方塘大讲堂丨徐丰超：特色小镇的市场机遇与政策风险

文丨徐丰超（方塘小镇运营总监）

我国特色小镇建设的样本在浙江，随后在全国范围内掀起复制的热潮。

在我们看来，特色小镇建设已经成为新常态下推动经济转型升级、文旅资源资产化和证券化的重要途径，也是进行全球资源配置的战略平台、县域经济转型发展的平台依托，还是兼具公共属性和商业属性投资品、政府和社会资本合作的重要载体，最后是乡村振兴的重要平台等等。

近两年来，国家出台了一系列有关特色小镇建设的政策文本，不管是从政策出台的频率来看，还是从政策所涉及内容的丰富程度来看，都可以看出，特色小镇的春天已经到来。

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政策扶持是特色小镇的市场机遇之一

2015年4月，浙江省政府发布了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，首次对“特色小镇”的概念做了界定，即“特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。”

2015年5月，习近平总书记在考察浙江时，对特色小镇给予充分肯定；并且在中央经济工作会议上，习近平总书记对特色小镇进行大段讲述，梦想小镇、云栖小镇等一一被提到。

中财办主任刘鹤在2015年9月到浙江调研时也指出，浙江特色小镇建设是在经济发展新常态下发展模式的有益探索。

特色小镇是新型城镇化的创新发展模式

随后，公开的消息显示，习近平总书记和李克强总理都就中财办关于浙江特色小镇的调研报告做了重要批示，主要意见包括：特色小镇建设是供给侧改革的重大创新，是新型城镇化的创新发展模式，是大众创业、万众创新的有效尝试，是新常态经济升级转型的重大抓手，大有可为，各地应因地制宜借鉴。

其后，围绕特色小镇的建设开始进入政策出台的密集期。

2016年1月，中共中央、国务院发布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，提出加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。依据各地具体条件，有规划地开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品。实施休闲农业和乡村旅游提升工程、振兴中国传统手工艺计划。开展农业文化遗产普查与保护。支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。

2016年2月，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出加大对传统村落民居和历史文化名村名镇的保护力度，建设美丽宜居乡村。加快培育中小城市和特色小城镇，发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。

2016 年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，加快发展中小城市和特色镇，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。

2016年4月12日，国土资源部发布《国土资源“十三五”规划纲要》，提出用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。全面实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，完善收益形成和返还机制，将挂钩收益全部返还农村，支持农村人居环境改善和美丽宜居乡村建设。

无产业不小镇

2016年7月1日，住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。

综合这些政策文本的意见可以看出，特色小镇的建设要求特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务以及充满活力的体制机制。特色小镇的培育重点在产业与体制机制，所谓无产业不小镇，因此特色小镇的产业需定位精准，特色鲜明，而其机制体制的创新关乎到特色小镇的健康发展，激发其内生动力。

此外，2016年10月8日，国家发展改革委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，第一次明确了特色小(城)镇包括特色小镇、小城镇两种形态，提出了五条总体要求：坚持创新探索、坚持因地制宜、坚持产业建镇、坚持以人为本和坚持市场主导，同时提出了九条具体措施：分类施策，探索城镇发展新路径；突出特色，打造产业发展新平台；创业创新，培育经济发展新动能；完善功能，强化基础设施新支撑；提升质量，增加公共服务新供给；绿色引领，建设美丽宜居新城镇；主体多元，打造共建共享新模式；城乡联动，拓展要素配置新通道；创新机制，激发城镇发展新活力。

2016年10月10日，住建部和中国农业发展银行联合发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，明确指出要充分发挥政策性金融的作用，支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设。文件还指出，小城镇是新型城镇化的重要载体，是促进城乡协调发展最直接最有效的途径。各地要充分认识培育特色小镇和推动小城镇建设工作的重要意义，发挥政策性信贷资金对小城镇建设发展的重要作用。

2016年10月11日，住建部发布《关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》。

住建部公布的第一批全国特色小镇名单

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过度房地产化的小镇将面临巨大政策风险

2016年以来，国家和地方围绕特色小镇出台了一系列政策和措施，为特色小镇建设提供了政策保障，包括地块审批政策、产业支持政策、税收优惠政策、融资支持政策以及特色小镇评选等。这一系列政策的高节奏、多部委密集出台，助推特色小镇建设起到引领性作用。

在我们看来，如果说2016年是特色小镇的培育年，那么2017年则是特色小镇的实操年，是特色小镇由浅水区逐步走向深水区探索发展的一年。

国务院总理李克强在作2017年政府工作报告时提出，优化区域发展格局，支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

其后，我们看到的是，特色小镇很快演变为更多部委和机构的决策支持对象，多个主题的特色小镇概念被提出。

2017年5月，国家体育总局发布《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》，提出到2020年，在全国扶持建设一批体育特征鲜明、文化气息浓厚、产业集聚融合、生态环境良好、惠及人民健康的运动休闲特色小镇；带动小镇所在区域体育、健康及相关产业发展，打造各具特色的运动休闲产业集聚区，形成与当地经济社会相适应、良性互动的运动休闲产业和全民健身发展格局；推动中西部贫困落后地区在整体上提升公共体育服务供给和经济社会发展水平,增加就业岗位和居民收入，推进脱贫攻坚工作。

一个月后，农业农村部（机构改革前是农业部）发布《关于组织开展农业特色互联网小镇建设试点工作的通知》，力争在2020年试点结束以前，原则上以县(市、区)或垦区为单位，在全国建设、运营100个农业特色优势明显、产业基础好、发展潜力大、带动能力强的农业特色互联网小镇。对于自愿申报、审定合格的建设运营主体，专项资金按照PPP模式提供项目投资总额70%以内的资金支持，与小镇建设运营主体建立利益共建共享机制。

2017年7月，住建部发布《关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》，保持和彰显小镇特色是落实新发展理念，加快推进绿色发展和生态文明建设的重要内容。尊重小镇现有格局、不盲目拆老街区。保持小镇宜居尺度、不盲目盖高楼。传承小镇传统文化、不盲目搬袭外来文化。

2017年8月，住建部发布《关于公布第二批全国特色小镇名单的通知》。

住建部公布的第二批全国特色小镇名单

为了规范特色小镇的建设，防止变形走样。2017年12月，发改委、国土部、环保部、住建部发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出各地区要综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模，从严控制房地产开发，合理确定住宅用地比例，并结合所在市县商品住房库存消化周期确定供应时序。适度提高产业及商业用地比例，鼓励优先发展产业。科学论证企业创建特色小镇规划，对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防范“假小镇真地产”项目。

在此过程中，为针对特色小镇资金需求量大、融资难的问题，国家通过综合运用财政、金融政策，引导金融机构加大对特色小镇建设的支持力度。比如在《关于加快美丽特小(城)镇建设的指导意见》中提出“鼓励国家开发银行、农业发展银行、农业银行和其他金融机构加大金融支持力度”。

截至目前，国家发展改革委与住房建部联合农发行、国开行、光大银行、建设银行等银行先后提出了多个支持特色小镇建设的金融政策文件。

特色小镇的建设需要依托于当地的资源禀赋

这几年随着一系列有关特色小镇政策的出台以及各大资本的介入，一方面使得特色小镇建设进入快速期，带动了部分区域的转型发展；同时，我们也应该清晰的认识到，很多地区和房地产商都在模仿特色小镇的发展模式，盲目跟风，不符合市场发展规律，不利于民生，更没有找到本地的独特产业价值和在地文化，最终做的不伦不类。这是值得警惕的，而这些小镇建设也将面临更多的政策风险。

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