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废水超标排放，公开致歉就能减罚50%？柔性政策为环保执法带来何种影响？
来源：广州市生态环境局、企业污废水圈
作者：焱焱
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近日，据中国水网获悉，广州市生态环境局“公开道歉”专栏刊登了一则环保公开道歉承诺书，这是白云区某公司按照广州市生态环境局白云分局指引完成的全市首宗环境违法案件公开道歉案例。
依据广东省生态环境厅，自2022年1月1日起施行的《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》（以下简称《规定》），部分排污企业适用“生态环境违法行为公开道歉承诺从轻处罚”制度。3月2日，上述企业在广州市生态环境局“公开道歉”专栏刊登公开道歉承诺书，承诺要守法经营，提高企业守法意识与环境管理水平，切实保护和改善生态环境。白云分局将进一步审查并视情按罚款标准的30%～50%降低处罚。
看到广州市排污企业道歉减罚的首个案例，或许部分“排污”大户对道歉充满兴趣，但道歉减罚并不适用于所有企业。依据《规定》，符合以下条件企业应当依法从轻或减轻处罚：
（一）属初犯，且违法的主观恶意小，造成的环境污染轻微、生态破坏程度较小或者尚未产生危害后果的；
（二）主动改正或者及时中止违法行为的；
（三）积极配合案件调查、主动陈述全部违法事实的；
（四）已获环评批复同意的，具有公益属性的学校、医院、市政道路、桥梁或其他基础设施等的建设项目，且已落实环境保护措施或已接驳市政管网的；
（五）已及时足额投保环境污染责任保险的；
（六）在最近一次企业环境信用评价中被评为“绿牌”的；
（七）违法行为发生在重大疫情控制和预防的关键时期，且生产经营内容为研发、生产或提供与疫情防控相关的技术、产品或服务的；
（八）违法行为发生在重大疫情控制和预防的关键时期，且积极参与重大疫情防控工作，或者对疫情防控作出较大贡献的；
（九）主动参与生态环境损害赔偿磋商并积极履行生态环境损害赔偿和修复义务的；
（十）生态环境法律法规规章规定的可以从轻处罚的其他情形。
从上述道歉减罚的标准中，也能看出，该项制度的适用范围仅限初犯，对于多次违法的企业并不适用，甚至部分存在以下情节的企业，将会加大惩处力度：
（一）在案件查处中对执法人员采取威胁及要挟（包括口头）、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复等暴力或胁迫行为，或者以其他方式妨碍、干扰或者拒不配合现场检查、监测或调查取证的（包括提出不合理要求等方式）；
（二）违法向环境排放或倾倒危险废物、含重金属的污染物等有毒有害物质的；
（三）违法排污持续或累计时间超过20天，其他违法行为持续或累计时间超过3个月的；
（四）经责令改正或者责令限期改正，但拒绝改正或者逾期不改正、或者继续实施违法行为的；
（五）造成跨行政区域（区级以上）环境污染后果的；
（六）涉及污染大气环境的违法行为处于重污染天气预警期间，或者处于特殊或重大活动期间的；
（七）有转移、隐匿、使用、毁损、变卖等擅自处理被依法查封、扣押的设施、设备行为或者擅自撕毁封条的；
（八）违法行为造成突发环境事件或者对生态保护红线内、自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区、森林公园、重要湿地、基本农田保护区、文物保护单位等环境敏感区域造成重大影响的；
（九）近二年以来被查实的有效举报投诉达三次以上，或者引发群体性事件，或者造成恶劣社会、舆论影响的；
（十）近二年以来因同类环境违法行为被处罚三次以上的；
（十一）发生在重大疫情控制和预防关键时期的偷排偷放、恶意排污、监测数据弄虚作假，以及涉疫情医疗废物、医疗废水等行为，侵害群众健康、群众反映强烈或严重污染环境的；
（十二）生态环境法律法规规章规定的应当从重处罚的其他情形。
从2014年生效的“新环保法”，到近年来的中央生态环保督察都释放环保执法力度正在逐渐强化的信号。广东省出台的《广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定》中柔性执法似乎和近年来环保执法主流论调略有不同，不禁让人疑问道歉减罚制度制定的初衷是什么？
事实上，关于环保执法过严问题，2014年E20水网固废网曾发布《环保观察：莫让环保执法变成“罚款”执法》，文章中曾探讨，排污罚款，对于某些大企业来讲，每日处罚金额可能远小于其治污需要的费用，更小于违法生产赚得的利润；而对某些小企业来讲，最终的罚款额可能超出其承受能力，甚至“资不抵罚款”。
据企鹅污废水圈报道，从《规定》出台后，企业在环保方面投入将由被动转为主动。一位环境违法企业负责人表示，“因为我们违法面临高达50万元的罚款，这对于我们这种规模不大的企业来说是致命打击，现在有这样一个政策，给了我们一个机会，我们愿意直面错误，向市民诚恳地道歉。”
广东对环保企业柔性执法的考虑初衷，也是建立在2016年《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准(第三版)》首创“违法者主动道歉承诺从轻处罚制度”基础之上，而该制度设立的初衷主要是为了解决以下三方面问题：
对企业而言——部分有整改意愿的企业因处罚额度较高导致资金困难从而减少环保投入；部分违法企业高层管理者仅凭罚款也缺少体验式教育，难以触动灵魂。
对执法者而言——由于推行零自由裁量权的定额罚款，刚性高额罚款使处罚中的申辩、听证以及处罚后的复议、诉讼程序增加，影响执法效率，耗费社会成本。
对公众而言——环境执法相对专业和封闭，直达公众的鲜活案例少，对环境执法知晓度低、参与度不高。而公开道歉承诺，可以让“公众关注”倒逼污染企业落实整改。
对上述问题的考虑，并非建于空中楼阁，以往也有切实可考的案例发生。例如西宁第一、三污水厂曾因为进水严重超标，导致设备受损，出水不达标，从2013年12月开始至2014年8月，水厂已经收到9张罚单，总计罚款300多万元。水厂将情况反馈至环保部门，希望协助严查进水，并撤销罚款，但一直未收到相应回复。
一位不愿署名的行业专家接受《中国水网》采访时介绍，从职责范围来讲，环保部门有对污染过程的监管责任，但很多时候，他们只能对结果负责。按日计罚，通过加重经济处罚，在一定程度上，会促进环保部门对结果的执法力度，但对过程的执法，却没有更好的规定。专家对此认为，从监管的角度，环保部门对于超标排放进行罚款没有问题。但在罚款同时，环保部门也有义务积极配合污水厂寻找进水超标污染源，并加强对污染源企业进行监管和处罚。如果只仅仅通过对下游企业罚款进行倒逼，忽视或不进行前端监管，效果并不一定会如其所愿，反而会成为“为罚款而罚款”。
1、企业环境违法行为改正率明显提高
相关部门负责人说道，该制度的实施，有利于督促违法企业用沉甸甸的责任来体现企业的担当，用实实在在的效果来检验道歉的诚意，用环境质量的改善来兑现环保承诺，更加规范自身的环保行为，遵守法律法规。
从数据来看，深圳作为制度试点城市，自2016年至2021年累计已有1270家违法企业在深圳主流媒体公开道歉承诺，均在作出处罚决定前自觉完成整改。
其中，2020年、2021年分别有53家、48家企业公开道歉承诺，减免处罚金额分别为469.5万元、487.4万元，均占当年总处罚金额的4.3%。
公开道歉承诺企业中，2020年再次违法企业仅6家，2021年仅2家，企业守法意识明显增强。
2、行政处罚的教育作用明显体现
公开道歉承诺引起了企业法定代表人及高层管理人员的高度重视，按照制度设计，他们从提交道歉承诺申请、审定道歉承诺书和签名登报道歉承诺等多个环节都全程亲身参与，教育作用得到有效发挥。
同时，公开道歉能在行业内和社会上产生强烈反响和震动，促进公众参与和监督。
值得一提的是，公开道歉的企业主要是守法意识和能力相对薄弱的小微企业，该制度一方面实现了对企业的守法指导和帮扶，另一方面也缓解了行政处罚给企业造成的资金困难，助力小微企业绿色健康发展。
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