独家揭秘 | 转移责任 为合格而评价…安评机构造假乱象（二）
The following article is from 中国应急管理 Author 应急君
此前，《中国应急管理报》刊发了题为《安评机构负责人揭秘造假乱象》的文章，揭露了安评行业一些潜规则，引起广泛关注。多位读者来信，对安评造假问题发表了自己的见解。《中国应急管理报》现刊发两位政府部门工作人员来信，供读者参考。
政企为转移责任增加大量非法定评价项目
为合格而评价 “纸上审查”盛行
■ 淇水滺滺
■ 有些地方把安全评价作为“万金油”，各式各样的评价名目层出不穷。
■ 评价事项的设立，有的没有明确的法律法规依据，甚至没有明确可操作的行业标准、组织程序和判定依据。
■ 有的地方甚至明确要求企业提交的技术服务报告必须为不带任何前置条件的结论“合格”。
■ 某企业定期花几万元不等的费用聘请有资质的安评机构给他们出具结论“合格”的技术服务报告，主要目的不是帮助自身提升安全管理水平、消除事故隐患，而是为了让中介机构分担一下安全管理方面的责任。
近年来，各类中介服务事项和从业机构发展迅猛，一时间，如雨后春笋般出现在各行各业。不管是安全评价、环境影响评价、安全从业培训还是检验检疫、质量检测，从不断曝光的事件中不难发现，林林总总的“中介”好像成为了造假的代名词，本来是提供技术服务的第三方，为什么有的反而成为违法主体的“帮凶”？到底是谁搅乱了中介服务市场，助长了造假乱象？
服务事项派生无序、监管乏力
助长中介市场混乱
可以肯定的是，单纯把造假的“板子”打在安评机构上是片面的，就像《安评机构负责人揭秘造假乱象》报道中说的，“不能只盯着安评机构一头，要剥开造假的外壳，厘清企业、机构、政府部门之间的关系，斩断其中的不正当利益链条”。其实，除了利益链条，还有一个突出问题值得关注，那就是个别地方和领域存在安全评价服务事项的无序派生的问题。
有些地方把安全评价作为“万金油”，各式各样的评价名目层出不穷。比如，有的地方政府根据阶段性重点工作的需要，要求企业委托安评机构开展复工综合性评价、重大危险源评估、安全标准化评审、安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制评审等评价类工作，而且把相关评价报告、评审结论、评估报告作为验收、达标、备案的证明性材料。
先不说评价结果的真实性和科学性，单说这些评价事项的设立，有的没有明确的法律法规依据，甚至没有明确可操作的行业标准、组织程序和判定依据。因此，不要小看这些雨后春笋般冒出的评价名目，更不要简单地认为名目越多、监管越严、安全水平越高，相反，恰恰是评价评估类服务事项的随意派生，加之后续监管乏力，造成了安全生产领域中介服务低价竞争、地方保护、从业不够规范、非法利益关联等市场乱象。
这些评价评估类事项属不属于依法设定的安全评价项目？是不是必须要由有资质的安全评价机构来从事？目前没有权威而规范的解释，对此类中介服务事项及其从业机构的监管存在制度方面的漏洞。有的监管部门受专业能力限制，出于监管责任和压力方面的考量，借助于第三方中介力量从事辅助工作，无形中扩大了企业与中介的非法关联程度。有的地方甚至明确要求企业提交的技术服务报告必须为不带任何前置条件的合格结论。所有报告全部合格显然是不符合客观规律和安全生产实际的，也可以说是形式主义的表现。在目前环境下，很难找出一份备案报告或用于许可报告的结论是“不合格”的，这与安全评价制度设立的初衷相违背了。
某地接信访举报称，企业已按规定向当地监管部门报送了6个月内的安全评价报告，但当地监管部门仍按照刚刚部署的安全诊断治理工作需要，要求另外一家评价机构出具“没有发现重大隐患”的证明作为审查依据，安全监管工作与中介服务深度捆绑，额外派生中介服务，增加企业负担。
结论“合格”导向突出
摊薄了企业的主体责任
不仅是监管部门借助第三方力量分担责任压力，有的企业也把中介机构放在一个担责的角色。笔者曾到一家管理非常规范的国际化公司调研，发现尽管该企业安全管理水平很高，是安全生产标准化一级企业，但该企业也要定期花几万元不等的费用聘请有资质的安评机构给他们出具结论“合格”的技术服务报告，主要目的不是帮助自身提升安全管理水平、消除事故隐患，而是为了让中介机构分担一下安全管理方面的责任。
这就催生了一个现象，安评机构在一定程度上成为政府部门和企业落实相关责任的缓冲池，有时甚至成为了“背锅侠”。更为吊诡的是，有的安评机构“长袖善舞”，更像是一个熟悉企业需求、监管需要的“掮客”，为了生存，有的甚至要两头取巧。有的评价机构甚至提出，可以免费赠送法定安全评价项目，以获得给企业提供安全咨询、安全培训、隐患排查治理等全套后续服务的打包方案，令人唏嘘。
开展安全评价是为了帮助企业发现安全隐患，为监管部门督促企业整改提供依据，从另外一个层面督促企业更好地履行安全职责，而实际中，安评竟成了分担责任的挡箭牌，反倒摊薄了主体责任落实。
其实，从企业需求来看，带有证明属性的评价和带有技术辅助属性的评估同样重要。企业出于自我安全发展需要，希望找出自己发现不了的隐患，提升安全管理水平。有的大企业聘请挪威船级社、劳式船级社等国际公司进行风险辨识，项目费用有的高达千万元级别，真金白银往里砸，目的是为了提升企业自身安全水平。而用于许可、备案或验收的技术服务报告，多以结论的合格、验收的通过、许可的获得为最终目标，更多时候是监管部门或管理部门的需要。
很显然，一份结论为“不合格”的安评报告是没有市场的，对安全评价报告结论的过分依赖，导致报告唯结论“合格”的现象比较突出，评价报告难以全面客观地反映企业真实安全状况。
说到这里，再反过来说为何安评造假不能只看安评机构一头。因为报告结论“合格”直接导致“纸面审查”盛行。有的安全评价报告，由建设单位或企业组织专家评审通过才予以采信或备案，个别地方存在对评价报告审查简单化的问题，有的专家甚至未到过企业现场，仅对着评价报告“纸上谈兵”，这种“纸面审查”能够改出各方面满意的报告，但是难以改掉企业存在的真实问题。有些政府部门以审查报告作为对企业监管的重要内容，只审查中介机构出具的报告是否合规，不去现场进行查验，在程序上、形式上全面周到，但仅流于形式，从而形成“纸上监管”的现象，并将其作为监管履职的痕迹。然而，查隐患不是查报告里边的隐患，搞验收不单是搞评价报告的验收，从根本上消除隐患更不只是把隐患从评价报告中消除，表面好看的“合格”报告可能与实际不符，如果企业存在的问题没有解决，肯定会为安全生产埋下隐患。
建议
将许可前置评价纳入政府购买服务
切断机构与企业非法利益关联
■ 淇水滺滺
笔者认为，安全评价行业现状已与制度设计初衷相违背，难以适应新形势下安全监管工作的实际需要。除了前文分析的问题、现象之外，还有几点问题供参考。一是安全评价机构受专业能力限制，有的评价人员对企业和第三方提供的资料难辨真伪，现场辨识能力不足，导致评价结论与事实不符。二是受资质许可局限，国内相关专业领域的高校、科研机构不能从事许可前置类的安全评价业务。例如，笔者搜索发现清华大学、天津大学、中国矿业大学、中国安科院等化工领域、矿山领域、安全领域的专业高校、科研院所都没有安全评价资质。三是受经济效益影响和市场竞争压力的考验，评价机构大都选择检查表法等简单、低成本的评价方法，采用新技术、新方法开展风险辨识的积极性不高。与国外风险评估机构相比，国内现有管理体制尚未培养出顶级的风险评估机构。针对上述问题，笔者建议，按照“放管服”改革的要求，将用于行政审批需要的安全评价等中介服务事项纳入政府购买服务的范畴，目的是切断机构与企业之间的非法利益关联。目前，环境影响评价、消防评估、地震安全性评价改革的做法是，取消对此类机构的资质认可，鼓励企业选优选强第三方技术机构、科研院所、高校等开展技术服务，帮助其提升安全管理水平，切实解决其自身存在的问题。对各地政府部门来说，可以按照国务院关于严格控制中介服务事项的规定，从严把握用于安全管理需要的中介服务项目，防止单纯为了规避责任而产生形式多样的中介服务名目，因为那样既解决不了问题，又增加了企业负担。
定位过度理想化 行业发展欠成熟
——一位安全监管执法人员眼中的安评现状
■ 金木
笔者作为一名安全监管执法人员，一直对安评机构定位、相关制度建设、行业运行等问题进行关注。笔者通过调研发现，安评从业人员普遍深感责任重大、执业艰难。笔者认为，安评行业存在的问题主要表现在以下几个方面，希望有关部门予以重视。
功能定位过高
当前，安全评价的功能定位已被过度理想化，原本作为安全生产技术支撑力量，现被作为安全生产的“防火墙”，甚至是第一道“防火墙”。过高的社会期盼，将生产安全事故的责任无限加压到安全评价机构，这显然是不合适的。
《安全评价通则》规定，安全评价报告的任务是：给出评价对象两个结论：一是在评价时与国家有关安全生产法律法规、标准、规章、规范的符合性结论，二是事故发生的可能性和严重程度的预测性结论。在此基础上，提出相应的安全对策措施和建议，并确认企业在采取这些对策措施后的安全状态。
由此可见，我国安全评价报告主要尽的是符合性确认义务，反映的是特定时点（评价时）企业的安全生产状况。“符合安全生产条件”“安全可控”是指企业安全生产的客观规律可以通过人的努力来认识和把握，是企业安全生产工作能够受控的一种状态。也就是说，安全评价报告是根据企业现有的安全生产状况以及隐患整改情况得出的结论。“安全可控”反映的是评价时企业的安全生产状况，评价后是否仍然可控，取决于企业在安全生产方面的重视和持续投入。评价机构只负责对企业的安全生产条件是否符合相关规定作出结论并提出改进的建议，并无代替企业进行安全管理的义务。
责任风险大一起生产安全事故的发生往往是多因一果，既有企业违章指挥、违章作业方面的原因，也有中介机构、安全监管部门等方面的原因和责任。安评报告是由第三方机构出具的，提交给相关政府部门，作为安全监管依据的重要技术性文件，一旦出了问题，企业的本质安全就会出问题，这虽然不是导致事故发生的直接原因，但作为事故间接原因同样也不容忽视。安全生产源头出现的问题都不会是小问题，安评机构和人员确实不可掉以轻心。
现行的针对安全评价机构和人员的法律法规明确提出，出租、挂靠资质和出具虚假报告将受到行政处罚和刑事追究。涉及出租、挂靠资质，作为安全评价机构完全可以进行自我控制，但虚假报告的判定，往往会存在很大争议。应急管理部公布的《关于进一步强化过程监管提升安全评价技术服务质量的意见》（征求意见稿）中对重大疏漏和虚假报告情形进行认定，条件非常严格，评价机构和评价人员压力很大。
社会评价不适当
安全评价是帮助企业查找安全隐患、提出整改建议、化解安全风险、提高本质安全水平、实现安全生产的崇高事业，但社会对安评机构存在着不适当的评价。社会普遍认为安评机构就是虚假报告的“元凶”，勾结事故企业的“帮凶”。造成这种状况的原因是由于社会对安评报告和安评行业的理解有一些偏差。比如，一看到安评报告的结论中有“符合安全生产条件”“安全状态可控”的字眼，就会与永远不出事故画等号，搞得安评机构有苦难言。好像只要出了事故，就是结论有问题，涉及虚假报告，列入追责范围。而实际情况是，在现行监管环境下，在职业良知的约束下，没有一家正规的、希望长期发展的安评机构和人员会故意出具虚假报告，帮助企业瞒天过海，且确实有些情形不是安评机构凭借一方之力能够把握和控制的。
行为缺乏独立性
安全评价服务是一项政策性、专业性极强的工作。一份报告多则几千页，少则几百页，历时几个月才能完成。报告编写需要经过多轮专家评审、确认和各级部门的审查、审批。在此过程中，各方面均会提出修改意见。往往这些意见，评价机构基本都必须采纳和遵循，导致评价报告的编制过程和结论缺乏独立性。但是，一旦事故责任追责时，安评机构和人员会变成被追究责任的一方，之前提出修改意见的人不知所踪。
标准规范引用无权威途径
法律法规和标准规范是安全评价的重要依据，这些标准规范涉及部门多、内容广、变化大。安评机构仅依靠自身力量进行收集运用，没有权威的途径，难免会出现部分标准、规范已经失效，但没有途径掌握的问题。另外，有些标准规范缺乏自上而下的权威解读，导致各方对其理解不一致。一旦出现事故进行追责时，安评机构有口难辩，处于被动境地。
风险转嫁于一身
安全评价过程中，相关实施意见将评价内容均规定得十分详尽，大到产业政策、建设规划、项目选址，小到从业人员条件、制度建设和运行等方方面面，要求做到面面俱到。比如，产业政策方面，项目立项已经由主管部门备案或登记，仍然要求安评机构对产业政策的符合性进行评价；建设规划、项目选址已经由住建规划部门审批，仍然要求安评机构对其进行符合性评价；消防验收、设备检测、技术来源论证均由有关部门或第三方机构出具了意见，仍需要安评机构对其进行符合性评价，且要求评价机构必须出具不带有任何前置条件的符合性结论。这样，势必将这些部门和机构的责任风险全部转嫁至安评机构的身上。责任界定不清晰
安全生产条件是动态、变化的过程，但安全评价是静态、实时的评价。让一个静态评价去承担动态变化的责任，肯定是不科学的。企业是一个经济主体，追求利润最大化是其第一目标。为了适应市场变化、降低生产成本，企业会不断地进行工艺、原料的调整和变化。但这类变化，企业一定不愿让监管部门和安评机构知晓，甚至企业向安评机构和人员提供的技术资料就是不真实的。评价人员不可能对每个产品的生产工艺全部掌握。一旦事故发生，就会涉及虚假报告的情形。这个责任需要界定清楚，否则安评机构就会变成“背锅侠”或“替罪羊”。
委托关系处于弱势
《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等法律法规规定了必须开展安全评价的几种情形，但现在评价服务的委托方是企业，也就是说企业是买方，这在一定程度上造成安评机构在服务中处于弱势，这种委托关系往往倒逼安评机构违心出具符合性结论，这也是社会认为机构和企业勾结的来源。
发展环境恶劣
随着经济社会的不断发展，安全生产工作得到各级政府和全社会的高度关注，安评行业作为安全生产的重要技术支撑力量应该得到重视和培育。作为关系到生命财产安全的特殊行业，在监管的同时，需要有特殊的扶持办法。
近期，有的地区应急管理局以隐患排查不力为由对安评机构进行通报批评，还约谈其主要负责人，甚至存在任务型执法的情形。当前，除获得资质的安评机构之外，还出现了大量安全技术服务机构。这些机构没有资质条件限制，缺乏法律约束，仅须在市场监督管理部门注册登记就可以进入安全技术服务市场。这些机构通过低价竞争等不正当手段冲击和挤压安评机构的发展空间。而目前的监管基本仅针对有资质的安评机构。由于执法人员的素质和能力水平的差异，安评机构一旦受到不客观的执法处理，也只有被动承受，甚至会影响机构和个人的诚信记录和资质使用，存在“劣币驱逐良币”的现象。
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独家揭秘 | 安评机构造假乱象来源：中国应急管理报 责任编辑：田硕
编者注：淇水滺滺 金木均为化名
中国应急管理报 新媒体中心 编辑：孟德轩 张晓蒙