熊孟清：解读新修订的固体废物污染环境防治法新亮点

来源 |无知一熊

作者 | 熊孟清

2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），自2020年9月1日起施行。

本文从生活垃圾（处理、管理、治理）角度，解读此次新修订《固废法》的新亮点。

01

推行垃圾分类

加强源头需求侧管理

“第六条 国家推行生活垃圾分类制度。生活垃圾分类坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则。”

这次出台国家法律，有利于形成推行垃圾分类的全国一盘棋局面。

以往推行垃圾分类，缺少强有力的法律保障。尽管广州市、上海市等出台了地方法规，但位阶低，对推行垃圾分类的约束力较小，更难在行政区划外发挥效力，难以形成全国一盘棋的局面，对规范流动人员实施垃圾分类很不力。

《固废法》明确了垃圾分类原则，尤其是明确了“因地制宜，简单易行”原则，很重要。

国家这么大，经济社会发展差异大，风俗习惯更是异彩纷呈，全国不可能一个分类标准、一种分类方法一刀切。

再者，中华传统文化崇尚“大道至简”，中国人喜欢省事、省心、“简便易行”，这次抗疫期间，居民从简、从便、从快分类，说明推行垃圾分类必须坚持“简单易行”原则，相信这次抗疫期间来自于民的分类方法，才是能持续坚持的基本方法。

02

补齐物质利用短板

加强垃圾处理体系建设

“第四十五条 县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处理设施，确定设施厂址，提高生活垃圾的综合利用和无害化处置水平，……统筹规划，合理安排回收、分拣、打包网点，促进生活垃圾的回收利用工作。”

“第五十三条 ……县级以上地方人民政府应当……加强生活垃圾分类收运体系和再生资源回收体系在规划、建设、运营等方面的融合。”

2000年以来，尤其是2009年“番禺风波”以来，在“烧与不烧”中，焚烧处理设施建设取代处理体系建设，以偏概全，致使垃圾回收利用受到很大侵蚀，垃圾处理体系短板效应十分突出，后果是垃圾得不到妥善处理。

这次修订的《固废法》明确要求统筹规划，促进垃圾的回收利用，提高垃圾的综合利用水平，是补齐垃圾的物质利用短板、加强垃圾处理体系建设的及时雨。

回望农业经济时代，借助以近乎自然式的土地回用和家禽食用（饲料化）等处理方法为标志的“生态自然处理体系”，垃圾得到了妥善处理。

展望工业经济时代，垃圾量剧增，垃圾组成多样，生态自然处理体系无从应对，将需要构建以规模化、集约化、工业化的处理方法为标志的“生态工业处理体系”，方可妥善处理量大质异的垃圾。

值得强调的是，要突出处理体系建设的紧迫性和重要性，用处理体系统御处理方法。

推行垃圾分类的目的就是要建设分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾分类处理体系，建设以法治为基础，融合自治、法治、德治的垃圾治理体系。

03

建立供求均衡价格

善用价格杠杆优化垃圾处理体系

“第五十八条 县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度……制定生活垃圾处理收费标准，应当根据本地实际，结合生活垃圾分类情况，体现分类计价、计量收费等差别化管理，并充分征求公众意见。生活垃圾处理收费标准应当向社会公布。”

这里的“垃圾处理收费制度”应包含3方面：

• 一是如何确定垃圾处理服务需要的花费；
• 二是如何向垃圾排放者收取垃圾排放费；
• 三是如何取得垃圾处理供求均衡价格。

目前，垃圾处理供求双方实际上被政府分割开来，垃圾处理者与垃圾排放者不发生直接关系，垃圾处理费主要由财政支付，价格完全不是供求均衡价格。

此次修订的《固废法》明确“产生者付费原则”，要求建立垃圾处理费制度，希望能够促进垃圾处理均衡价格的形成机制的建立，并借此优化垃圾处理体系，建成“多措并举，综合处理”的垃圾分级处理体系。

“分级处理体系”体现先物质利用、再能量利用和最后填埋处置的“分级处理”层次，而且，充分发挥各种处理方法的作用，既不压制任何一种处理方法，也不以损失一种处理方法的收益为代价去增大另一种处理方法的收益。

04

推动全社会良性互动

加强垃圾治理体系建设

“第四十五条 县级以上人民政府应当……促进生活垃圾收集、处理的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。”

 “第四十九条产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务，承担生活垃圾产生者责任。”

此次修订的《固废法》进一步明确了政府、单位、家庭和个人的责任，在第一条还明确了国家机关、社会团体、企业事业单位、基层群众性自治组织、新闻媒体和学校的责任。

垃圾具有典型的社会性，从垃圾生产、处理到处置的全过程都需要全社会参与和监督，需要包括政府在内的全社会良性互动，需要完善的垃圾治理体系。

垃圾治理讲究政府引导，广泛吸收社会公众参与，强调政府、社会及社会各利益相关方之间的互相依赖性和互动性，依赖社会自主自治网络体系，一切从群众出发，群策群力，综合治理。垃圾治理不仅要评估经济学领域的经济、效率、效益与公平原则，还要评估治理意义下的参与、公开、公平、责任与民主等要求。

此外，此次修订的《固废法》第一次提出了“地方互动”概念，专门对“跨域合作”、“城乡一体”提出了特别要求。

“第五十五条……鼓励相邻地区统筹生活垃圾处理设施建设，促进生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享。”

“第四十六条……城乡结合部、人口密集的农村地区和其他有条件的地方，应当建立城乡一体的生活垃圾管理系统；其他农村地区应当积极探索生活垃圾管理模式，因地制宜，就近就地利用或者妥善处理生活垃圾。”

垃圾处理“跨域合作”和“城乡一体”是2个有实际意义且重要的“地方互动”案例，推动垃圾处理跨域合作和城乡一体，有助于解决土地供应困难、优化垃圾处理设施布局、提高经济欠发达地区的垃圾处理水平和更大区域内垃圾处理的整体水平。新修订的《固废法》之所以专门提出要求，就是因为推动垃圾处理“跨域合作”和“城乡一体”具有很大的难度。

可以优先考虑下列4种情形的垃圾处理跨域合作：

（1）如广州、上海、北京这样的一线城市，本地土地资源紧张而资金充足，有意愿寻求外地提供垃圾处理服务；

（2）如珠三角、长三角、京津冀这样的都市圈区域，它们的地域相邻、交通便捷、联系紧密和产业互补，同城化趋势明显，出于功能布局需要，有必要统筹垃圾处理；

（3）一些人口较少地区，本地垃圾处理量小乃至形不成垃圾集中处理的规模效应；

（4）经济欠发达地区需要外地提供垃圾处理资金等资源支持。

至于垃圾处理城乡一体如何推动，此次新修订的《固废法》第四十六条已经讲得很明确，城乡结合部、人口密集的农村地区和其他有条件的地方推动垃圾处理城乡一体，其他农村地区就近就地因地制宜。

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