全面放开生育或已不远，你生吗？

文：恒大研究院 任泽平 熊柴 周哲 孙婉莹 

随着人口老龄化加速到来、人们生育意愿低迷、放开二胎后出生率大幅低于预期，近期，全面放开生育信号频现：2018年3月，“国家卫生与计划生育委员会”取消；2018年6月以来，新疆、辽宁、陕西、湖北等地纷纷出台政策鼓励生育；2018年8月6日，己亥年生肖邮票的“三只小猪”引起外媒猜测；同一天，人民日报发表文章《生娃是家事也是国事》，呼吁以生育政策的落地和社会保障的健全来切实促进生育。种种迹象显示，全面放开生育或许已离我们不再遥远，但是生育意愿低迷难题该如何破解？

1 全面放开生育信号频现：计生机构取消、各地出台政策鼓励生育、人民日报发文

信号一：计生机构取消。2018年3月13日，国务院提请全国人大审议的《国务院机构改革方案》中提出，“不再保留国家卫生与计划生育委员会，组建国家卫生健康委员会”。

3月17日，该方案经十三届全国人大一次会议表决通过。这是自1981年国家计划生育委员会组建以来，国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。

从机构改革说明看，组建国家卫生健康委员会强调卫生健康、老龄化，对2013年组建国家卫生和计划生育委员会时的“为更好地坚持计划生育的基本国策”等只字未提。从主要职责看，国家卫生健康委员会的主要职责包含“负责计划生育管理和服务工作”，但删去了2013年机构改革时的“拟订计划生育政策”等内容。这表明我国生育政策将发生重大调整，生育权有望从政府控制回归到家庭自主，全面放开生育或已不远。

信号二：各地出台鼓励生育政策。2018年6月以来，新疆、辽宁、陕西、湖北等地出台政策鼓励生育，侧重于产假、住院分娩补贴、增加托幼机构供给、女性劳动权益保障等方面。

信号三：生肖邮票引猜测。2018年8月6日，2019年（己亥年）生肖邮票公开，其中“五福齐聚”图中含两只大猪和三只小猪，引起海内外猜测。8月7日，英国《泰晤士报》网站文章在标题中称“一张猪年邮票预示着中国将鼓励三孩家庭。”。美国《华尔街日报》也报道称，“一张拥有三只小猪大家庭的邮票，提高了人们对中国可能进一步放开计划生育政策的期待。”

猜测源于2016年中国邮政曾于发行猴年生肖邮票，其中一张名为“福寿双至”，图案是一只母猴抱着两只小猴。也就是在那一年，中国放开了二孩政策。

随即《乙亥年》生肖邮票的设计师韩美林对此予以否认。他称这套邮票并没有传递任何信号，并强调“艺术家不是政府政策的代言人”。之所以画三只小猪，是为了使构图更加平衡。

信号四：人民日报发文建议出台实质性政策鼓励生育。2018年8月6日，《人民日报》海外版发表了一篇题为《生娃是家事也是国事》的文章，历数出生率低下对经济社会的影响：中国的人口红利基本已经用完，老龄化加剧，用工成本上升，社会保障压力大，并称“要解决这些问题，不能仅仅靠家庭自觉，还应该制定更为完整的体制机制。说白了，生娃不只是家庭自己的事，也是国家大事。”人民日报建议保证鼓励生育政策的落地、健全社会保障，尤其是切实降低年轻人在教育、医疗方面的成本，来鼓励生育。

2 生育政策变迁：生育权归家庭——计划生育——计划生育松绑

中国生育政策历经多次变迁。从建国初期“人多力量大”到1970年代“一个不少、两个正好”。1949年新中国成立后，政府虽在生育政策上有所变化、甚至反复，但生育权一直归家庭。建国初期，政府一度鼓励生育，比如奖励多子女母亲、强调人多力量大；1970年代提倡“一个不少、两个正好、三个多了”。因此，中国人口从1949年的5.4亿暴增至1978年的9.6亿。人口爆炸式增长给当时社会带来了巨大压力，体现在吃饭、穿衣、住房、交通、教育、卫生、就业等诸多方面，同时也为改革开放以后的人口红利埋下伏笔。

1982年计划生育定为国策，但原本预期只执行30年就调整。1978年，计划生育被写入宪法，“国家提倡和推行计划生育”。1980年9月中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》呼吁一个家庭只生一个孩子。1982年9月，计划生育国策被写入中共十二大报告，并在同年12月落实到宪法。自此，“严格一孩”计划生育国策开始长期推行。

根据1980年中共中央《公开信》，当时中央预期只执行三十年计划生育就调整，原文是：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”一些人口学者在1990年代中期就提出2000年为调整生育政策的最佳时点。但是，因为种种原因，计划生育政策执行时期被大大延长。

2013年末计划生育政策开始松绑，但“单独二孩”“全面二孩”均不及预期。2013年机构改革中，卫生部与国家计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会，同时将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。这种机构和职能调整显然不只是出于大部制改革的意图。同年11月，中共十八届三中全会决定于2014年启动“单独二孩”，但因效果不好，2016年推行“全面二孩”。国家统计局数据显示，2016年是2000年以来的生育高峰，出生人口1786万，比2015年多出生191万人。根据此前有关方面的判断，全面两孩的政策效果体现有滞后性，应该在2017年之后逐步显现，也即2017年出生人口数量会明显高于2016年。但在2017年出生人口仅为1723万人，较2016年减少63万人，不及有关方面预期。这种情况或是本次计生机构取消的催化剂。

3 生育率现状：中国总和生育率极低、老龄化速度极快

在多年计划生育政策的影响下，中国总和生育率极低，老龄化加快，未来人口红利消失，用工成本上升，社会发展动力堪忧，社会养老压力和社会保障压力巨大。

1）中国总和生育率极低，2015年为1.62，2028年前后或迎来约14.4亿峰值，之后人口规模将开始下降。总和生育率是指每个育龄妇女平均的生育子女数，一般在2.1可保证一国人口世代更替，即总人口保持不变。根据国家统计局数据，2010年中国总和生育率为1.18，2015年为1.05。不过，由于在人口普查或抽样调查中存在对低龄人口的漏登，人口学者一般认为总和生育率在1.4-1.6左右。但即便如此，中国的总和生育率在全球仍处于超低水平。根据世界银行数据，2015年中国总和生育率为1.62，低于全球平均水平2.45，也低于高收入经济体的1.67。当然，中国还是高于日本的1.46，但其人口总量在2008年达峰值，然后逐渐减少。根据中国生育率和年龄结构，中国人口大致在2028年前后达约14.4亿峰值，然后开始减少，2050年降至13.6亿。

2）中国老龄化速度快、规模大，在世界各国当中前所未有。一般认为，65岁及以上老年人口比例在7%以上为老龄化社会，14%以上为深度老龄化，20%以上为超级老龄化。从老龄化过渡到深度老龄化，法国用了126年、英国46年、德国40年、日本25年（1970-1994年）；从深度老龄化到超级老龄化，德国用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。

新中国成立以来经历了三次人口出生高峰（1950-1957年、1962-1973年、1982-1991年），遵从人口发展的惯性规律，六十多年后必然形成三次人口老龄化冲击波。中国2001年进入老龄化社会，联合国《世界人口展望（2017修订版）》预计中国将用24年、即于2025年前后进入深度老龄化社会，再9年后即2034年前后进入超级老龄化社会，2050年达26.3%，到2060年后逐渐稳定在30%左右的水平，老龄化速度前所未有。并且，由于人口基数大，中国老年人口规模前所未有。2017年65岁以上老年人口已达1.6亿，预计到2050达3.6亿，届时每4个人就有1个65岁以上的老人。

4 生育意愿调查：12.3万人参与调查意愿生育率仅为1.73

“全面两孩”政策实施后，二孩出生数量有所上升，但一孩出生数量大幅减少。据国家统计局数据，2017年全国出生人口1723万人，比2016年减少了63万。其中一孩724万人，占比43%，比2016年减少了249万人。二孩883万人，占比51.2%，比2016年增加了162万人。这意味着80后90后生育愿望趋弱，而70后二孩生育愿望虽一次性释放，未来二孩数量也可能会减少。一孩的生育主体是80后、 90后，一孩比例下降说明中国新生代的生育愿望趋弱，同时这一类育龄妇女人口数也在大幅度下降。这意味着在目前的人口政策下，中国人口出生基本上不具备可持续性，未来中国的出生人口还将继续快速下降。目前二胎增加主要是等待生育第二胎的70后、80后夫妇在政策改变后马上利用了该政策，2016年出生人数 突然上升很可能是一次性的，可能会集中在二孩政策放开后的两三年，此后这类生育行为将逐渐减少。因此，未来二孩数量有可能大幅度减少。

如果全面放开生育，民众愿意生吗？针对这个疑问，2018年3月，我们在微信公众号、今日头条、微博发起调研，12.3万人参与生育意愿投票。

调查结果显示，意愿生育率为1.73左右，生育形势不乐观。不考虑“不生”选项意愿生育率约为2.04；考虑“不生”选项不生孩子比例超预期，意愿生育率约为1.73。根据我们的直接调查统计，生1个、2个、3个、4个孩子及以上的意愿比例分别为33%、39.9%、17.3%、9.7%。粗略计算，意愿生育率为2.04，大致相当于1.7的实际生育水平，与1.8-2.1的适宜生育水平仍有一定差距。在含“不生”选项的某平台上有高达26.7%的人选择不生，这大大超过我们的预期，据该样本计算意愿生育率仅为1.5。从现实看，不生孩子的情况主要包括不孕不育、不婚同性恋、丁克家庭、单身主义等。当前中国已婚夫妇不孕不育发生率高达12.5%-15%，规模约4000万-5000万，大部分在于后天原因，比如环境污染、过度熬夜、工作压力、不良习惯等。虽然不孕不育可通过药物治疗、试管婴儿、人工授精等得到部分解决，但多数仍难以治疗。此外，加上部分同性恋人群、丁克家庭、单身主义群体等，保守粗略估计不生的比例可能在15%左右。因此，结合其他调查数据，在考虑不生情况下，不生、生1个、2个、3个、4个及以上的比例分别为15%、28.11%、33.89%、14.74%、8.27%，由此粗略估计的意愿总和生育率约为1.73。

1.73的意愿生育水平大致等于1.4左右的实际生育水平，生育形势非常不乐观。生育意愿与生育行为存在鸿沟，且意愿生育水平高于实际生育水平的幅度随着年龄变小而逐渐变大。根据中国社科院人口学者王广州等2016年的研究，意愿生育水平与终身生育水平有0.2-0.35的差距。所以1.73的意愿生育水平对应着1.4左右的实际生育水平，这与中国当前1.4-1.6的总和生育率基本持平，与1.8-2.1的适宜生育水平存在很大差距。

大量“泽平宏观”的读者朋友表示生育意愿不高源于三大原因：教育成本高、房价高、时间精力成本高。女性的生育期一般在15-49岁，最佳生育年龄一般在23-30岁，最好不超过35岁。70后已具备一定物质基础，生育二孩意愿强烈，但女性、男性均已错过最佳生育年龄，成功妊娠并生育的可能性较小。80后90后作为当生育主力，面临赡养4个老人的压力，在生育问题上因经济成本（教育、房价、医疗等）、时间精力成本等想生不敢生。

5 政策建议：尽快全面放开生育政策

随着人均收入水平上升，总合生育率将先升后降，鼓励二孩并全面放开生育的必要性、紧迫性上升。根据国际经验，人口总和生育率呈倒U型规律，即随着人均收入水平上升，总和生育率先升后降，这就是为什么欧洲、日本等发达经济体反而生育率低。个人生育意愿和生育行为受到很多复杂因素的影响，包括经济能力、抚养成本、年龄、生育偏好等等，政策对生育行为的影响具有不确定性。日本、德国、俄罗斯等一些国家早已出台了鼓励生育政策，包括生育补助、税收优惠、产假延长等，但目前只有少数国家效果明显，生育率明显回升。

我们建议，尽快实行鼓励二孩乃至全面放开生育政策，提升中国人口生育率回归至1.8-2.1的适宜水平。

1）考虑给予家庭个税减免、分娩补助、落实产假等激励。根据生育水平与收入的U型曲线，低收入和高收入人群的生育率较高，而中等收入人群的生育率较低。在全面二孩政策放开背景下，鼓励二孩生育的重点很可能在于中产阶级，鼓励政策也应更加聚焦于中产阶级。建议对二孩生育给予个税减免、孕期保健补助和住院分娩补助等政策激励，并进一步推动落实产假、哺乳假等制度，妥善解决延长生育假、配偶陪产假等奖励假的待遇保障。

分娩补助、产假落实等政策已经见于各地的鼓励生育政策之中，未来大概率会在全国更大范围内得以落实。但个税减免尚未落地，2018年6月的全国人大公布了个人所得税法修正案草案（征求意见稿）提到“子女教育支出”一项的扣除。不过草案并未对“子女教育支出”做详细说明。

2018年8月13日，国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，提到“将计划生育扶助保障项目明确为中央与地方共同财政事权。中央制定计划生育扶助保障补助国家基础标准，并根据经济社会发展情况逐步提高。”并从2019年1月1日开始实施。这意味着计划生育扶助从原本的地方事权为主变成中央和地方共同事权，未来有望提高计划生育补助保障标准和加大发放补贴的力度，给予二孩家庭更多补助倾斜。

2）坚持“房住不炒”定位，建立长效机制，实施“人地挂钩+金融稳定”。中共十九大提出，坚持“房住不炒”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。根据我们房地产周期长期看人口、中期看土地、短期看金融的分析框架，应根据城市地产库存去化周期采取不同的供地节奏，并强化常住人口增减与土地供应的“人地挂钩”，保持货币中性适度。

3）提升教育医疗社保保障房等财政民生支出比重，并优化支出结构，解决托幼难问题。比如，加大学前教育投入，大力增加公立幼儿园供给，并将九年义务教育延伸至十二年义务教育，降低教育成本，并推进人力资本提升。同时，解决托幼难问题，鼓励0-3岁儿童托幼机构的设立，减轻年轻夫妇尤其是职业女性对于养育幼儿占时间精力成本过高的顾虑。

不可否认，近十年来中国教育、医疗、社保等民生支出比重明显上升，合计占比从2007年的29.2%增至2017年的34.3%，其中2017年教育、医疗、社保支出占财政比重分别为14.9%、7.2%、12.2%。但与发达经济体相比，尽管发展阶段和发展模式存在差异，相关民生支出比重提升空间依然较大。以美国为例，2016年美国政府在教育、医疗和收入保障方面的支出占财政支出的比重分别为13.6%、21.7%、21.3%，合计56.6%。中国特色社会主义进入新时代，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，政府也需要从增长型政府转向公共服务型政府，更加注重民生。