解码河长制：体制的微创新，机制的大创新
作为在现有行政体制基础上为提升水生态环境质量做出的体制机制创新，河长制的出台和落实，对当前水问题的系统解决起到决定性作用。要想将河长制真正落实覆盖到全国的各条河道，并在机制运行和管理上有效发挥作用，切实改善中国当前的水环境质量，就要充分理解谁是河长，弄通河长制。
来源：中国水网 作者：李伟、张翠芳
E20研究院院长傅涛博士在河长制研究手册的自序中提到，生态文明建设在中央战略规划下的系统推进，涉及四梁八柱的改造与搭建。因此，体现中央系统要求的创新性举措被不断推出，其中大多数是涉及生态环境领域的创新，河长制就是其中之一。河长制是太湖流域的基层人民政府为解决治水问题而探索出来的一种制度创新，发源于基层，创新于基层，服务于基层。
作为在现有行政体制基础上为提升水生态环境质量做出的体制机制创新，河长制的出台和落实，对当前水问题的系统解决起到决定性作用。要想将河长制真正落实覆盖到全国的各条河道，并在机制运行和管理上有效发挥作用，切实改善中国当前的水环境质量，就要充分理解谁是河长，弄通河长制。
谁是河长？
《中华人民共和国环境保护法》（2015年修订）明确，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。地方人民政府是环境责任主体，党政领导要对行政区域内环境负责，代表政府统筹管理保护生态环境要素，水是核心任务之一，因此党政领导对水环境的责任是法定职责。河长就是各级政府的党政领导，是政府在水问题上的全权代表，是统筹与水有关的工作、履行与水有关的责权利的最高党政代表。目的就是让政府在水的责任问题上归位、在权利问题上实现系统统筹。所以党政一把手无论是在行政区域内做总河长，还是作为一条河道的河长，都是体制机制赋予的权利。
明确了党政一把手领导就是总河长这一原则，那么，谁担任这个职位，谁就是法定河长，这是在体制确立党政职务的基础上，用机制赋予的河长职责。作为河长制的关键所在也是核心组成，河长的到位与履职情况直接决定了这个制度的落实程度，以及河道治理与管理的工作成效。在一个行政区域内，只有总河长落实到位，重点贯彻落实河长制工作，每条河道的河长就会有压力和动力，河长制就可以层层落实下去。
河长是政府在河道治理与管理上的责任代表，代行政府权力，是协调各部门职能与责任的中枢。河长不是行政职务，但是需要由党政职务的领导来履职，是叠加于行政职务的“准职务”。各级地方党政领导担任河长，可以协调统筹，使得各部门的“九龙”化为政府的“一龙”；可以根据各地各时段的轻重缓急，分步骤进行系统治理，解决河流水环境治理与水生态管理问题，最终实现河流生态系统的修复。
什么是河长制？
河长制是在深入推进生态文明建设背景下，以河道水环境、水生态、水资源系统治理为目标，以地方各级人民政府为主体，在河流（湖泊）系统治理关键环节上补位权责、化解职能冲突，在现有体制基础上创新形成的机制和模式。
河长制是基于现有的行政体制，在体制上的微创新、机制上的大创新。可以说，河长制20%是体制微调，80%是机制创新。在人民代表大会制度的政治体制之下，在党政领导负责制的制度之下，河长制的内核就清晰的表现为两个机制：一个是责任制，即党政领导下的责任到位，不遗漏；另一个是协调机制，即让不同层级的行政机构，以及不同的行政部门的责任实现协同。
人民政府对社会公共服务负全责，河长制是嵌套在现有行政体制之中对水责任体系缺位的一种补漏措施，是一种责任制。落实河长制的第一驱动要素是责任，是全面承担中国目前面临的水环境问题的政府责任。河长制是对现有责任制度的查缺补漏，对水的责任最后兜底。从政府、部门、产业、民众等不同的角度来看河长制，它都是为全社会不同层面提供河道管治的共同抓手，将不同层面的责任进行集中管理。
河长制在基层工作的落实表现为上下级、各部门的协调沟通，在河道的管理和治理方面，具体工作的执行是水利、环保、住建等归口部门的任务，工作分配很清晰。但河道的治理需要系统施治，责任无法一分即清，这就需要河长制的协调统筹。河长制的协调机制表现在上下游之间，就是要打破跨区域、跨流域的行政壁垒，让不同层级的河长工作沟通更顺畅、统筹全覆盖。河长制的协调机制表现在跨部门之间，就是要打破原有各个部门工作的分割、对立局面，发挥系统治理、两手发力的作用。
河长办不是“背锅侠”
作为一种创新机制，河长制的落实需要直接的实施主体。各级河长本就是党政领导，河长的责任落实本身就是党政领导的职责，但河长相应的能力、经验以及精力匹配不足的问题凸显，河长制办公室（简称“河长办”）的出现就是为了解决这个问题。河长办不是某一部门下设的河长办，而是政府的河长办、总河长的河长办。
在实践当中，河长办给人一种权力不大但责任很重的感觉，应该明确河长办的职能和责任，而不是将河长的责任强加给河长办。2016年12月10日，水利部、环保部联合印发《贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》，明确河长办的职责是组织、协调、分办、督办。2018年10月09日，水利部印发《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见的通知》，再次明确河长办的主要职责是做好组织、协调、分办、督办工作，落实河长确定的各类事项。
设立河长办的初心是帮助河长完成具体工作，所以各地河长办要因地制宜，结合当地的具体情况制定工作计划，其工作的成效直接对河长负责。河长办在其职责范围内要有计划、有安排，也该有功劳，所谓有功可赏、有过必罚，但不能将河长在治理管理方面的责任强加给河长办。很多工作不是河长办能直接完成的，只能由党政领导来统筹安排，由河长办来协助实施。所以河长办不是责任考核的承担者，也不是为河长顶雷的人，而是保障和辅助。
河长制是机制创新体系试验田上的先头兵
随着改革进入深水区，越来越多点上的改革会构建起机制创新的体系，河长制之所以在当前的机制创新中脱颖而出，是由于当前的体制机制形成的条块分割治理，成为制约水环境系统化治理的一大难题，需要有机制上的创新来应对解决。在此背景下，河长制成为生态文明建设机制创新的突破口。
以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指引，在生态文明建设背景下，从点上做机制创新的前沿探索，其中之一就是河长制的创新实践。河长制与落实绿色发展理念的切合度很高，与乡村振兴内在联系紧密。因此，河长制不仅是水环境治理机制上的创新与升级，更是在治水、护水、管水、用水上的系统升华，是为解决历史发展遗留的系统问题、解决经济与环境的绿色发展问题所做的一个有效探索，是机制创新体系试验田上的一个先头兵。
正如傅涛博士所言，我们确信，河长制是用机制改革补位新时代下新要求的重大改革举措，不管其是否阶段性的战略举措，必将为中国行政体制的改革探索贡献“上善若水”的智慧方案。
在读懂河长制、弄通河长制的基础上，需要践行河长制的具体工作，下一篇文章我们将会分享E20环境平台河长制研究团队在大量实践案例调研的基础上，提出的一个目标、六个统筹、三个支撑的1+6+3河长制落地路径，敬请期待。
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编辑 | 刘影、刘影
统筹 | 谷林
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