刘世坚简评“政企投资条例”时代首部基础设施投融资新规

2019年5月5日，国务院正式公开《政府投资条例》，条例将加强政府投资管理，规范政府投资行为（详情请点击：刚刚，国务院发布《政府投资条例》，规范数万亿政府投资行为）。

2019年7月1日，《政府投资条例》（国务院令第712号）正式生效，国家发展改革委随之发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规[2019]1098号），就政府和社会资本合作（PPP）的管理规定做出相应调整。清华大学PPP研究中心主任助理、行业发展部部长、投融资专业委员会副主任，国家发改委、财政部定向特邀PPP专家刘世坚第一时间对其进行了解读。

刘世坚表示，与近两年来的其他PPP新规相比，1098号文集中反映了国家发展改革委作为项目审批主管部门对于PPP规范与发展的态度，也对PPP与《政府投资条例》及《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号，下称“《企业投资条例》”）等上位法之间的关系给出了较为明确的答案，值得业内仔细研究。

来源：清华PPP研究中心    作者：刘世坚

一、遵循上位法和最新政策导向

1098号文开篇明义，援引PPP管理的上位法——《政府投资条例》和《企业投资条例》，以及与基础设施投融资直接相关的最新政策——《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号）为新规依据，PPP在我国基础设施投融资政策法规总体框架内的定位呼之欲出。

鉴于上述两个条例的法律位阶（行政法规）及其管辖范围，我们不妨将其统称为“政企投资条例”。目前与PPP相关的所有规定（部门规章、地方性法规、规范性文件等）作为下位法，均需受其规制。凡与“政企投资条例”存在冲突的，应当做出相应调整或直接废止，以与上位法保持一致，这是当前各级PPP管理部门需要重视的一个问题，也是PPP后续政策导向的主要观察点。

另外，考虑到立法工作的复杂性和高难度，以及PPP模式当下面临的诸多问题，专门的PPP法律或行政法规制定与出台的紧迫性已经不复存在，必要性则有待斟酌。

二、何为“可行性论证和审查”？

1098号文中提到的“可行性论证和审查”，此前在PPP业内有过讨论，但正式进入PPP管理体系尚属首次，PPP项目的审批流程也随之发生改变。

根据1098号文要求，PPP项目可行性论证需要从社会和经济发展、规划、技术、环境、投融资、资源综合利用及提升人民生活质量等方面进行分析论证，也需要考虑政府投资的必要性与具体方式，以及项目层面的成本、效率、风险及社会资本参与积极性等若干因素。

因项目性质不同，适用审批制管理的PPP项目，上述可行性论证内容理应纳入可行性研究报告。而对于适用核准制的，可纳入项目申请报告或单独开展可行性论证和审查。对于适用备案制的，应单独开展可行性论证和审查。

相比于此前的PPP项目审批流程，上述新规也引出两个有待进一步明确和解决的问题。其一，PPP项目可行性论证的内容、要求及审查标准尚需细化，以便各级政府及项目审批管理部门遵照执行，稳定市场预期。其二，适用核准制或备案制的PPP项目具体如何发起和实施，政府和社会资本在此等PPP项目中的具体定位和职能如何划分，PPP项目可行性论证报告和实施方案分别由哪一方负责制定和批准，才可以与“政企投资条例”及1098号文的相关要求保持一致？

需要注意，1098号文将未依法依规履行可行性论证和审查程序的PPP项目直接定性为不规范项目，不得开工建设。

三、强调固定资产投资项目资本金制度

1098号文再次强调了资本金制度对于PPP项目的约束力，并将之与防止过度举债融资、严防地方债务风险的政策性要求相挂钩。

对于基础设施项目投融资而言，必要的资本金比例和适当的去杠杆措施并无不当，对于一度狂飙的PPP运动来说就更是如此。不过手段并非目的，发展停滞的风险和地方债务风险一样值得警惕和规避。考虑到2017年中以来的“防风险”和“稳增长”的双重政策导向，特别是今年的政府工作报告中明确提及的“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作”，PPP市场应该可以合理预期，有关固定资产投资项目的资本金比例的强制性要求将以某种方式适当调整，金融机构的相关风控标准也有望随之调整，从而在一定程度上为项目融资创造更为宽松的环境。

四、突出在线平台的监管作用

依据“政企投资条例”，1098号文要求涉密项目除外的所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台（下称“在线平台”）统一管理，并使用平台生成的项目代码办理审批手续。换言之，对于未纳入在线平台的PPP项目，将因为没有项目代码而成为“黑户”，无法取得各项审批，后果还是相当严重的。

1098号文提出要依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台，实现全国PPP项目信息的定期发布、动态监测、实时查询等功能。凡未录入信息监测平台的项目，与前文提及的未履行可行性论证和审查程序的项目一样，将被定性为不规范项目。1098号文对于在线平台及信息监测平台的重视程度，由此可见一斑。

作为“政企投资条例”时代的首部基础设施投融资新规，1098号文所强调的“依法依规”及其由此提出的若干具体要求，无论是对PPP项目，还是对采取其他投融资模式的基础设施项目而言，都发出了十分清晰的政策信号。过去的各种“自行其是”可能只是违规，今后则可能构成违法，地方政府、投资人、金融机构和中介机构们，你们准备好了吗？

附：《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》全文

各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：

为了贯彻落实党中央、国务院关于基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署，加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性，按照近日国务院颁布实施的《政府投资条例》（国务院令第712号），以及《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）等规定，现就有关事项通知如下。

一、全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查

（一）PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障，其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可。按照国务院关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。

（二）PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。

（三）实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。

二、严格依法依规履行项目决策程序

（四）PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。

（五）未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序。

（六）实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：（1）项目建设地点发生变化；（2）项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；（3）项目建设标准发生较大变化；（4）项目投资规模超过批复投资的10%。

三、严格实施方案审核，依法依规遴选社会资本

（七）加强对PPP项目实施方案的审核，通过实施方案审核的PPP项目，方可开展社会资本遴选。鼓励各地建立PPP项目实施方案联审机制，各级发展改革部门要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目，可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核。

（八）公开招标应作为遴选社会资本的主要方式。不得排斥、限制民间资本参与PPP项目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。招标文件的主要内容应与经批准的PPP项目实施方案保持一致。

四、严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定

（九）按照国务院有关规定，“投资项目资本金对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”。各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。

（十）PPP项目的融资方式和资金来源应符合防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务，严防地方政府债务风险。

五、依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理

（十一）严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》，除涉密项目外，所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）生成的项目代码分别办理各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。

（十二）依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台，加强PPP项目管理和信息监测。对于通过项目审批、核准或备案，以及可行性论证、实施方案审查的PPP项目，要通过平台公开项目信息，实现全国PPP项目信息定期发布、动态监测、实时查询等功能，便于社会资本、金融机构等有关方面更好参与PPP项目。

（十三）全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理，原则上由项目实施主体所在地同级发展改革部门审核项目单位填报的项目信息。各级发展改革部门要采取在线监测、现场核查等方式，加强对PPP项目实施情况的监督检查。未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。

（十四）落实《政府信息公开条例》（国务院令第492号）、《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕94号）等要求，依托在线平台，重点公开PPP项目的批准服务信息、批准结果信息、招标投标信息，以及施工、竣工等有关信息。

六、加强PPP项目监管，坚决惩戒违规失信行为

（十五）依照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》和本通知有关规定，加强PPP项目监管。政府应依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务。根据PPP项目合同约定，加强对社会资本方履约能力全过程动态监管，防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债，或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施。依照规定将存在严重失信行为的地方政府、社会资本，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，由相关部门依法依规对其实施联合惩戒。

（十六）指导监督PPP咨询机构严格执行《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委令2017年第9号），通过在线平台履行法定备案义务、接受行业监督管理。指导监督PPP咨询机构资信评价工作，引导PPP咨询机构积极参与行业自律管理，指导有关方面通过充分竞争、自主择优选取PPP咨询机构。严禁通过设置“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。对PPP咨询机构不履行备案程序和违反合同服务、关联回避、质量追溯、反垄断等规定，以及违反《政府投资条例》决策程序规定、咨询或评估服务存在严重质量问题影响项目决策实施的，要严格按照规定给予处罚。

各级发展改革部门要严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，并参照本通知要求，抓紧完善本地区PPP项目管理制度，确保与上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起执行。原有政策规定与本通知内容不符的，以本通知为准。

国家发展改革委

2019年6月21日

刘世坚

清华大学PPP研究中心主任助理、行业发展部部长、投融资专业委员会副主任，国家发改委、财政部定向特邀PPP专家，著有《世说新语：刘世坚解读中国PPP》、《PPP:从理论到实践》等著作。

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