薛涛：DUANG! 为了纯洁队伍，该把环保踢出特许经营范围了！
笔者由于与第二波PPP热潮中的实务操作再度贴近，对当前有关PPP（包括特许经营）诸多规定之间的矛盾给基层业务操作带来的困惑有了深度的体验，并结合近两年在E20研究院对环保产业的专注研究，有了更清晰的认识，对于某些问题“如鲠在喉，不吐不快”。
来源：E20环境平台 作者：薛涛
昨晚失眠，因为又看到一篇好文章，与E20研究院对PPP的观点不谋而合，引人深思，深以为然。
一、有必要建立PPP双轨制
凌晨四点，笔者仍在与毕马威KPMG的PPP咨询部门总监李炜先生讨论，而讨论焦点就来自于中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟的《我国应建立双轨制PPP制度体系》，此文阐述：
使用者付费类特许经营PPP模式和政府购买服务类PPP模式，是PPP模式的两种基本类型。对于使用者付费类PPP模式，要求采用特许经营的方式，向项目产品和服务的使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本。对于政府购买服务类PPP项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用使得私人部门能够回收项目前期建设投资及运营费用。
政府购买服务类PPP模式，在英国称为PFI，在法国称为CP。英国由于基础设施和社会事业投资建设领域的私有化程度很高，使得使用者付费类特许经营PPP模式很少使用。因此，英国习惯于将PPP与PFI模式视为同一个概念，英国人所称的PPP，就是PFI，即特指政府购买服务类PPP。与此对照的是，法国基础设施和社会事业投资建设领域私有化程度相对较低，目前还存在大量特许经营项目，认为特许经营和政府购买服务同属于PPP模式的具体实现形式，并分别制定相关法律对两类PPP模式予以规范。”
对于特许经营类PPP模式，应加快推进特许经营立法工作。对于政府购买服务类PPP模式，与特许经营类PPP模式的合同结构、风险控制、模式选择等存在重大区别。对其进行制度设计，应将更多精力放在如何推动政府采购领域的深化改革，研究制定出台采购主体资格确认，采购交易价格形成，采购程序规范，采购服务标准制定以及跟踪、监测、绩效评价等内容。
此文与E20研究院院长傅涛在今年7月份发表的《PPP的热与惑》（详细文章请点击底部原文链接）的观点不谋而合（与近期刘世坚律师的《PPP里真的不一定有特许经营》一文中也有共鸣），且引用了财政部PPP中心和诸位专家对国际PPP的研究成果。《PPP的热与惑》中在梳理清楚特许经营和政府购买服务两种概念的区别后，明确提出以下分类：
二、为了纯洁队伍，该把环保踢出特许经营范围了！
笔者近期受财政部PPP中心推荐，担任某地方PPP示范项目专家组组长，阔别两年后重回PPP咨询一线，并与其他两位PPP专家，毕马威总监邢佶勇和中伦律师事务所律师周兰萍默契合作，与这第二波PPP热潮中的实务操作再度贴近，对当前有关PPP（包括特许经营）诸多规定之间的矛盾给基层业务操作带来的困惑有了深度的体验，并结合近两年在E20研究院对环保产业的专注研究，有了更清晰的认识，对于某些问题“如鲠在喉，不吐不快”。
李主任文章中的阐述已经接近了“理清PPP和特许经营之间关系”的目标，但也许顾及部委感知，尚未撕破最后的面纱。而发改委近期又重启了特许经营立法，不出意外，环保行业依然会按惯性被纳入特许经营的范围。值此时，事关PPP健康发展之大计，笔者只好粗鲁地标题党一下，为了纯洁队伍，该把环保踢出特许经营范围了！
三、从环境服务定价说开去
对于为何要将环保从特许经营管辖范围中开除出去，在以上几篇文章中已有深刻而准确的描述，而笔者将从另一个角度再次阐述下这个问题。
受中国经济导报陈阳记者采访，笔者对10月15日发改委价格机制改革若干意见发表了评论，后成文《一视同仁不可取》。陈阳专业素质很高，言谈中一起梳理了一些模糊的概念，提炼了环境服务定价的特性，并由此可以看到，对环保类公共服务的PPP项下的采购不符合特许经营的特征——即作为“使用者付费”的基本出发点。
说到此处，必须提到，除了财政部一些列PPP相关文件以外，国家发改委的“2014（2724）号文”也是一个受到PPP业内广泛认可，有突出进步的指导性文件，其中明确规定了以下内容：
（二）操作模式选择
1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
那么，我们可以清晰地看到，环保类PPP项目，按照E20研究院的环境服务分析“九宫格”，主要分为两类：
一类是市政设施中有关环保的范围，包括污水及各种垃圾的处理。无论按以往惯例采用BOT方式，还是将前端污水管网或者垃圾收集整合打包，其实都不存在使用者付费的形式。结合在陈阳采访文章中梳理的观点，所谓“使用者付费”，其实本质上属于受益者付费模式，目前在环保领域，这样的付费模式尚无法建立。而另外一些市政公共服务内容，包括供水、燃气、公交、地铁等，甚至包括地下管廊（面向机构使用者），都是采取的受益者付费的模式，其对应特许经营的制度和内在基本逻辑，都是天生为社会投资人直接向受益者收费为特征而存在。
而环保的外部性特征，导致其很难建立向受益者付费的系统，我们在上述这类市政环保的交集领域，目前采取的都是污染者付费的制度，这是污水处理费收取和亟待建立的垃圾处理费收取的理论基础，这也是今年3月1日，财政部、国家发改委、住建部联合发布《污水处理费征收使用管理办法》中，将污水处理费统一列为行政事业性收费（而不是之前少数几个省市所规定的经营性收费）的理论基础。
作为行政事业型收费，收取后将纳入财政预算并专项支付给自己的专营市政公司（即E20环境产业地图所定义的B方阵企业），或者PPP的社会投资方（即E20环境产业地图所定义的A方阵企业）。在这样的制度里，就不可能存在PPP社会资本的使用者（即便我们把其泛化为污染者）直接收取费用的可能。目前在国内，在市政环保领域，无论特许经营推行12年来的所有市场化项目，还是PPP2.0时代的创新示范项目，在这个模式上都没有也无法根本性突破。
那么，在这个模式里，无论是否包括管网或者前端收集，政府都是一方面按行政事业性收费规定，向居民、企业按污染者付费模式，收取处理费并纳入财政，另一方面转而由财政根据协议以“照付不议”为原则向环保企业支付处理费用。因此，这些属于典型的非经营性项目。将污水处理费视为经营性收费，将其归为经营性项目，或者考虑补贴的存在而归为准经营项目，毫无疑问，这是与上述一系列文件产生冲突的。
补充一下，作为存在经营性可能的中水目前商业应用空间极其有限，几乎没有可自由开发的经营性内涵，垃圾发电收入也是在政府高度约束下的成本补充，其属性也背离经营性实质，无法改变其政府购买公共服务的基本特征，不应该因为这两类特殊附属品的极其有限的存在，而模糊了其市政项目购买服务的本质。
第二类环保项目，处于九宫格的环境维度，即目前在水十条黑臭水体治理要求下涌现的大量的环境修复类项目。这些项目，由于各种明显的原因，连污染者付费制度往往都无法建立，是完全属于依赖地方财政支付的非经营性项目。此外，在城市小流域治理PPP项目中，类似南宁那考河项目，将河道治理和市政污水处理等打包的项目，具有环境绩效合同服务模式特征，但也只是把前两类的特性相叠加，在支付模式上，当然也无法产生使用者付费的基础。
虽然财政部希望在PPP领域，鼓励社会投资方通过商业开发形成一定的收入补偿政府的财政支付不足，但是，由于其最有盈利价值的土地开发的“一二级开发分离”的基本制度与PPP模式相抵触，最大的收益者付费的基础不存在，或者大部分治理项目在老城区，早无土地开发的空间，社会投资人能够获得的商业开发空间与利润，和其依赖财政支付（无论政府是否有行政事业型收费为补充）的比例来看，几乎是九牛一毛；而且偶尔存在的经营性开发项目本身往往与环保相关度低，可以轻松分离、单独建项实施特许经营（比如配套地下管廊建设、供水或者地块商业运营模式）。
在这两类最大量的项目以外，个别环保治理项目，存在污染者直接支付的情况，比如污染者存在的工业治理或者矿山修复的项目，属于第三方治理中“在环保压力下污染企业与环保治理企业直接委托的企业行为”范畴，却往往又不属于PPP的范畴，更不在本文所描述的范围。
四、结论
2003年，为大力推进PPP在市政领域的应用，建设部126号文发挥了巨大的作用，其成绩不可忽视，其经验却依然缺乏总结。而值此“PPP成为国家基本国策深化推进”之际，如果依然将特许经营出于部委利益进行泛化扩张（这个一直是中国国情特色），那么，将带来特许经营内在逻辑的混乱和各种文本规定的冲突：
1、政府购买服务要求政府作为公共服务的买方和社会资本作为服务提供的卖方之间是内在平等关系，与被特许经营的政府作为监管方监管下的直接用户（受益者）的买方与社会资本的服务提供卖方的关系有本质的不同，带来了争议解决应该走行政诉讼和民事诉讼的不同。
2、上一个要素，进一步带来了概念混淆导致在环保领域建立社会资本契约精神的妨碍，而这是这个领域推进PPP最重要的基础。因为在环保领域，目前同时急需社会资本专业能力和资金补充，政府购买服务，对于环境治理公司而言，首要任务是保障环境治理效果的达成。在政府购买服务的要求下，社会投资人的所有行为其实只能针对政府的治理需求，基本没有经营性的空间存在。实际上前期各类示范项目也都充分表现了这样的特征，因此，高度依赖政府支付信用是上述两类环保项目共同的显著特征，而将其归为经营性或准经营性项目，则会稀释这个重要的特征。
3、对于在市政环保领域已成国际惯例的“照付不议”模式和服务价格管理机制，两者相混淆造成了按“保底量”支付和调价机制理解上的紊乱，例如，近期热炒的西宁市政府污水处理特许经营项目对江苏鹏鹞环保集团有限公司的支付违约问题。
总之，将环保继续划归特许经营，必然带来前述各类文件（包括财政部、发改委其他一系列PPP制度建设文件）中各种内在逻辑的混乱，不利于环保PPP的针对性有效推进。而在国家日益重视环境治理的大背景下，面对十万亿的环保治理投资需求缺口，财政部PPP中心主任焦小平近期发言提到“目前经营性项目大部分开发完毕，政府购买服务将成为PPP的一个主要领域的判断”与此不谋而合。
本文作者：E20环境平台高级合伙人、E20研究院院长薛涛