计生机构取消，或将全面放开生育，你生么？
文：恒大研究院 任泽平 熊柴
最近机构改革取消了“计划生育”机构，同时删除了2013年机构改革时的“为更好地坚持计划生育的基本国策”、“拟订计划生育政策”等内容。这表明，我国生育政策将发生重大调整，生育权有望从政府控制回归到家庭自主，全面放开生育或已不远。
事实上，由于种种原因，我国计划生育政策调整被大大延迟，直到人口老龄化扑面而来，2017年人口出生数量开始下降。除了老龄化、少子化的挑战，更为严峻是人们的生育意愿大幅降低。我们建议，尽快实行鼓励二孩乃至全面放开生育政策，提升中国人口生育率回归至1.8-2.1的适宜水平。同时加快户籍制度、教育、公共服务均等化、农民工市民化等改革，推进从人口数量红利向人力资本红利转变。
问题是，如果未来全面放开生育，你会生么？
1、计划生育机构1981年以来首次取消，删除“拟订计划生育政策”内容，计划生育政策或将重大调整
3月13日，国务院提请全国人大审议的《国务院机构改革方案》中提出，不再保留国家卫生和计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会。3月17日，该方案经十三届全国人大一次会议表决通过。这是自1981年国家计划生育委员会组建以来，国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。我们判断，计划生育机构名称取消或意味着中国生育政策将发生重大调整，生育权有望从政府控制回归到家庭自主。
从机构改革说明看，组建国家卫生健康委员会强调卫生健康、老龄化，对2013年组建国家卫生和计划生育委员会时的“为更好地坚持计划生育的基本国策”等只字未提。从主要职责看，国家卫生健康委员会的主要职责包含“负责计划生育管理和服务工作”，但删去了2013年机构改革时的“拟订计划生育政策”等内容。
组建国家卫生健康委员会。人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务，方案提出，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。其主要职责是，拟订国民健康政策，协调推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急，负责计划生育管理和服务工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。
保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。
不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。
2、计划生育政策调整被一再推迟，直到人口老龄化扑面而来，2017年人口出生数量开始下降
从建国初期“人多力量大”到1970年代“一个不少、两个正好”。1949年新中国成立后，政府虽在生育政策上有所变化、甚至反复，但生育权仍归家庭。建国初期，政府一度鼓励生育，比如奖励多子女母亲、强调人多力量大；1970年代提倡“一个不少、两个正好、三个多了”。由于卫生工作的进步和人民生活条件的改善，出生率上升死亡率下降、寿命延长，中国人口从1949年的5.4亿暴增至1978年的9.6亿。人口爆炸式增长给当时社会带来了巨大压力，体现在吃饭、穿衣、住房、交通、教育、卫生、就业等诸多方面，同时也为改革开放以后的人口红利埋下伏笔。
1982年计划生育定为国策，但原本预期只执行30年就调整。1978年，计划生育被写入宪法，“国家提倡和推行计划生育”。1980年9月中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》呼吁一个家庭只生一个孩子。1982年9月，计划生育国策被写入中共十二大报告，并在同年12月落实到宪法，“国家推行计划生育”，“夫妻双方有实行计划生育的义务。”自此，“严格一孩”计划生育国策开始长期推行，晚婚晚育、少生优生、“控制人口数量、提高人口素质”等标语刷满大街小巷。
在80后、90后及其父母亲的记忆里，围绕着计划生育或许发生了太多的“故事”。80后及之前的人或许还记得1990年元旦晚会小品《超生游击队》，“海南岛”、“少林寺”、“吐鲁番”。
根据1980年中共中央《公开信》，当时中央预期只执行三十年计划生育就调整，原文是：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”一些人口学者在1990年代中期就提出2000年为调整生育政策的最佳时点。但是，因为种种原因，计划生育政策执行时期被大大延长。
2013年末计划生育政策开始松绑，但“单独二孩”“全面二孩”均不及预期，2017年人口出生数量大幅低于预期。2013年机构改革中，卫生部与国家计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会，同时将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。这种机构和职能调整显然不只是出于大部制改革的意图。同年11月，中共十八届三中全会决定于2014年启动“单独二孩”，但因效果不好，2016年推行“全面二孩”。国家统计局数据显示，2016年是2000年以来的生育高峰，出生人口1786万，比2015年多出生191万人。根据此前有关方面的判断，全面两孩的政策效果体现有滞后性，应该在2017年之后逐步显现，也即2017年出生人口数量会明显高于2016年。但在2017年出生人口仅为1723万人，较2016年减少63万人，不及有关方面预期。这种情况或是本次计生机构取消的催化剂。
3、人口少子化、老龄化，鼓励二孩并全面放开生育必要性紧迫性上升
过去30多年中国经济高速增长的解释有很多，其中一个基础是人口红利，即人口年龄结构比较年轻，人口负担比较小。2004年开始农民工工资开始明显上涨，2012年开始中国劳动年龄人口开始下降，标志着中国已经度过刘易斯转折区间、人口红利渐行渐远，特别是人口少子化、老龄化问题日趋严峻，中国进入未富先老的社会。
1）中国总和生育率极低，2028年前后或迎来约14.4亿峰值。总和生育率是指每个育龄妇女平均的生育子女数，一般在2.1可保证一国人口世代更替，即总人口保持不变。根据国家统计局数据，2010年中国总和生育率为1.18，2015年为1.05。不过，由于在人口普查或抽样调查中存在对低龄人口的漏登，人口学者一般认为总和生育率在1.4-1.6左右。但即便如此，中国的总和生育率在全球仍处于超低水平。根据世界银行数据，2015年中国总和生育率为1.62，低于全球平均水平2.45，也低于高收入经济体的1.67。当然，中国还是高于日本的1.46，但其人口总量在2008年达峰值，然后逐渐减少。根据中国生育率和年龄结构，中国人口大致在2028年前后达约14.4亿峰值，然后开始减少，2050年降至13.6亿。
2）中国老龄化速度快、规模大，在世界前所未有。一般认为，65岁及以上老年人口比例在7%以上为老龄化社会，14%以上为深度老龄化，20%以上为超级老龄化。从老龄化过渡到深度老龄化，法国用了126年、英国46年、德国40年、日本25年（1970-1994年）；从深度老龄化到超级老龄化，德国用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。新中国成立以来经历了三次人口出生高峰（1950-1957年、1962-1973年、1982-1991年），遵从人口发展的惯性规律，六十多年后必然形成三次人口老龄化冲击波。中国2001年进入老龄化社会，联合国《世界人口展望（2017修订版）》预计中国将用24年、即于2025年前后进入深度老龄化社会，再9年后即2034年前后进入超级老龄化社会，2050年达26.3%，到2060年后逐渐稳定在30%左右的水平，老龄化速度前所未有。并且，由于人口基数大，中国老年人口规模也是前所未有。2017年65岁以上老年人口已达1.6亿，预计到2050达3.6亿，届时每4个人就有1个65岁以上的老人。
3）鼓励二孩并全面放开生育的必要性紧迫性上升。根据国际经验，人口总和生育率呈倒U型规律，即随着人均收入水平上升，总和生育率先升后降，这就是为什么欧洲、日本等发达经济体反而生育率低。个人生育意愿和生育行为受到很多复杂因素的影响，包括经济能力、抚养成本、年龄、生育偏好等等，政策对生育行为的影响具有不确定性。在现实中国，很多年轻人的想法是“生得起，养不起；养得起，学不起；学得起，娶不起”。日本、德国、俄罗斯等一些国家早已出台了鼓励生育政策，包括生育补助、税收优惠、产假延长等，但目前只有少数国家效果明显，生育率明显回升。
4）我们建议，尽快实行鼓励二孩乃至全面放开生育政策，提升中国人口生育率回归至1.8-2.1的适宜水平。在不断提高中国人口健康素质的基础上，大力提高人力资本水平，推进中国从人口红利向人力资本红利转变。尽快打破城乡户籍限制促进人口的自由流动，尽快打破要素垄断推动教育改革促进人的社会阶层流动，并进一步推进公共服务均等化和农民工市民化。进一步推进养老体系建设，积极应对已经到来的快速老龄化冲击。
此外，本次机构调整中与人口相关的另一个亮点是组建国家移民管理局，这是否意味着中国未来可能大量引进国外劳动力缓解人口压力？国家移民管理机构是大国政府机构标配之一，比如引进国外劳动力和人才是美国人口年龄结构较为年轻、经济保持竞争力的一个重要原因。
本次国务院机构方案提出，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，由公安部管理。其主要职责是，协调拟定移民政策并组织实施，负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入国（境）服务管理，承担移民领域国际合作等。而早在2016年2月，国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，其中特别提到“进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置”；同年6月，中国正式加入国际移民组织。
最后，请问读者朋友：如果未来政策鼓励二孩乃至全面放开生育，你会生么，生几个？