989年的南达托纳。这种表面上的“传播”动态也可以在县到县的方向上运行，例如在北卡罗莱纳州的坎伯兰县，该县在1995年颁布了一项雨水径流费，随后是该县的两个次州政府：2004年的费耶特维尔市和2007年的霍普米尔斯镇。

在美国的许多其他地区，可以观察到这些和其他地理空间集中的雨水径流费扩散模式。在美国许多地方观测到的雨水径流费扩散在高度集中的地理空间上的性质表明，明确说明地方政府间地理空间关系的雨水径流费扩散模型将对推动雨水径流费的扩散机制产生了新的见解。

图3  在西肯塔基大学（Western Kentucky University）2017年雨水管理机构调查（Campbell等人，2017年）中记录了明尼苏达州（及周边州）地方政府的雨水径流费用：行政区、村庄、城镇、乡镇、城市和合并市县（黄色轮廓，绿色填充）；县（蓝色轮廓，黑色填充）；流域（橙色轮廓，黑色填充物）；下水道区域（洋红色轮廓，黑色填充物）；和雨水区域（红色轮廓，黑色填充物）。还显示了：州边界（粗黑）；县边界（中黑）；以及法律认可的、通用的、副县政府（细黑）。[管辖区边界来源为美国人口普查局2014年TIGER /线条的SHP文件。世界图像基础地图由ESRI提供。]

具体一些州的因素

尽管对影响美国地方政府间雨水径流费扩散的一些州的因素进行全面、全国性的调查超出了本文的范围，但对一些州的因素进行简要的探讨，可以说明一些州的地方政府间雨水径流费相较于其他州更容易扩散的原因。

宾夕法尼亚州

宾夕法尼亚州在2016年通过了一系列法律，明确授权某些类型的地方政府——行政区和乡镇——制定雨水径流费。在这些法律通过之前，宾夕法尼亚州这些形式的地方政府独立评估雨水径流费的法律权限还不清楚。2013年，该州通过了一项法律，明确授权市政府（与市政府不同的法律实体）评估雨水管理费用。根据州法律赋予某些形式的地方政府权力的法律不确定性在许多地方政府中造成了犹豫不决，不愿意成为制定雨水径流费的先行者。如今该州法律明确授权宾夕法尼亚州的地方政府直接评估雨水径流费，而且该州的几个市已经颁布了雨水径流费，似乎越来越多的地方政府将颁布雨水径流费。

新泽西

在制定雨水径流费方面，新泽西州的地方政府似乎与宾夕法尼亚州的许多地方政府在过去几年中的情况类似。尽管新泽西州的立法机构已经做出了几项明确授权地方政府设立雨水径流费的立法努力——其中一项已经使其获得州长否决权——但这些法案都还没有通过。

密苏里州

密苏里州的一些地方政府已经颁布了雨水径流费。然而，自2013年密苏里州最高法院裁定圣路易斯大都会下水道区征收的雨水径流费实际上是一种税以来，密苏里州没有地方政府颁布过雨水费，因为这项税是在没有选民批准的情况下成立的，违反了该州的宪法。

结论

尽管MS4法规的两个阶段似乎都是美国地方政府间雨水径流费扩散的主要驱动因素，但州的特定因素可以完全否定或大大强化MS4法规对地方政府雨水径流费法规的影响。例如，尽管对MS4S的监管相当广泛，但在一些州，包括新泽西州、纽约州、康涅狄格州和宾夕法尼亚州，很少有地方政府颁布了雨水径流费。地方政府的形式似乎也强烈影响了雨水径流费在美国的扩散，城市和市县政府比市、村、镇、乡或县更可能制定雨水径流费。

雨水径流费制度坚如磐石。从1964年蒙大拿州的比林斯市到2017年40个州的至少1600个社区，雨水径流费现已成为一个稳固的美国制度。随着全国各地的地方政府继续面临着联邦和州日益严格的雨水和合流制溢流法规所要求的大量基础设施投资，雨水径流费作为相对公平和可靠的融资机制的吸引力似乎不大可能减弱。

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编辑 | 李艳茹、王媛媛

统筹 | 谷林