【专稿】天然气行业改革动向梳理及改革思路分析（中）（涉及管网及基础设施、交易中心、价格、终端利用、国企改革、储备调峰等）

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编者按：

昨日公号推出天然气行业改革动向梳理及改革思路分析上篇，介绍了天然气行业改革的背景以及改革动向中的纲领性文件。今天继续推出中篇，对管网及基础设施、天然气交易中心、价格、终端利用、国企改革、储备调峰、改革试点等改革动向进行梳理。

相关链接：【专稿】天然气行业改革动向梳理及改革思路分析（上）（民间研究，一线视角，极具深度！）

文 / 郭锋，彭知军，文习之，何卫

二、天然气行业改革动向梳理

（续上篇）

（三）管网及基础设施

管网及基础设施主要涉及到4个部分：LNG接收站、跨省管网、省内管网、城市配气管网。

1）接收站

对于LNG接收站，国家能源局印发的《油气管网设施公平开放监督办法（试行）》、《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》均明确提出LNG接收站属于开放的基础设施，然而，在2017年5月21日中共中央国务院发布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》中却未明确提出LNG接收站对第三方开放的相关事宜。

2）跨省管网、省内管网

对于跨省管网、省内管网，相关政策明确提出需要对第三方开放，并限定了收益率（准许收益率按管道负荷率不低于75%取得税后全投资收益率8%的原则确定），且提出了相应的成本监审办法。

对于省内管网，除了上述对第三方公平开放的要求，国家发改委还印发了《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》，明确要求减少供气环节：天然气主干管网可以实现供气的区域，不得以统购统销等名义，增设供气环节，提高供气成本；对没有实质性管网投入或不需要提供输配服务的加价，要尽快取消。各省（市、自治区）也相继出台了包含降低供气成本的供应侧改革文件。由于天然气的供应离不开各层级管网的联通、配合，减少供气环节不仅仅是要求减少管网层级（不是取消和消灭层级，各层级管网均有其存在的理由和价值），更重要的是取消各层级管网公司的天然气购销资质。

对跨省管网、省内管网的运输成本及价格的监管，第三方公平准入的要求，以及减少供应层级的要求，这些将决定跨省管网、省内管网被规制，它们仅仅作为输气通道而存在，管网公司均不得从事购买、销售天然气的业务，它们只能够通过提供输气或代输服务收取服务费（浙江省管网的统购统销权力将被取消），且其有效资产的税后全投资收益被限定在8%范围内。这将利好终端用户。

然而，8%的税后全投资收益率在现阶段可能偏低。从2017年7月国家发改委、能源局发布的《中长期管网规划》来看，2015年中国建成天然气主干线6.8万公里，而到2020年、2025年分别要发展到10.4万公里、16.3万公里。这说明现阶段中国天然气管网还无法满足发展的需要，且需要大规模发展，并保持相当的建设速度。在这种情况下，8%税后全投资收益率对社会资本未必具有足够的吸引力，未必能够与促进天然气长输管网发展的现状和目标相适应。

3）城市燃气管网

对于城市燃气配气管网，国家发改委印发的《关于加强配气价格监管的指导意见》要求对城镇燃气企业的配气价格进行独立核定，并规定城镇燃气企业投入的与配气业务相关的可计提收益的资产的税后全投资收益率不超过7%。对配气价格的监管，是“管住中间”的终端环节，是天然气配售环节改革的前奏。

7%的与配气业务相关的可计提收益的资产的税后全投资收益率并不低，因为它仅与配气服务业务相关，其他如接驳业务收益、其他损益皆不包含在其中。众所周知，接驳收入是燃气公司的重要经营收入之一，它未被控制，利好城市燃气公司。随着改革的深化，未来接驳收益或将被控制，或者通过竞争等相类似的方式来促进接驳收益的降低。

另外，油气改革总体方案中并未要求配气管网对第三方公平开放，这将不利于城市燃气管网区域内的大用户自主选择气源（进行管道气直供存在一些困难）。

（四）天然气交易中心

天然气交易中心是实现上游气源和下游消费者之间无障碍、公开透明交易，并形成市场化价格指数的重要媒介，是天然气行业改革的重要辅助机构，将在上游资源逐渐放开、上游主体多元化之后，在上下游买卖双方之间，扮演重要的“交易红娘”角色。

截至2017年1月底，中国已成立了2个国家级天然气交易中心——上海天然气交易中心和重庆天然气交易中心。

上海天然气交易中心靠近需求侧，拥有上海市国际金融产业优势和自贸区所提供的优惠条件，以及周边长输管道和LNG接收站分布密集的有利条件，将发展成为中国重要的管道气和LNG交易中心，乃至东北亚LNG国际交易中心。在2016年，交易中心共成交LNG 83.74万吨，共成交管道天然气105.73亿方；另外在LNG方面，截止到2017年7月，交易中心已实现沿海接收站资源全部上线交易，并发布了中国华南LNG交易价格指数、中国LNG出厂价格全国指数，以及中国LNG出厂价格分省指数。

重庆天然气交易中心靠近气源产地，且当地页岩气开发领先全国，周边管网较为发达，是靠近供应侧的重要交易中心。

目前还看不出天然气交易中心的重要性，当“放开两头，管住中间”相关的体制改革完成后，它的作用将得以彰显。

（五）价格

注：这里的价格政策主要考虑含有天然气销售价格相关的政策，对于不含气价，仅包含基础设施的价格相关政策，这里不作梳理。

天然气销售价格主要包括天然气气源价格、输气价格、配气价格。从“管住中间、放开两头”总体思路来看，输配价格需要被控制和监管，在未来天然气价格体系中相当于常数，由此可知，未来天然气销售价格主要随气源价格的变化而变化（气源价格根据供需关系波动）。

由于三桶油天然气气源和管网一体化经营，结合“市场净回值法”，在市场化改革的推进中，国家发改委创造出来“门站价格”这一概念。尽管“中心门站”价格由“净回值”法计算得来，但计算采用的时间区间及最终结果需要满足三桶油经营不亏损的要求，由此可知，“门站价格”实际仍然是建立在气源价格和管输价格之上的价格，仍带有明显的成本加成的痕迹。

为进一步给予买卖双方的交易自主性，国家发改委将最高门站价格定义为基准门站价格，并允许供需双方可以基准门站价格为基础，在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格。

为进一步推进价格改革，国家发改委在福建省开展天然气门站价格市场化改革试点，提出西气东输供福建省天然气门站价格由供需双方协商确定。该试点是为下一步市场化改革提供经验。

此外，在推进天然气价格市场化改革的过程中，国家发改委还先后放开了大用户直供和化肥用气价格。

价格市场化的实现必须以体制改革和油气国企改革为前提，即市场化的体质构建后，价格才能够由市场的供需双方确定，而不再依托行政定价。未来“放开两头，管住中间”的格局形成后，市场化的价格将在不同地区的交易中心中以现货价格指数或期货价格指数出现，其他的线下现货贸易或者长约协议也将根据上述指数确定价格，它们共同构成了天然气市场的价格体系。

（六）终端利用

2012年国家发改委发布的《天然气利用政策》是在天然气供不应求的背景下发布的，之前的一版是在2007年发布的，它调整和明确了天然气的鼓励利用领域和禁止利用领域，对天然气的有效率用和缓解天然气供应压力具有重要意义。

2017年7月国家发改委联合12部委印发的《加快推进天然气利用的意见》开创性地提出“建立用户自主选择资源和供气路径的机制”。这在终端环节的改革中具有里程碑意义。它明确了用户的权利，为点供、分布式能源规避城市燃气特许经营权提供了有效依据，将成为放开天然气配售环节的重要指导思想。

（七）国企改革

与中石油此前几次引入资本进入天然气管道业务相类似，中石化川气东送管道的混改，表明油气国企混改的方向更趋明确，同时也为保险资金支持实体经济发展、助推供给侧结构性改革提供了新范例。

为顺应天然气行业改革趋势，中石油对天然气业务体制进行了调整：将天然气销售和管道业务拆分，组建销售公司及其下属五大区域分公司，并成立了储气库分公司。拆分天然气销售和管道业务，是实现天然气行业改革“控制中间”的重要路径，是进行管道运输成本及价格监控的必由之路。此外，成立储气库公司也是为了适应政府大力发展储气库及构建分级储备调峰机制的要求。这些都是为适应未来更为市场化的改革。

为了积极落实中共中央国务院国企改革的要求，围绕健全完善现代企业制度、推进公司治理体系和管控能力现代化的改革总目标，中石油制定和专门发布了《集团公司全面深化改革实施意见和“十三五”改革专项规划》，明确了改革的基本思路、总体目标、重点任务和保障措施。

（八） 储备调峰

储备调峰是天然气安全运行的必要条件。然而，中国天然气储气库发展缓慢，截至2016年5月底，中国仅建成18座储气库，形成有效工作气量55亿立方米，与中国每年约2,000亿立方米的消费量不匹配。

制约中国储气库发展的主要原因是保供责任不明确、价格市场化机制不完善：保供责任不明确，则各环节供气单位缺乏建设储气设施的依据，缺乏建设相关设施的动机和义务；价格市场化机制不完善，即价格不完全反映供需关系，不随供需关系的紧张和宽松发生季节性变化，则储气库的价值无法在其中得到反映。为推进储气库快速发展，同时促进市场化改革，国家发改委印发了《关于明确储气设施相关价格政策的通知》，提出储气服务价格由供需双方协商确定，储气设施天然气购销价格由市场竞争形成。该政策不仅符合市场化的要求，给予了买卖双方完全的交易权利；同时，在当前储气库紧缺的情况下，也有利于储气库的发展。

（九）改革试点

2016年11月，国家能源局批复了新疆能源综合改革试点方案，新疆成为全国首个开展能源综合改革试点的省区。2017年7月21日，新疆自治区政府印发了《新疆能源综合改革试点方案》，提出在放宽能源领域市场准入、建立和完善管网第三方公平准入、完善能源市场价格机制、建立现代能源市场交易机制、加强政府治理体系和治理能力建设等五个方面开展能源综合改革试点。

新疆是中国重要的天然气产地，煤制天然气项目较多，且是管道气进口的重要的渠道，长输管道密集，简而言之，上游资源和管道设施丰富。这是开展完善管网第三方公平准入，建立现代能源市场交易机制的良好客观条件。预计新疆有可能建立第三个油气交易中心。

（十）天然气行业改革动向总结

为更加清晰地了解中国天然气行业改革动向，笔者专门对上述改革动向进行了总结，具体情况见表15。

未完待续

明日将在上、中篇的基础上，推出下篇，关于天然气行业改革思路分析，敬请期待。

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