关注失依儿童：聚焦群体痛点
索引
失依儿童议题研究第三期
本文章聚焦：
a.识别认定尚存问题
b.生活保障留有症结
c.心理支持存在痛点
d.教育获得需要完善
d.后续文章预告
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失依儿童
卷首语
作为ABC教育议题研究系列第三期，此期我们将继续介绍针对失依儿童群体开展的议题研究，延续此前识别的失依儿童四大需求，剖析各需求下救助措施所存在的痛点和症结。
失依儿童的四大需求即以下：识别认定、生活保障、心理支持和教育获得。其中，识别认定为将失依儿童纳入保障体系，为他们提供支持的基础；生活保障涉及基本生活、健康、人身安全，当属紧迫；心理支持和教育获得则是失依儿童的成长发展需求，是为重要。
当前，失依儿童救助仍不成熟，在政策和公众的支持意识提升、资金支持、救助专业人才培养、多方合作等能力建设方面，都需资源投入和合理改进。
识别认定
失依儿童首先需被识别，才能获得政府基本生活保障和社会支持。但相较于一般困境儿童，政策、学界研究、媒体等对失依儿童特征和认定尚缺乏统一标准，未能达成共识。
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政策保障
识别认定是救助工作的前提，失依儿童尚未在保障体系中作单独识别。各地方政府对困境儿童的执行性识别标准，有不统一，且有因地区发展程度和意识水平，完善程度不一的情况。
东部沿海地区认定标准更完善，如江苏扬州的标准包括父母无力履行监护职责的儿童，关注到了父母尚在，但却弃养，或者非婚生而养教缺失的儿童群体。
江苏省盱眙县的青年检察官们与孩子们约定，每月的第二个周六为失依儿童关怀日：彩虹日
图片来源:彩虹日|关注失依儿童,我们为孩子而来
相较之下，山东潍坊的困境儿童认定只包括机构养育儿童、孤儿、事实无人扶养儿童和父母存在规定特殊情形如父母同时具有重残下的重点困境儿童。这排除了因各式原因导致养教缺失，但父母尚在的失依儿童群体，因而覆盖面相对较狭窄，未达到尽量完善识别失依儿童效果。
潍坊女孩杨慧聪在两岁时遭到妈妈抛弃，爸爸患有严重白内障，为维持生计外出务工，年仅10岁的她和80多岁的奶奶相依为命。每天早上她要烧水做饭，为奶奶洗脸梳头，生活很是辛苦。
聪慧为奶奶梳头
摄影：赵映泉 周晓含，图片来源：齐鲁网
在识别程序上， “被动审批制”高度依赖自下而上的自发申请，受限于儿童及监护人的申请积极性。儿童、监护人或受监护人委托的近亲属或村（居）民委员需主动递交申请，后者收到申请后查验结论、给出确认。
此外，困境儿童的识别覆盖度依赖当地政府识别能力。查验困境儿童资格的个案性强、复杂度高。事实无人抚养儿童父母重残、重病、服刑在押等情况尚且客观，但失联、无法查询到生父母情况依赖于当地政府的判断，在实际操作上有相当难度。
陕西省西安市的婷婷（化名），在十岁时面临父亲被他人杀害，母亲几年后去世的情况。她在作文中写道，“爸爸妈妈都没了，我不想活了……”。据悉，像婷婷一样的孤儿在全国范围内不少，但是缺乏对政府保障申请的了解和他人的帮助，只能徘徊在政府的保障系统之外。
图片来源：城固头条
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具体落地
实际操作方面，儿童主任作为社区基层工作的重要力量，存在由于保障不足、激励不够、教育和专业化程度低等问题，职能可能存在难以充分落地的情况。
据调查，儿童主任女性占比高达78%，存在性别比失衡，同时多数儿童主任只接受过本科以下的教育，专业化水平较低，40岁以上的人数占比高达六成，亟需得到专业培训和支持。
宁波市儿童主任服务文具包
图片来源：宁波日报
社会范围内，亲属协助、社会组织和民间个人作为识别救助的重要相关方，因多种原因都存在实操上的痛点。如亲属抚养儿童，传统观念影响较大，缺乏上报意识。据悉，五保供养、特困救助、居民最低生活保障、孤儿最低生活保障、医疗救助制度中，9.62%的家庭未享有任何救助制度的保障，有 53.85%的事实无人抚养儿童家庭仅享有1项救助制度。
社会组织方面，参与失依儿童识别救助的社工机构，有如为政府基层工作人员提供孤儿评估表的爱德基金会、有专业社工使用“美国三套评估表”的北京和风社会工作事务所。但是，社会组织常缺乏科学识别体系，基层工作人员识别能力不强，或评估工具过分简化造成识别排斥，而复杂识别流程不利于非专业社工复制使用。
民间个人救助，有如浙江省杭州市余杭区儿童福利指导中心的“彩虹行动—牵手留守和困境儿童”爱心联盟，通过资金、物质支持等方式优化困境儿童居住、家庭和社会环境。但是，民间个人救助范围受个人能力制约，地域局限在个人活动区域因而覆盖小，识别速度通常较慢。
彩虹行动帮扶的孩子们表演新春节目
图片来源：杭州网
生活保障
生活保障方面，失依儿童在基本生活、身体健康、人生安全方面都面临紧迫需求。由于缺乏父母提供生活资源和基本庇护所，多数失依儿童都有过物资匮乏、保障欠缺的经历。
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政策保障
在政策方面，地方政府提供生活补贴和紧急救助，形成兜底保护，但是补贴情况区域差异较大，存在当地资金投入不足、标准差异大、补贴执行力度差异大等痛点。
据调查，大部分省份实际发放金额不够国家标准，大多数低于全国1140元每人每月的平均水平，但国家孤儿保障标准为1400元/人/月。同时，经济发展水平较低区域补贴情况相较于其他省市差异较大，而同省内城乡事实无人抚养补贴标准差异较大。此外，GDP水平差异影响事实无人抚养标准具体执行，GDP较低的省市标准和实际执行的差异较大，贫困市县发放情况较差。
以黑龙江省为例，全省事实无人抚养儿童标准为1150元每人/月，但佳木斯市发放情况为212每人/月。山东省事实无人抚养儿童标准为1050元每人/月，乳山市、威海市、诸城市发放情况分别为1400、1351、588元每人/月。
2022年孤儿及事实无人抚养儿童生活费发放统计
图片来源：新平县人民政府网
整体而言，尽管已认定失依儿童政府补贴基本能覆盖低年龄段需求，高年龄段仍存在资金缺口，未认定失依儿童资金需求缺口仍然巨大。
一般县城儿童每人每月花销，以在0至6岁期间为例，应约为1450元，而在15-18岁期间应约为3260元，可是已认定失依儿童的补贴每人每月在集中供养类为1974元，在散养类为1274元，不因年龄增长而增多。同时，仍有100万未认定失依儿童未得到政府补贴，教养支出来源不稳定，仍需关注。
江西省民政厅在贵溪市塘湾镇进行主题教育调研时，民众表示，“政府发的孤儿生活费偏低，不够小孩的吃穿使用。希望能够提高一点标准，让这些没有父母的孩子生活得更好一点。”作为回应，2019年，民政厅在孤儿基本生活保障为800元的基础上，将机构养育孤儿、城镇和农村散居孤儿基本生活费分别提高为每人每月1350元、950元、950元。据儿童生活花销统计，虽然低年龄段的花销可能已足够，高年龄段的教养支出很可能仍得不到充分满足。
“拾穗活动”为孩子们发放新年补助红包
图片来源：新浪网
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基本生活安置
失依儿童通过三种方式得到安置，即社会散居、集中养育和集中教养。
社会散居当前对儿童身心健康有促进作用，但符合要求的寄养家庭少。大量社会散居儿童为亲属抚养，家庭寄养（即民政部门负责监护，儿童被委托在社会家庭中养育），截止至2019年5月，仅有6991人。依法收养（依法领养儿童，建立父母子女关系）在2018年共有被收养儿童15143人，近十年呈下降趋势。
集中养育，有如儿童福利院、SOS儿童村和太阳村，能一体化关注儿童心理发展，但当前需要提高专业度和社会认可度。集体教养的“教养一体”学校，有如苦志育才学校、吉林孤儿学校等，当前规模非常有限。
唐山市儿童福利院开展的专业知识大讲堂系列培训活动
图片来源：潇湘晨报
整体而言，当前安置方式存在社会散居的供养主体不足、散居供养家庭比较不稳定的情况。集中养育需要提高专业度和社会认可度，且主体资源不匹配，如儿童福利院提供衣食住行以及医疗保障，但因认定标准严格部分，孤儿福利院资源闲置。集体教养仍需更多资源投入，提高供给。
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身体健康
政府已将失依儿童纳入医疗救助对象。但是，当前救助保障范围、保障水平较为有限，纳入保障病种数量不足，医疗救助最高限额不足。对一些重病、重残的困境儿童，还需家庭、政府、社会、商业保险等各方综合发力，形成支持体系。
据统计，儿童各类重大疾病每年新增患儿数量有近半数属先天性心脏病，超四分之一为结核病，相当为脑瘫和唇腭裂。部分大病需持续资源投入，因而在儿童大病方面，提高保障水平仍属紧迫。
图片来源：腾讯内容开放平台
此外，当前社会救助面临救助标准较低，需监护人主动申报，且覆盖度较低的情况。以白血病为例，大部分患儿医疗费用在10万元至30万元，20%的患儿医疗费用在30万元以上，而根据对国内救助白血病主要社会组织的统计，救助额度普遍在5万元左右。社会救助往往只包括孤儿及贫困家庭群体，集中在一线及新一线等医疗较为发达的城市，却只解决医疗服务费，不解决路费住宿费。同时，社会组织间缺乏互动与衔接，现有合作限于衔接儿童大病救助中的某几个环节，较少能够做到衔接儿童大病的各个环节。
心理支持
失依儿童的心理支持主要由家庭陪伴和社区支持构成，其中政府、社会支持为主要参与方。
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家庭陪伴
中央政府通过法律明确了家长的监护及教育责任，如《家庭教育促进法》下家长监护不力可追究法律责任，民政部门可据《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》对有能力但拒不抚养的父母追索抚养费。但是，政策下的倡导工作难以衡量工作效果，追责工作执行难度高。
同时，尽管儿童主任、妇联倡导家庭陪伴，儿童主任的岗位设置和所开展的儿童支持项目仍存在相当痛点。在机制保障上，儿童主任等人员数量不足，待遇低、工作重、专业能力亟待提升。地方政府发起的心理支持项目多在探索创新阶段，欠缺个性化针对性服务，可覆盖范围小。此外，学前教育项目资金投入较少，仍需项目上的重视和资金的具体投入。
合肥华益儿童服务中心与安徽博爱公益基金会对瑶海区部分困境儿童和流动儿童进行走访捐赠
图片来源：华益儿童服务中心
社会组织通过公益项目为失依儿童提供心理辅导，但公益项目的有效性和覆盖程度仍不完全明朗。社会组织本身相对欠缺实现完整解决方案式闭环的能力，目前大部分项目更偏单点发力，不成体系。同时，社会组织当前缺少对于项目价值的有效衡量与重视，缺少进一步的开展情况的传播，社会认可度不高。项目的有效开展对人力资源的要求高，当前陪伴偏短期，难以提供长期稳定的陪伴。此外，社会支持存在资源分配不均，区域差别大的情况。
在宁波，走访困境儿童家庭的心理咨询师袁立面临无法真正帮助到困境儿童的境况。其随者村（社）儿童主任拜访社区的困境儿童，但是部分时候“进不了门”。困境儿童家庭因为对于“家丑不能外扬”的考虑，拒绝心理咨询师上门，即使孩子已在求助，家庭态度仍敷衍。面对此情况，袁立和同伴只能反复打电话，尝试联系，缺少成体系和有规模的支持。
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社区支持
国家政策下，地方政府开展了如采购心理服务、设立困境儿童关爱服务热线、联合专业社工对困境儿童家庭进行走访等服务。但是，该类服务尚不成熟，覆盖程度狭窄，有效性并不明朗。地方政府的采购服务形式、类型和覆盖群体范围均有限，区域执行力度、开展方式、支持内容均不同，需要评估有效性并树立典型进行推广。此外，项目仍缺乏专业人才，基层工作人员及社工覆盖有限，专业能力有待提升。
贵州省文明办为“大山童馨-支助贵州
纳雍失依儿童”撰写的推荐文件
图片来源：中国文明网
社会支持有如“大山童馨-支助贵州纳雍失依儿童”和“点亮心灵”为困境儿童提供心理辅导的项目。但是，社会支持有效性有限，形式受限于政府采买。形式上，社会提高的心理支持以项目制、短期性服务为主，缺乏长期性、陪伴性的服务，且覆盖范围有限，难以形成规模化的项目。在政府采购的服务框架下，社会组织的自主性不能完全发挥，同时需要深度与社区和基层政府开展合作，强依赖政府的支持程度。
教育获得
尽管政策明确了对如事实无人抚养儿童等部分失依儿童的教育自主，政府经费投入逐年上升， 社区和村内有儿童主任参与工作，政府控辍保学的工作覆盖范围和有效性均有限。
据一位接受ABC访谈的儿童主任表示：“我们在云南教学的时候，大部分时间都是通过家访方式，与孩子父母沟通劝阻孩子们辍学；但每当遇到没有父母长辈照料的儿童，无论是儿童主任还是老师校长都往往很难找到阻止孩子们辍学的抓手”。失依儿童自身辍学意愿较强，且缺乏监护人监管，儿童主任和老师入户家访沟通的成效一般较差，难以提升失依儿童“要上学”的意识。
洛阳市肖庄村肖庄小学附近的村墙
图片来源：乡村支教组织扶风纽带人
因此，如何使得失依儿童家庭获得“要上学”的意识需要更多的渠道，而不仅是口头上的交流沟通。同时，控辍保学的工作需有更强硬的措施，使得确保失依儿童得以上学的责任能追溯到一定主体，确保儿童不仅“需要上学”，而是“必须上学”。
社会组织有如发放助学金、引入爱心陪伴、心理辅导等方式，帮助提升失依儿童的受教育意愿，但是社会救助项目的覆盖范围和专业程度有限。受助学水平根据各地经济情况和儿童家庭情况有所不同，部分儿童多次受助、有些儿童却没有任何帮助、受助情况不均。据ABC调查，救助项目中的志愿者和社工存在流动性大的情况，专业性也有待提升，与孩子深入接触的过程中可造成二次伤害。
“哪怕只有一个学生，也要坚持办好乡村教学点”
图片来源：看点巢湖
学校方面，目前绝大部分失依儿童主要以“就近入学”方式获得教育，就读于常规班级，此种方式无干预模式，也无法满足失依儿童群体的特殊需求，但却是目前绝大部分失依儿童接受的教育模式。其他的入学模式有如特殊班级植入，即在常规学校开辟的特殊班级、集中教育，即为困境群体设置慈善学校和集中教养，即为困境儿童办理教养一体的集中寄宿制慈善学校。
因就近入学仍为主要模式，社区学校对失依儿童的认识有待加强，需要增加对失依儿童“有学上，上好学”的干预。此外，其他模式的教养需增加供给，提升覆盖面。同时，目前职业教育学校面向失依儿童的干预项目较少，而职业教育是可以赋予部分失依儿童生存技能的教育，也值得重视。
结语
本期教育议题研究介绍了失依儿童识别认定、生活保障、心理支持和教育获得需求下，政府、社会各、学校方当前救助措施所存在的痛点和症结，其中包括政策方面的机制保障不足、社会公益项目的模式缺陷、学校支持方面的提升空间等。
下一讲，ABC将基于本期救助措施的痛点和症结，为大家介绍当前需关注的优化救助的行动方向和具体策略。
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参考资料：
《关于加强困境儿童保障工作的意见》，国务院，2016年
《困境儿童分类保障政策解读》，扬州市人民政府，2021年
《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》，国务院，2021年
《中国儿童福利与保护政策报告》，中国公益研究院，2020年
《事实孤儿成长困境及社会工作介入研究——以南京为例》
《贫困弱势儿童识别标准及评估工具研究——基于9家机构的调研分析》
《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，民政部，2019年
《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，国务院，2019年
《社会组织参与困境儿童保护的内在机理与路径选择》，徐丽敏
民政部、各地民政厅（黑龙江、山东）披露数据
关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见，民政部，2019年
中华人民共和国教育部统计数据
“失依儿童”，令人揪心的孩子｜凤凰网资讯
省民政厅着力解决孤儿基本生活费偏低问题｜中国江西网
让困境儿童真正走出困境，任重道远｜宁波市人民政府
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作者 | Yixin
编辑 | 李晶
视觉 | 贝贝