从城镇化到城市群——尽快确立城市群都市圈模式

3月5日政府工作报告提出“坚持以中心城市引领城市群发展”。

4月8日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，放开放宽落户限制，大城市群都市圈受益。

长期以来，我们根据全球人口流动的基本趋势和规律，倡导改变过去“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的小城镇模式思路，确立城市群都市圈的城市规划和区域规划战略。

本文为任泽平博士2月16日在中国发展高层论坛热点前瞻论坛上的发言。

文 恒大研究院 任泽平 熊柴 闫凯等

过去几十年中国城市化模式长期存在争论：小城镇模式还是以大城市引领的都市圈城市群模式？从文件和实践看，过去总的指导思想是：“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”，即小城镇模式的区域规划和城市规划思想长期主导，初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路，比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题，这是中国相当一部分学者和政策设计者的主张。听起来好像非常理想，关起门来想好像也很合理，但实践中却严重脱离实际，与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验、市场化配置资源等相违背，造成了一系列严重问题。

很多问题争论不休，是因为看问题的视野不够开阔，闭门造车，“差不多”就会“差很多”。当采取国际视角后，很多问题就会变得十分清楚。那么，回应城市化模式争论，需要研究清楚四个基本问题：世界各国人口流动的基本趋势是什么？人口流动的驱动因素是什么？过去几十年中国小城镇化模式规划思想造成了什么影响？中国未来城市化模式：小城镇化还是城市群都市圈？

一、世界各国人口流动的基本趋势：都市圈化，城市的胜利。

我们采用近百年的跨国数据，涵盖美国、英国、法国、德国、意大利、日本、韩国、印度、巴西、中国等不同类型国家，研究发现，除了德国等少数国家，绝大多数国家的人口都在持续向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和区域均衡发展是个伪命题。发达国家城市化一般经历两个阶段：从城镇化到城市群都市圈，部分国家会在城市化后期出现郊区化，比如美国，但仍是都市圈内部的人口分布调整，而不会出现人口回流小城镇甚至农村的整体现象。从联合国公布的1950年以来全球数据看，越是能级高的都市圈人口增长越快，比如500万人以上的都市圈，而越是能级低的城市人口增长越慢甚至净流出，比如50万人以下的小城市。从1983年以来中国人口的年均增速看：一二线、强三线增长，弱三线停滞，四线流出。从上百年全球人口流动的基本趋势看，小城镇化模式与经济规律不符。

客观讲，发达国家城市化模式虽然存在诸多问题，但整体上是成功的，尊重了市场规律、优化了资源配置、促进了经济增长、实现人的自由流动与发展，主张“小城镇化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家成功经验，试图通过采取行政措施人为阻碍人口自由流动、人民对城市文明的向往以及年轻人社会阶层流动，是相当自负的。

二、人口流动的驱动因素和基本规律：人往高处走，人随产业走。

全球和各国人口流动符合经济-人口分布平衡法则：在完全的市场竞争和个体同质条件下，较高的人均收入将不断吸引区外人口净迁入，直至该地区人均收入与其他地区持平。（参见：2018年《中国人口大迁移》、2016年《控不住的人口：从国际经验看北京上海等超大城市人口发展趋势》、《人口迁移的国际规律与中国展望》）。2012年OECD248个城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，平均值为1.07。

由于规模效应、交易成本、物流成本等，大多数产业具有集聚效应，服务、高新技术、金融、制造等更明显，人随产业走，人口自然向城市群都市圈集聚，向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚，尤其那些有才华有梦想的年轻人。无论是“中国梦”还是“美国梦”，核心是实现社会阶层流动。

三、过去几十年中国小城镇化模式主导：人地分离，供求错配。

长期以来，在“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路指导下，人口向大都市圈集聚，但土地供给向三四线城市倾斜，人口城镇化与土地城镇化明显背离。由此形成了人地分离、土地供需错配，这是一线和部分热点二线城市房价过高、三四线库存过高的根源。

四、改变区域规划的主导思想：尽快确立中国城市群都市圈的城市化模式。

2018年中国城镇化率59.6%，未来还有较大空间。根据经济规律和国际经验，人往城市群都市圈流动的趋势还远远没有结束，到2030年2亿新增城镇人口的约80%将分布在19个城市群。

建议： 

1、首先需要解决深层次认识问题。深刻认识城市群、都市圈比小城镇更节约土地、更节约能源、更有活力、更有效率，更符合产业集聚和人口集聚的经济社会发展规律。违背经济规律必然受到惩罚，小城镇化模式导致人地分离供求错配、一二线高房价三四线高库存、大城市公共交通供给不足、城市建设用地供给不足、人的城镇化落后于土地城镇化、资源浪费、内需不振、区域分割等。

2、尽快改变“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路，确立城市群都市圈的城市规划和区域规划战略。小城镇模式本质是采用行政手段固化人口、土地、技术、金融等要素流动，不利于优化资源配资，违背市场化改革方向，固化社会阶层流动，本质是计划经济思路。确立城市群模式，需要一系列市场化改革，要促进人口、土地、技术等要素自由充分流动，推动农民工市民化，社保跨区域联接流动，户籍制度改革，跨省换地等。

3、大力实施人地挂钩，实现供求平衡。推行新增常住人口与土地供应挂钩，人口流入的城市群都市圈要加大建设用地供应，人口流出的区域要减少土地供应。这是再朴素不过的道理。

4、优化人口的空间分布，促进职住平衡。推进新增人口向新城集聚，并积极在新城布局相应产业，包括向新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源，减少交通拥堵。

5、进一步发展城市轨道交通，尤其在城市群都市圈。大力提高城市轨道交通路网密度，推进轨道交通系统制式多元化发展，改变当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形。

6、改善北京、上海等大城市人口调控政策，打造国际化大都市，增强城市活力。改变人口总量调控目标，保持相对开放的人口迁徙政策，吸引区外年轻人口。 

任泽平，恒大集团首席经济学家（副总裁级）、研究院院长。兼任首都金融智库专家，全国工商联智库委员会委员，科技部国家高新区升级评审专家，中国新供给50人论坛成员，中国人民大学、中央财经大学、对外经贸大学、南开大学等兼职导师。中国人民大学经济学博士，清华大学经济管理学院博士后。曾先后担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任，国泰君安证券研究所董事总经理、首席宏观分析师，方正证券首席经济学家、研究所联席所长。长期从事宏观经济、公共政策、房地产等研究。曾参与重大文件和改革方案起草，在国务院发展研究中心年度量化绩效考核排名第四、第六。在《人民日报》、《经济研究》等报刊发表文章百篇，出版专著译著《宏观经济结构研究》（入选“当代经济学文库”）、《从奇迹到成熟：韩国转型经验》、《大势研判：经济、政策与资本市场》、《房地产周期》《新周期：中国宏观经济理论与实战》等。先后提出“新5%比旧8%好”、“5000点不是梦”、“改革牛”、“经济L型”、“新周期”、“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”等重要判断，是中国金融市场上最具影响力的经济学家之一。2015年带领团队在中国机构投资者的各大评选中，获得宏观第一大满贯冠军，获得新财富四项大奖，为新财富最佳分析师评选历史上获此殊荣的第一人。

熊柴，恒大研究院城市规划组负责人。清华大学经济学博士，中国社科院人口与劳动经济研究所博士后，副研究员职称。长期从事宏观地产、区域和城市发展、人口、土地研究。曾任方正证券宏观分析师，团队获新财富最佳分析师第三名。在主流报刊《经济日报》、《经济学动态》、《中国金融》等发表文章近30篇，合著《房地产周期》（人民出版社）。曾参与起草重要文件，多次参与撰写高层内参并获中央领导批示。主持一项国家社会科学基金，曾获国家发改委十三五问计求策活动一等奖等省部级奖励。