“两高公报”历年行政类司法案例数据统计分析报告 (1985-2018年)| 法宝案例
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(2019年第3期,案例报告总第10期)
【内容提要】本报告利用“北大法宝”司法案例数据库的检索统计、聚类分组以及信息提取等功能,以1985-2018年《最高人民法院公报》和1989-2018年《最高人民检察院公报》发布行政类司法案例作为分析对象,从发布年份、发布数量、案由分布、双方当事人情况、终审结果、法律依据等多个维度对行政类司法案例的发布规律、发布特点进行统计分析和归纳总结,以期为相关法学领域的理论和实务研究提供参考。
【关键词】最高人民法院;最高人民检察院;行政类司法案例;数据统计分析
1989年4月4日《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称《行政诉讼法》)通过,并于1990年10月1日起施行,至今已走过30年。这30年,是行政诉讼制度从无到有,从创立到不断完善的30年。
截至2019年10月22日,“北大法宝”司法案例数据库中,行政类司法案例总量为2,371,730篇,从审结年份来看,1990年之前的数据量不足10例,之后每年成呈数倍递增,尤以2017年和2018年的数量增幅最为明显。其中,1985-2018年《最高人民法院公报》[1](以下简称《最高法公报》)发布了126例行政类司法案例、7例行政赔偿案例;1989-2018年《最高人民检察院公报》[2](以下简称《最高检公报》)发布了9例行政类司法案例。鉴于《最高法公报》和《最高检公报》(以下简称“两高公报”)案例在法律实践以及学术研究领域的重要地位及深远影响,“北大法宝”司法案例研究组以“两高公报”发布的142例行政类司法案例作为分析样本,从数据的发布规律以及发布特点进行统计分析。[3]
一“两高公报”行政类司法案例的发布状况
(一)“两高公报”行政类司法案例的发布规律
1.“两高公报”发布的行政类司法案例数量较少
1985-2018年“两高公报”共发布司法案例1632例,其中行政类司法案例142例,占“两高公报”案例总数的8.7%,在1632例司法案例中5例难以确定发布年份,在142例行政类司法案例中1例难以确定发布年份。从“两高公报”发布的行政类司法案例来看,并非每年都会发布,在2003年以前行政类司法案例的数量均未超过5例,尤其在1985、1986、1988年均没有发布行政类司法案例。之后,虽每年均有发布,但数量较少,仅在2004年、2013年、2017年和2018年数量达到10例以上,其中2017年数量最多有12例。
2.从审结年份和发布年份间隔来看,近六成于审结后次年发布
“两高公报”发布的142例行政类司法案例中,有9例难以确定审结年份,1例难以确定发布年份,因此,统计发布年份与审结年份时间间隔的案例总数为132例。在上述132例“两高公报”行政类司法案例中,最早审结并发布的是1987年审结的1例案例,之后每年均有审结的案例;除1988年未发布行政类司法案例外,之后每年都有1-12例数量不等的行政类案例发布。发布年份与审结年份为同年的有35例,总体占比为26.5%;审结后次年发布的有79例,总体占比为59.9%;其他间隔时间的有18例,总体占比为13.6%;可见,“两高公报”行政类司法案例的发布主要以当前审结的案例为主。
(二)“两高公报”行政类司法案例的发布特点
1.案由涉及23类行政管理范围和18类行政行为种类
《行政诉讼法》实施以来,各地法院行政案例案由的确定和表述不尽一致,为规范行政案例案由,2004年1月14日《最高人民法院关于规范行政案例案由的通知》发布并实施,依照该法之规定,确定了以行政管理范围为“类”,以具体行政行为种类为“别”的行政案例案由的基本方法。行政管理范围是指行政主体代表国家管理行政事务的领域,分为42类;行政行为种类是指行政机关具体行政行为的种类或性质。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施,之后,关于政府信息公开的行政类司法案例逐年增加,“北大法宝”司法案例数据库为了更加精准便捷的查询近年来大量增加的政府信息公开案例,在案由体系的行政行为种类部分增加了政府信息公开案由,构成了现有的28类行政行为种类。
在“两高公报”142例行政类司法案例中,共涉及行政管理范围的23个领域,占全部行政管理范围总数的54.8%,水利、旅游、审计、烟草专卖等19个领域尚未涉及。所涉及的23个领域内,城乡建设数量最多,有20例,总体占比为14.1%;资源、商标、专利、劳动和社会保障、公安领域的案例分别有16例、14例、14例、12例、11例,总体占比分别为11.3%、9.9%、9.9%、8.5%、7.7%;包括工商在内的17个领域的行政案例数量均在10例以下;金融、农业、外资管理、文化、信息电讯领域的行政案例均仅有1例,总体占比均为0.7%。
在“两高公报”142例行政类司法案例中,涉及行政行为种类18类,总体占比为64.3%,行政命令、行政划拨、行政检查、行政奖励等10类行政行为种类尚未涉及,7例行政赔偿案例未涉及行政行为种类案由的划分。剩余135例行政类司法案例中,行政处罚案例数量最多,有33例,总体占比为24.4%;行政裁决案例数量次之,有31例,总体占比为22.9%;行政确认案例数量在各类行政行为中排列第三,有16例,总体占比为11.8%;行政强制、行政复议、行政规划3类案例数量均在5例及以上,分别为10例(7.4%)、7例(5.2%)、5例(3.7%)。行政合同、行政允诺、行政监督、行政补偿案例数量最少,各行政行为的案例仅有1例,总体占比均为0.7%。另外,“两高公报”行政类司法案例中的其他行政行为种类案例共有10例,总体占比为7.4%。
图4 行政行为种类
(一)“两高公报”行政类司法案例行政相对人情况
1.行政相对人中自然人及营利性法人占比超九成
为了便于大家对行政类司法案例中行政相对人的理解,我们将行政相对人分为自然人和法人,根据《中华人民共和国民法总则》相关法条规定,法人分为营利法人、非营利法人、特别法人。营利法人是指以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人及基层群众性自治组织法人。
在“两高公报”142例行政类司法案例中,行政相对人为自然人的案例数量最多,有67例,总体占比为47.2%;其次是行政相对人为营利法人的案例,有62例,总体占比为43.7%;行政相对人为非营利法人、特别法人的案例分别有5例、3例,总体占比为3.5%、2.1%;行政相对人既是营利法人又是自然人的案例有1例,总体占比为0.7%;检察院作为行政相对人提起公益诉讼的案例有4例,总体占比为2.8%。
图10 行政相对人分类情况
2.七成行政相对人未聘请律师
在“两高公报”142例行政类司法案例中,行政相对人没有聘请律师的有104例,总体占比为73.3%;行政相对人聘请律师的有38例,总体占比为26.7%。律师所在律所与审理法院所在地一致我们称之为本地律师,律师所在律所与审理法院所在地不一致我们称之为外地律师。[8]行政相对人聘请本地律师的有29例,总体占比为20.4%;聘请外地律师的有8例,总体占比为5.6%;既聘请了本地律师又聘请了外地律师的有1例,总体占比为0.7%。
图11 行政相对人聘请律师情况
(二)“两高公报”行政类司法案例中行政机关情况
1.行政机关北京的最多,藏、青、宁、内蒙古、桂5省暂无
在“两高公报”142例行政类司法案例中,2例难以确定行政机关所在地,其余140例行政类司法案例中,行政机关所在地主要分布在26个省级行政区域。其中,北京市的最多,有28例,总体占比约为20%;其次是江苏省和上海市,分别有20例和14例,占比分别为14.3%、10%;超过5例(包含5例)的有8个省份,依次是四川省有8例,广东省、河南省均有7例,山西省、浙江省、湖北省均有6例,福建省和贵州省均有5例;其余省份均在5例以下;除港、澳、台地区外,西藏自治区(简称藏)、青海省(简称青)、宁夏回族自治区(简称宁)、内蒙古自治区(简称内蒙古)、广西壮族自治区(简称桂)5个省级行政区域暂无与行政机关相关的行政类司法案例。
图12 行政机关所在地
2.行政机关层级以市级为主
行政机关层级分为国、省、市、县(区)、乡镇五个层级,在“两高公报”142例行政类司法案例中,2例难以确定行政机关层级,剩余140例行政类司法案例的行政机关层级中,行政机关层级集中在国、市、县(区)这三个级别。数量最多的是市级行政机关,有50例;其次是县(区)级,有46例;国家级别行政机关有24例;省级行政机关有14例;乡镇行政机关有2例;另外,还有4例行政机关为高校。
图13 行政机关层级
3.行政机关聘请律师率低
在“两高公报”142例行政类司法案例中,行政机关聘请律师的仅有23例,总体占比约为16.2%;其中,聘请本地律师的有13例,总体占比为9.2%;聘请外地律师的有10例,总体占比为7%。行政机关没有聘请律师的有119例,总体占比约为83.8%。
图14 行政机关聘请律师情况
4.行政机关负责人出庭的仅24例,总体占比约17%
2014年11月,十二届全国人大常委会第十一次会议对《行政诉讼法》作出了修改的决定,行政机关负责人出庭应诉就此跨入行政诉讼法律规范的框架体系,成为一项法律层面的制度写进了行政诉讼法律文本。[9]在142例“两高公报”行政类司法案例中,有24例行政机关负责人出庭,总体占比约为17%。其中,行政机关所在地是北京市的数量最多,有4例;行政机关所在地是甘肃省、广东省、湖北省、山西省的数量均有2例;行政机关负责人出庭有1例的行政机关所在地是贵州省、河北省、河南省、湖南省、吉林省、江苏省、陕西省、上海市、新疆维吾尔自治区、重庆市、安徽省、福建省。
图15 行政机关负责人出庭情况
5.行政机关违法情形种类多
图16 行政机关的违法情形
1990年10月1日施行的《行政诉讼法》进一步使行政诉讼制度化,行政诉讼制度的建立,也是我国建构法治政府和依法治国的开端。至今《行政诉讼法》共经历两次修正,分别是2015年5月1日起实施的《行政诉讼法(2014修正)》和2017年7月1日起实施的《行政诉讼法(2017修正)》。
图17 法律依据引用情况
序号 | 法律名称 | 引用频次(次) |
1 | 中华人民共和国行政诉讼法 | 236 |
2 | 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释[失效] | 87 |
3 | 中华人民共和国商标法(2001修正) | 64 |
4 | 中华人民共和国行政诉讼法(2014修正) | 41 |
5 | 中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) | 24 |
6 | 中华人民共和国国家赔偿法 | 23 |
7 | 中华人民共和国行政处罚法 | 20 |
8 | 最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 | 20 |
表1 法律依据引用频次
序号 | 法律名称 | 条目数 | 引用频次(次) |
1 | 中华人民共和国行政诉讼法 | 第五十四条 | 90 |
2 | 中华人民共和国行政诉讼法 | 第六十一条 | 74 |
3 | 中华人民共和国行政诉讼法(2014修正) | 第八十九条 | 11 |
4 | 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释[失效] | 第五十六条 | 13 |
5 | 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释[失效] | 第七十六条 | 13 |
6 | 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释[失效] | 第七十八条 | 10 |
7 | 中华人民共和国商标法(2001修正) | 第十条 | 10 |
1985-2018年“两高公报”发布行政类司法案例的数量呈波浪形变化,2017年为历史最高,发布数量为12例;2018年数量下降至11例。在1985-2018年“两高公报”发布的司法案例1632例中,行政类司法案例为142例,总体占比为8.7%,所占比重不大。
“两高公报”行政类司法案例案由多样,42类行政管理范围涉及有23类,28类行政行为种类涉及有18类。其中,行政管理范围尤以城乡建设领域案例数量居多,资源、商标、专利、劳动和社会保障、公安领域的案例亦为数不少,六类案例总体占比为61.3%;行政行为种类中,以行政处罚、行政裁决、行政确认三类案例数量居多,总体占比为56.3%。
在“两高公报”142例行政类司法案例中,行政相对人聘请律师的案例有38例,总体占比为26.7%;行政机关聘请律师的案例有23例,总体占比为16.2%。可见,双方当事人聘请律师率占比较低。
行政机关负责人出庭应诉制度作为一种自下而上的司法制度创新,是随着社会经济文化发展、法治进程的推进而产生的,2014年修正的《行政诉讼法》创设了行政机关负责人出庭制度。[10]在142例“两高公报”行政类司法案例中,有24例行政机关负责人出庭,总体占比约为17%。
附录:“两高公报”行政类司法案例裁判摘要汇编
《最高法公报》对发布的案例进行审判规则的总结和归纳形成裁判摘要,《最高检公报》对发布的案例进行审判规则的总结形成要旨。为了便于大家熟悉了解相关的内容,本报告对按照案由进行了归类整理(附件:“两高公报”行政类司法案例裁判摘要汇总(1985-2018年))。除此之外,“北大法宝”裁判规则库包含大量重要案例的裁判规则,可供大家参考。
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来源 | 北大法律信息网、北大法宝司法案例库
作者 | 北大法宝司法案例编辑组(郭美娜 梁雪钰 许文君)
排版丨孙静
审核丨张大雷
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