垃圾焚烧争议：被忽视的两大要素
作者以不同于行业内人士的角度对垃圾焚烧争议进行了解读，颇有新意。我们垃圾处理的成本并没有真实的反映到居民的生活成本中；常被称为“举手之劳”的垃圾分类为何操作难度远大于建设一座垃圾焚烧厂？作者对此进行了深入解读。
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近年来，多地发生了反对垃圾焚烧发电厂的群众聚集，一些地方还爆发了警民冲突。迄今为止，舆论的争吵仍然还陷在“民众科学素质低”或“政府环境监管不受信任”的争吵淤泥里不能自拔，以至于忽视了形成这一问题的两大核心要素：
★价格扭曲造成的居民过度消费需求：长期以来，垃圾处理和环境污染社会成本没有完整、真实的反应在居民的生活成本中，这造成的价格扭曲使得居民过度产生垃圾、过度要求环境清洁。
★两种政策的政治、行政和财政结构性差异带来的政府政策偏好：滴入式和分布式政策——包括强制垃圾分类、垃圾税费区别化征收、日常官民沟通——行政边际成本高昂，但收益难以度量；因此此类政策的成果难以体现在官员的绩效考核中。相形之下，集中式项目型政策——如垃圾焚烧厂——政绩和成果显著而易考核、行政边际成本低。即便不考虑寻租和晋升机制激励下的政企合谋，政府也会很自然的偏好“集中式项目型政策”。
广西南宁生活垃圾焚烧发电项目
正是居民过度消费需求和政府政策偏好的强烈碰撞，才发生了围绕“垃圾焚烧发电厂”的冲突。而这一现象正说明了“管制”作为一种技术，其技术边界的约束效应正在激励着政府的政策选择偏好。
一、垃圾费的过低和扭曲让居民既要肆意产生垃圾，又不要垃圾处理项目——无论是填埋或者焚烧。
一方面，现在的垃圾收费价格低的离谱，远没有体现垃圾的处理成本，更没有体现居民产生的垃圾对我们以及子孙的生存环境带来的高昂成本。更没有以垃圾产生量多少、不同类别垃圾的比例来对居民征收垃圾费，使得少产生垃圾的补贴多产生垃圾的激励——这往往也是劫贫济富的。试问，任何一个正常人、理性人，有什么意愿去控制自己扔多少垃圾、每种垃圾每月扔多少？有什么经济机制能够激励相关垃圾处理和分类技术的研发和进步？
另一方面，有没有垃圾处理项目和政策、什么样的垃圾处理项目和政策完全不直接影响居民的垃圾费和生活成本。离垃圾处理设施远的居民没有交更高的垃圾运输费。试问，在这样一个无论有没有垃圾处理设施、哪里有垃圾处理设施，我都可以随便扔垃圾还不用付出代价的环境下，任何一个正常人、理性人怎么可能有意愿忍耐一个可能产生环境影响的垃圾处理项目在自己附近？
二、政策收益和边际行政成本差异导致政府偏好“大项目、集中式政策”。
我们常常批评政府，为什么不做好垃圾分类收集、垃圾分类收费的工作，而在垃圾分类水平低下的背景下却热衷于上垃圾焚烧发电厂。有朋友说，我国不进行对居民垃圾分类进行严厉管制、分类分级收费是因为行政执行力差。这样的认知是错误的。只要看看我国对“计划生育政策”、工业园三通一平等转增侧的执行力度，就可以知道，我国无论对分散式管理还是集中式管理，都有极强的行政执行能力。
但问题在于，我国行政没有意愿做好强制垃圾分类收集、分类分级收费，我国的整个制度框架对生活垃圾的分布式管制没有激励设计。
要求居民对自己的生活垃圾分类，并设计能有效强制居民根据垃圾类别分类扔垃圾、根据居民垃圾类别和级别分别按量收费。这在政治上、行政上和财政上都是极不讨好的“正确政策”。
政治上，要求居民强制分离垃圾、每周每种垃圾只固定收集若干次、按照垃圾的种类、对环境的危害、处理难度分别收费并大幅提高费率和罚款力度，这造成的民众政治反弹，不亚于“建垃圾焚烧厂带来的邻避效应”。因此即便从维稳的角度，垃圾强制分类分级收费也没有优于垃圾焚烧发电厂的政策。
行政上，垃圾分类处理收费政策的边际行政成本极高；相反，建垃圾焚烧发电厂的边际行政成本很低。要做好强制居民垃圾分类、不分类严厉罚款、按分类分级收费，这要求政府对垃圾处理这一项行政工作，配备大量基层执行和监督人员，并且赋予这些人员一定的“执法权”和“监督执法权”。这些执行人员要对每家每户的垃圾分类进行监管。相反，相比以千家万户作为监管对象的垃圾分类管制，垃圾焚烧发电厂政策以几个“垃圾发电厂”为监管对象的政策，这种监管需要的人力少得多、行政难度也低得多。
对财政来说，垃圾分类处理和收费政策与垃圾焚烧发电厂相比，后者的优势更明显。对垃圾焚烧发电厂的财政投入，是对“reproductive capital”的投入，有助于拉动经济增长，使得财政投入不会只成为投入，而成为一种投资，这样的财政投入带来的地方债并不会给政府带来压力。而对垃圾分类的投入却难以直接产生拉动经济增长的作用，使得财政投入就是投入。
总之，政治上没有优势，行政和财政上劣势明显，这是为什么“垃圾分类分级收集、处理和收费”政策远没有“大型垃圾发电厂”得到政府青睐的原因。而究其根本，正在于分布式管制所依赖的软硬技术的落后。
例如，我们对于居民垃圾分类的监督和出发，必须依赖于建立一支常设的、庞大的垃圾分类收费大队；相反，垃圾焚烧厂的污染排放，只要有24小时的污染监测设备就可以了。再比如，居民分类必须自己学习分类知识、自己执行分类，而没有技术能自动分离分类各种居民垃圾。这些技术的缺失，使得分布式政策的成本极高，在集中式政策面前毫无优势。
因此，归根结底，我们要从财政上，对分布式政策所依赖的技术进行补贴。而在制度上，要让分布式政策的设计、执行和效果进入“晋升考核体系”。否则，我国在很多重大公共管理问题上，永远会被锁在“大项目高歌猛进，但因为分布式政策缺失而效率低下、政治争议巨大”的泥沼中。
来源：“阳光时代法律观察”微信公众号
作者：斯坦福大学环境与土木工程系博士 于洋
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