检察官报告：垃圾跨界倾倒，其实是“垃圾围城”的困局

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　　前一秒新闻里的垃圾输出地，后一秒就变成了这一话题的受害者。如此戏剧化的转变，我们不禁要追问，垃圾跨界倾倒缘何一再上演？如何从源头上杜绝？城市垃圾治理出路何在？

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　　巨量的垃圾“漂流”在长江口，借力涨潮，登陆江苏太仓和上海崇明岛的江岸，严重威胁上海水源地。警方调查后发现，这些垃圾并非来自上游城市，而是归属100多公里外的浙江嘉兴。

　　这是2016年底，再一次被媒体曝光的垃圾跨界倾倒事件，让人不禁联想起2016年7月的那场新闻：上海垃圾倾倒苏州太湖。

　　前一秒新闻里的垃圾输出地，后一秒就变成了这一话题的受害者。如此戏剧化的转变，我们不禁要追问，垃圾跨界倾倒缘何一再上演？如何从源头上杜绝？城市垃圾治理出路何在？

　　市场化运作中层层转包的利益链条，以及非法倾倒时职能部门的监管缺失，是生活垃圾跨界倾倒的主要原因；监管难成合力，以及横亘在司法机关面前的垃圾鉴定难题，则导致危险废物跨界倾倒屡禁不止。但最深层的原因，还是因处理能力不足带来的“垃圾围城”困局。

　　面对这场突如其来的“垃圾围城”困局，除了严查倾倒者、打掉垃圾黑色处理链，还需要提高垃圾处理能力，从源头上破解工业垃圾无害化处理的难题。对于普通公众来说，加强环保意识，做好垃圾分类也是解决问题的关键。

上海偷倒在苏州太湖边的垃圾

一场“垃圾围城”的困局——生活垃圾跨界倾倒原因调查

　　“世界上没有一个国家曾经经历过像中国现在正在面临的固体废弃物数量如此之大或如此之快的增长。”生活垃圾跨界倾倒的背后，是一场“垃圾围城”的困局。

　　2016年底，发生在苏州吴中区甪直镇、无锡惠山区洛社镇的两起“上海垃圾跨省倾倒案”相继作出一审宣判，数名被告人均因犯污染环境罪被判处有期徒刑1年6个月至5年不等。

　　与此同时，记者从苏州市姑苏区检察院获悉，2016年7月1日在网络上引起轩然大波的“上海垃圾倾倒苏州太湖”案件，已由公安部门移送审查起诉，目前正处于补充侦查阶段。

　　2016年堪称生活垃圾跨界倾倒的多事之秋。从京津冀到长三角再到珠三角，类似的新闻“你方唱罢我登场”，数度引发舆论热议。其中，江苏成为此类案件高发地，是长三角跨省垃圾转入地中最受“青睐”的省份。

　　便利发达的水网条件，隐蔽分散的沿河水塘和低洼地，四处奔走、转包获利的“黄牛”以及混杂着建筑垃圾的生活垃圾，为异地垃圾倾倒提供了一种以邻为壑的“长三角”模式。

层层转包

　　2015年5月，京杭运河无锡洛社锚地开来几条装满垃圾的货船，每至夜间就会轮流离开锚地，将垃圾卸载在运河边。此事经媒体曝光后，引起各方高度关注，但就在此时，几条货船突然从这片水域离奇消失。

　　不久后，警方接到群众举报，涉嫌跨省倾倒垃圾的四条货船已逃逸到常州，继续伺机倾倒。接警后，常州、无锡两地相关部门开展了联合执法，并由此牵出了一起跨省倾倒生活垃圾的大案（以下简称“洛社镇”案件）。

　　2015年，被告人徐建强以处置“分类垃圾”为名，与上海市杨浦区绿化与市容管理局签订承运和处置合同，以每吨78元明显低于市场处置的价格（市场价格为286.41元/吨）取得了生活垃圾的处置经营权。

　　徐建强并无运输处置生活垃圾的资质，为获取高额利益，他将承包的生活垃圾以70元/吨的价格，交给同样没有资质的徐明及其船队；徐明找到中间人崔光荣，让他帮忙寻找“卸点”，价格30元/吨；崔光荣联系上须文法，将“卸点”定在无锡市惠山区洛社镇一处水上加油站旁的空地上，通过建造简易码头，将生活垃圾倾倒在这里，然后用建筑垃圾、泥土等掩盖，价格为1500元/船。

　　至此，一条通过层层转包而获利的黑色产业链昭然若揭。

　　其实，在此案爆发前半年左右，已有一批来自上海的生活垃圾悄悄倾倒在无锡。犯罪团伙将作案地点选在了更为隐蔽的锡山区宛山荡湿地（以下简称“宛山荡”案件）。

　　据无锡市锡山区检察院承办检察官高玉才介绍，涉案的近10名犯罪嫌疑人中，以负责介绍、倒手的“黄牛”居多，层层转包的特征更加明显。其中，犯罪嫌疑人陈东风以221元/吨的价格接到处置生活垃圾的生意后，以150元/吨转给中间人倪小平，倪小平再以80元/吨转给另一位中间人，之后雇佣船老大等人以25元/吨运至无锡，向宛山荡“卸点”操作者支付30元/每吨的费用、“卸点”提供者支付6元/吨的费用后，倾倒掩埋上述垃圾，凡参与者人人均可获利。

　　“从处置者、介绍者、转运者到卸点的提供者，上下家之间环环相扣、层层转手获利，已形成一条巨大的黑色利益链，附着在这条利益链上的各个环节皆有利可图。”高玉才说。

　　“洛社镇”案件承办检察官余景军认为，除了转包获利之外，违法成本过低也是偷倒者以身试法的原因之一。根据我国《固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》的规定，对偷倒生活垃圾的行为，处罚上限为10万元。相对于高昂的垃圾处理成本和转包后的高额利润，垃圾偷倒的违法成本难以起到震慑作用。

　　至于定罪入刑方面，根据最高人民法院、最高人民检察院“污染环境罪司法解释”的有关规定，非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上的可构成污染环境罪，但生活垃圾、建筑垃圾中含有的有毒有害物质一般较低，须符合“致使公司财产损失30万元以上”才能构成污染环境罪。

监管疏漏

　　《城市生活垃圾管理办法》规定，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输的企业，应取得相应的服务许可证。政府应该根据本辖区的特点制定合理的污染物处置政策，设置必要的污染物处置场所，由有资质的企业、单位处置，并对污染物的处置过程实施必要的监管。那么，这些没有任何资质的“黄牛”，又是如何从环卫部门承运到这些生活垃圾的呢？

　　近年来，随着城市生活垃圾的产生量越来越大，国家逐步向民营资本开放垃圾处理市场。一些市政环卫部门开始将垃圾交给第三方企业或个人进行处理，同时支付一定的费用。在这一点上，上海无疑走在了前列。

　　“公共服务外包本是政府与民间资本良好互动的社会治理范式，这是一件好事，也是未来城市垃圾处理的发展方向。但关键问题是，政府部门并没有对承办单位进行必要的监督与跟踪，缺乏严格的程序与事后调查评估机制作为保障，最终沦为不法分子违法犯罪的温床。”江苏金易律师事务所律师吴晓宇对记者分析道。

　　记者了解到，近年来发生在江苏的数起“生活垃圾跨界倾倒”案件，作为垃圾主要输出地的上海，其基层环卫机构将垃圾外包给第三方企业或个人后，基本没有后续的跟踪监督，而是任由其层层转包，随意倾倒。

　　甚至，从“企业资质审核”的第一道关口开始，相关部门便已偷偷打开了方便之门。

　　在“洛社镇”案件中，被告人徐建强与上海市杨浦区绿化和市容管理局签订承运处置合同时，借用的是上海某实业有限公司的资质。对于这样明显的造假行为，该局并没有进一步核实，而是睁一只眼闭一只眼；此外，在双方签订的合同中，处置垃圾的价格远远低于市场价格，这样不合常理的行为，显然得到了该局的默许。

　　目前，两名涉案的上海市杨浦区绿化和市容管理局负责人已交由上海方面处理。

图为太仓环卫工人在清理长江边的垃圾（图片来源：网易）

　　在“宛山荡”案件中，犯罪嫌疑人陈东风曾与上海市闵行区梅陇镇城市综合管理服务中心签订了一份生活垃圾运输处理方案，其中明确规定，服务中心应对整个运输处理过程进行监督和检查。方案还提到，这些生活垃圾将通过水路运至江苏省太仓市协鑫垃圾焚烧发电有限公司进行处理。事后，该服务中心还邀请专家对这份材料进行评审，专家们建议，签订合同时应要求承运方提供相关证明材料，同时加强对垃圾最终流向的管控，并进一步完善全程监控措施。

　　那么，在实际处置过程中，该服务中心是否对生活垃圾进行了严格监控？承办检察官高玉才表示，从案件办理情况来看，很明显，答案是否定的。“对于前文中提到的专家建议，实际上并未做到位，既未进一步明确陈东风等人的垃圾处理资质，相关的检查也仅是在码头以抽检形式进行，生活垃圾最终如何处置失于监管。”

　　吴晓宇也认为，异地倾倒的背后折射出的是政府监管的失职。因为有的垃圾倾倒点距离垃圾输出地达数百公里，需经过发运、转运和倾倒等环节，只要一个环节把好关，此类事件或将被制止。

　　2016年7月22日，就在苏州“太湖”案件被曝光后不久，常熟虞山镇三星村也发生了一起跨省倾倒垃圾案件。据常熟市检察院承办检察官侯颖慧介绍，涉案的垃圾属于生活垃圾和建筑垃圾的混合物，以填埋鱼塘、复耕农田为名，对当地1万多平方米的鱼塘进行非法填埋，造成严重污染。

　　“本案中的垃圾系从上海四个码头运出，一路上畅通无阻，没有接受环保、城管、水利、航道、海事等相关部门的任何检查。根据在案的码头负责人证实，上述垃圾系上海环卫部门交由他们处置，用于垫路、铺路，但是对于垃圾的真实去向，却并无监管。”侯颖慧说。

“垃圾围城”

　　从根本上看，生活垃圾跨界倾倒的背后，其实是一场“垃圾围城”的困局。

　　“世界上没有一个国家曾经经历过像中国现在正在面临的固体废弃物数量如此之大或如此之快的增长。”早在2005年，来自世界银行的一份报告曾经预言这场“困局”的到来。十来年后，随着经济的飞速发展和城市化进程加快，中国“垃圾围城”的困局已经逼近。

　　2015年1月，国家环保部发布的《2014年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2013年全国261个大、中城市生活垃圾产生量达16148.81万吨，其中生活垃圾产生量最大的是上海市，产生量为736万吨。

　　与此同时，我们的城市垃圾处理能力却远远跟不上垃圾的增长速度。据《中国建设报》2014年8月18日报道，中国大陆三分之二的城市被垃圾包围，城市垃圾占地面积达5亿平方米，并以每年8%-10%的速度增长。

　　如此巨量的城市垃圾去往何处?这是让每个城市管理者都感觉十分棘手的问题。苏州市容市政管理局七子山生活垃圾填埋场场长赵俊告诉记者，目前我国城市垃圾处理仍以填埋为主，焚烧为辅。填埋不仅占用大量的土地资源，而且选址十分困难，对于寸土寸金的一线城市而言，显然是捉襟见肘，难以为继。

　　这其中，作为中国最发达的城市，上海的垃圾矛盾最为突出。

　　为缓解“垃圾围城”的困境，全国数个城市已率先试点“垃圾分类减量”。而垃圾问题迫在眉睫的上海市从2011年起便成为政策的先行者。上海市绿化市容管理局的做法是，将各区生活垃圾日均处置指标量的完成情况纳入绩效考核项目，一旦超出限定额度，不仅要在全市范围内通报批评，而且政府绩效考核也会扣分。

　　这种“一刀切”的做法，使一些未能完成指标的相关人员铤而走险，该政策也在执行过程中很快“变味”。

　　无锡“洛社镇”案件中，上海市杨浦区绿化市容管理局相关负责人就是为了完成指标，这才暗度陈仓，私下将垃圾承包给没有处理资质的被告人徐建强，并在双方的运输合同、结算报表中，将生活垃圾记录为“分类垃圾”等名目以逃避检查。

　　所谓的“垃圾分类减量”是否真的有所成效呢？从记者采访的数起相关案件来看，这些来自上海的生活垃圾，不仅没能做到分类，而且还混杂着建筑垃圾。甚至一些在居民源头已经被分类好的垃圾，在终端处置过程中也被混合。监管部门所谓“一旦发现后道混合现象，相关部门的所有考核一票否决”的表态成为空话。

　　2016年11月15日宣判的“上海垃圾倾倒苏州吴中车坊”（以下简称“吴中车坊”案）一案中，所倾倒的垃圾均来自于上海某垃圾中转站，之后进入一家专门从事建筑垃圾装卸的公司，再由中间人介绍至吴中区甪直镇车坊办事处某现代农业物流园，以回填工程的名义进行填埋。

　　案发后，苏州市吴中区环境监测站进行现场监测，检出有苯胺、挥发酚、隔、铜、铅等有毒有害物质，经江苏省环境科学学会鉴定，造成的经济损失达2000余万元。

　　“所填埋的垃圾中含有木板、塑料袋、日常生活用品等生活垃圾，同时还夹杂着建筑垃圾和土方的混合物，后期的清理、处置极为复杂。”苏州市姑苏区人民检察院承办检察官张峻说。

　　苏州“太湖”案件也是如此，据苏州市姑苏区人民检察院承办检察官吴霞介绍，经环保部南京环境科学研究所鉴定，案件涉及的垃圾主要分为建筑垃圾和生活垃圾，且生活垃圾中同样监测出有害物质，造成的生态环境损害费用达上千万元。

　　这种转嫁“危机”的做法，实非长久之计。苏州市容市政管理局七子山生活垃圾填埋场场长赵俊告诉记者，目前苏州城区仅有1个垃圾焚烧厂，1个填埋场，“在增长率正常的情况下，七子山填埋场大概还能填埋两年的时间。”

　　而无锡市锡山区环境监察大队队长苏彪也告诉记者，作为无锡市区仅有的垃圾填埋场，桃花山垃圾填埋场也将于10个月后达到饱和状态。之后，无锡的垃圾处理方式将以焚烧为主，不再建立新的垃圾填埋场。

　　届时，“垃圾围城”的困局如何破解？下一个垃圾倾倒地又将是哪里？谁又会成为最终的受害者？（文中涉案人物系化名）

转自：江苏检察网　作者：邓凌原 贺俊丽 张峻

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