高绍林 张宜云：人工智能在立法领域的应用与展望
本文作者：
高绍林（天津市人大常委会法工委原主任、中国法学会立法学研究会常务理事、北京大学法律人工智能研究中心/实验室特邀专家）
张宜云（天津市人大立法研究所副研究员，法学博士）
人工智能与法的结合是科技发展的客观趋势，也是新时代法治建设的必然要求。人工智能较早应用于司法、执法领域，在立法领域的应用则相对滞后。天津市人大常委会法工委积极探索人工智能在立法工作中的应用，并取得了显著成效。但当前人工智能在立法领域的应用，也存在不少问题，如人大信息化建设需进一步融合，法律知识图谱有待突破，立法人工智能领域人才严重匮乏。本文对人工智能立法未来发展的总体目标、发展的重点和主要应用场景进行了展望。
关键词：立法 人工智能 应用
一、法律人工智能的兴起和立法人工智能的现状
二、人工智能在立法领域的应用——以天津为例
三、当下立法人工智能应用存在的主要问题
四、未来立法人工智能的展望
一
（一）法律与人工智能的结合是科技发展的客观趋势
法律离不开社会，社会的变化必然会给法律带来新的课题。2018年10月31日，习近平总书记在主持中共中央政治局就人工智能发展现状和趋势举行的第九次集体学习时强调，人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量和战略性技术，具有溢出带动性很强的“头雁”效应。
法律与人工智能的结合也是现代信息化社会发展的必然趋势，二者的结合给传统的法律工作和法学研究带来深刻的变化。早在1983年，龚祥瑞、李克强在《法学杂志》上发表的的署名文章，颇具预见性地指出，现代社会是一个信息化的社会。社会交往频繁，各种信息激增，有所谓“信息大爆炸”之称。法律工作者使用电子计算机不仅可以节省大量时间，提高工作效率，更重要的是能够全面掌握和分析各种有关信息，而不遗漏重要的东西。并且电子计算机没有好恶、亲疏等感情因素，在某种程度上可以避免法律工作者凭自己的情感、一时的冲动来处理问题。国外一些学者指出，社会科学化——科学向社会机体的全部毛孔进行全面渗透的纪元开始了，法律工作的计算机化是这一新纪元的必然产物。2016年开始，人工智能技术开始较多地应用于法律领域，在司法、执法领域开发出了一批较好的技术解决方案，为法律从业者节省了大量的时间，大大提高了工作的效率，有效降低了司法、执法和法律服务成本。
（二）法律与人工智能的结合是新时代法治建设的必然要求
法治是治国理政的基本方式，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持全面依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。中国特色社会主义进入新时代，中国特色社会主义法治建设也进入新时代。党的十九大报告提出，深化依法治国实践，必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。
新一代人工智能的迅猛发展，给国家治理和法治建设带来了新机遇和挑战。目前，加快发展新一代人工智能已经被提升到国家战略层面，未来国家将通过加强领导、做好规划、明确任务、夯实基础，促进人工智能同经济社会发展深度融合，推动我国新一代人工智能健康发展。2018年10月31日，习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习就明确指出，要加强人工智能同社会治理的结合，开发适用于政府服务和决策的人工智能系统，加强政务信息资源整合和公共需求精准预测，推进智慧城市建设，促进人工智能在公共安全领域的深度应用，加强生态领域人工智能运用，运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。当前，“人工智能＋法律”已经成为新一代人工智能产业的一个热点。建立在互联网、大数据、云计算基础上的新一代人工智能技术，正在与法律的各个环节进行不断地融合，将会对法律信息获取、生产、加工、供应和法律人才培养等方面带来巨大影响。因此，人工智能与法律的结合是新时代我国法治建设的必然要求和必然选择。
（三）法律与人工智能的结合方兴未艾
就法律领域而言，近年来我国的立法和司法公开让更多法律数据得以被搜集和利用，法律数据的结构化特征让人工智能在这一领域的应用有了更好的基础，法律服务本身的知识服务特征也让人工智能有了更多可行的应用场景，这些都让人工智能在法律领域的发展尤其值得期待。例如，在司法领域，IBM公司向市场推出基于智能认知系统的智能律师ROSS；浙江省高级人民法院庭审引入人工智能程序做笔录；无讼创始人发布国内首款法律人工智能机器人“法小淘”，可以根据语音为用户分析案情，回答法律问题并匹配律师，还可诊断和提示企业的法律风险并给出有针对性的建议；重庆研发的法律机器人“大牛”完胜6名资深律师；等等。
与人工智能在司法、执法领域的应用相比，人工智能在立法领域的应用步伐相对较慢。为落实党的十九大报告提出的科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治的要求，立法工作任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。修改后，地方立法的主体扩大到所有设区的市，地方立法主体激增，立法人才储备严重不足，仅仅依靠传统的人力工作方式很难实现党的十九大报告提出的科学立法、民主立法、依法立法的要求，因而迫切需要人工智能技术为立法工作提供及时、准确、有益、有效的辅助，立法人工智能技术的发展是时代的呼唤，也是广大立法工作者的期盼。
二
面对日益复杂、繁重的地方立法工作，特别是规范性文件备案审查，天津市人大常委会法工委在2014年年初，提出了开发一套法律应用系统辅助立法的设想。经多次深入考察和调研，天津市人大常委会法工委决定与北大英华科技有限公司合作，并以“北大法宝”法律数据库为基础，共同研发一套具有人工智能雏形的规范性文件备案审查系统。2014年9月，全国首个运用人工智能技术的法律应用系统在天津正式投入使用。其主要功能有:
①与“北大法宝”信息数据库链接，实时更新完善法律数据信息，能够保证作为审查依据的法律数据更新得及时、完整和全面。
②系统内设置开放的备案审查敏感词，可以实时更新备案审查的对象要求。
③可以实现对备案审查对象的全文比对、敏感部分标注，为深入审查筛选出重点。
④与备案库对接，实现对报备的政府规章和其他规范性文件进行常态化审查，还可以对往年的政府规章、规范性文件进行追溯性审查。
⑤具有辅助立法功能。可以把地方性法规草案导入该系统，将其作为审查对象，与上位法进行比对，从而实现对地方性法规草案合法性的初步审查。
⑥系统操作生成的审查结果能够自动保存在系统中，可以随时查看，并且自动生成备案审查报告。
近期，这套系统正在升级为九个子系统，包括提供立法项目管理、草案意见征集、法规文件公开、法规文件报备、法规文件审查、法规文件清理、立法资料管理、立法（后）评估、立法大数据分析等，涵盖了立法工作的主要环节。
4年多来的实践表明，人工智能的引入，使得备案审查的工作效率和准确性得到明显提高。能够常态化地进行法规清理，及时发现与国家法律行政法规不一致、不适应的问题，为启动修改、废止法规提供基础材料。2014年以来，天津市人大常委会法工委全面实现了对政府规章和规范性文件的主动审查，并对2014年之前报备的文件进行追溯性主动审查，对自身制定法规草案进行合法性预审查，促使天津市地方立法工作的质量和效率明显提高。2016年完成了对天津市172部地方性法规的全面清理，对23件次地方性法规不符合法律、行政法规规定的条款，分三批进行了修改；对两部政府规章和4件区人大常委会的决议决定提出审查意见，促使制定机关自行做出了纠正处理，有力维护了法制统一。2017年又分两批修改了相关的8部地方性法规。2018年按照全国人大常委会要求，开展了对生态环境保护领域法规的全面清理，对等7部生态环保领域的地方性法规进行了打包修改。可以说，这套系统对天津地方立法工作发挥了一定的辅助作用，并得到了全国人大常委会法工委有关领导的肯定。
与此同时，天津市人大常委会法工委充分利用移动通信技术，使人大代表、专家学者参与地方立法工作更加方便、更加快捷、更有实际效果。2016年4月,天津市人大常委会法工委注册开通了天津科学立法微信平台，将人大代表、立法咨询专家以及与立法项目相关的各部门相关同志都加入了平台，以不同的立法项目分成不同的微信群。通过微信平台及时发布立法相关信息，随时讨论立法相关问题,使大家参与立法活动更加方便、更加广泛、更加深入，通过平台发扬民主、集思广益、凝聚大家的共识。
三
（一）人大信息化建设需要进一步融合
信息化是立法人工智能应用的基础条件。政务信息化工作，在许多地方人大还是一个短板。立法人工智能应用首先要解决基础数据问题。大数据是原料，云计算是工具，算法是技术，三者的有机结合才是人工智能。按照华宇元典法律研究专家的观点，法律大数据通常有三个维度，一是数据要实时在线并能实时分析；二是数据和业务的有机闭环，数据需要来源于真实的客户使用场景；三是让机器认识法律，打破数据孤岛。法律人工智能系统就是基于多元融合的法律大数据，以机器学习实现法律认知，提供法律知识服务的一体化分析平台。这就需要实现法律大数据的归集、开放和共享。当前，地方人大、政府各部门之间以及中央和地方之间的信息归集和开放共享还远远不够。
（二）法律知识图谱有待突破
所谓知识图谱，是显示知识发展进程与结构关系的一系列各种不同的图形，用可视化技术描述知识资源及其载体，挖掘、分析、构建、绘制和显示知识及它们之间的相互联系。具体来说，知识图谱是用可视化的图谱形象地把复杂的知识领域通过数据挖掘、信息处理、知识计量和图形绘制而显示出来。法律知识图谱的核心是机器能够模拟法律人的真实法律逻辑，即：将法律人积累的经验、思维方式转化为算法。基于知识图谱，探索解决现有深度学习技术缺乏法律推理能力和解释性的问题。以“法律知识图谱”为核心，基于“法律认知引擎”技术构建，将机器对于法律的认知能力转化为具体服务接口，与不同业务场景下的智能服务应用结合，为各类法律工作者提供智能业务辅助。1970年布坎南和海德里克（Buchanan and Headrick）在《斯坦福法律评论》发表了，拉开了对法律推理进行人工智能研究的序幕。迄今为止绝大多数的法律人工智能研究，主要集中于法律适用方面。然而，立法过程与司法过程有很大不同。立法是一个从无到有、确立规则、分配利益的过程，包括对法律适用的理解，更多则是创立合理规则，而不是对法律法规的重复适用。对于立法人工智能来说，真正的困难在于大量现实中的立法问题并不存在标准答案，立法工作需要进行各方面的权衡，需要具有真正理解现实社会的能力，具有处理复杂立法问题的智慧。当前，立法方面的知识图谱还处于萌芽状态，需要立法专家与计算机专家、逻辑专家展开深度合作，构建出立法领域的知识图谱，转化为计算机能够理解和深度学习的语言。
（三）立法人工智能领域人才的严重匮乏
人工智能具有多学科综合、高度复杂的特征。立法领域人工智能发展缓慢的原因，除技术上的复杂性与特殊性之外，立法人工智能人才严重匮乏是一个重要原因。立法工作是政治性、政策性、实践性、专业性极强的工作，不仅需要对我国的立法体制、中央和地方立法权限、法律效力层级以及立法程序有着深刻理解和把握，而且需要有处理复杂社会矛盾、不同利益诉求关系的能力与智慧，这些知识、能力与智慧往往是在法学教育、司法实务中难以获得的。一方面，目前的立法工作者绝大多数都是法学专业人才，很少有熟知计算机科学技术的复合型人才；另一方面，在计算机科学技术领域了解立法规律的人才更是少之又少。因此，急需培养和造就一批既精通立法工作、又精通人工智能技术的复合型人才队伍。现阶段，更重要的是立法工作者尽快转变观念，适应人工智能时代带来的深刻变革，积极学习和了解人工智能技术，并且与计算机科学技术专家紧密结合，共同推动人工智能技术在立法领域中的应用。
四
（一）立法人工智能的总体目标
从法律数据库功能向立法人工智能技术转变，未来的立法人工智能应当达到如下目标：以科学立法、民主立法、依法立法为原则，以立法程序信息化管理为主线，以法律数据库为依托，综合运用人工智能最新成果，对地方立法工作全流程进行智能化再造，实现人工智能与立法工作全过程深度融合，全面提升各级立法机关的立法质量与立法效率，为全面依法治国、实现良法善治提供更好的立法支撑。
（二）立法人工智能的发展重点
立法工作体系是以立法目标为核心，包括立法计划、法律法规起草、法律法规审议、法律法规实施、立法后评估等在内的一个循环往复的动态过程。立法人工智能技术的重点，是紧紧围绕立法工作体系，尽快开发适用于立法工作的“智慧大脑知识体系”。
（三）立法人工智能的主要应用场景
1.立法征求意见快速智能整理
实现科学立法、民主立法，必须广泛听取社会各方面的意见，立法公开网上征求意见已经成为立法工作的普遍规律。通过人工智能技术的辅助，可以进一步拓宽人民群众参与立法的渠道，最大限度地降低社会公众参与立法的成本。一方面，通过人工智能技术的发展可以实现社会公众参与立法的智能性、便捷性和即时性。另一方面，可以实现社会公众意见的收集、整理、归纳的智能化。当前，有些社会公众广泛关注的法律法规在征求意见过程中会有数以万计群众提出意见。以为例，三次审议征求意见，先后共收到15503人次提出的70227条意见。2018年6月，向社会公开征求意见，一个月内收到67291人提出的意见数量超过13万条。面对如此海量的意见，要实现全面、快速、准确整理，单纯靠人工是难以很好地完成的。这恰恰是人工智能的优势。要运用语义理解实体/关系识别技术，对数据进行清洗，从而梳理出对法律法规草案修改有益的意见信息。
2.立法社情民意智能整理
立法工作的根基在人民群众，立良法、立善法的基础是要使立法最大限度地符合社情民意。以往我们立法工作了解社情民意的主要方法是抽样调查、典型调查。全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞同志最近指出，加强立法决策量化论证，就是强调立法工作要更加严谨周密，从立法项目的确定、立法进度的安排，包括起草、审议、通过的立法全过程中，对法律所要规范的社会关系，对其分析判断所依据的客观情况，应当有更足够的数据样本来支撑。立法决策要充分运用大数据，帮助了解和驾驭实际情况，经过充分论证，做好“定量”分析和“定性”判断。在这方面，立法人工智能可以运用爬虫框架技术，从互联网、移动互联网公开数据、付费数据等各种数据源中，运用数据API（应用程序编程接口），筛选、清洗出对立法有用的数据信息，辅助立法工作者进行定量、定性判断。只有建立在“定量”基础上“定性”，才可能合理，才能更具合理性和说服力，才能真正让群众信服。
3.立法参考资料有效提供
制定任何一部法律法规都需要参考大量的国内外的立法资料，学习先进立法经验，解决本地的实际问题。我国目前有近300部现行有效的法律，700多部行政法规，几百部司法解释、一万多部地方性法规，万余部行政规章，还有数以万计的法律文件说明、国际条约等。面对如此浩繁且不同效力层级的法律文件，再加上无数域外的参考法律文件，仅靠数量有限的立法工作者和目前分散的法律信息数据库单纯的信息检索功能，是远远不够的。全国人大备案审查信息平台于2016年年底已经开通运行，目前正在按照“标准、网络、内容、数据”四统一的要求，推进省级人大备案审查信息平台建设，以尽早实现省级人大平台与全国人大平台对接和各级立法主体信息平台间的互联互通。不久的将来就能够实现完整的互联互通的国家法律信息数据，并向社会开放。目前的北大法宝数据库、未来的国家基础法律信息数据库，给我们提供了数据源。人工智能技术则可以根据我们所研究问题的需要，对数据库中的法律、法规、法学文献、域外信息资料进行自动检索，给我们提供一套全、准、新、精、达的参考资料，免除人工检索的繁复劳动。打个比方，现在我们使用检索数据库相当于人们进了自助餐厅各取所需，未来的人工智能相当于是一个深度了解我们各自口味的高级厨师，能够自动将满足我们不同需求的菜肴呈现在我们面前。
4.法律法规辅助起草
立法工作具有一套特有的内在规律性，当前面对极速增加的立法主体，通过人工智能辅助起草法规草案可以有效解决地方普遍存在的立法力量不足的问题。起草法律法规不仅需要法学专业知识，还需要法律以外的、与所要调整对象相关的专业知识，这通常又是立法工作者的短板，而这恰恰是人工智能的优势所在。人工智能运用机器深度学习技术，可以自主学习党和国家的政策文件，深度学习我国现有的所有法律、行政法规、地方性法规、司法解释、部门规章、地方政府规章，学习法学文献和域外法律法规文献，学习立法相关领域的专业知识，运用线索发现、法律推理、逻辑推理技术，为立法工作者提出可供进一步研究修改的法律法规草案初稿。通过人工智能的辅助，立法工作人员能够迅速掌握不同行业的知识、规则和规律，从而弥补立法工作者自身知识结构上的不足。这样，在提高立法质量的同时，也将大大地节省立法资源。
5.法律法规草案初步审查
科学立法、民主立法、依法立法是党的十九大对立法工作提出的重要要求。落实这一要求，需要推进精细化立法，在立法工作的各个环节，都要不断进行科学性、民主性、合法性审查。人工智能技术可以运用多元数据融合与对比技术，对法律法规草案影响因子、依赖关系、权重、可信度进行科学对比，为立法工作者提供一个快速审查工具，辅助进行立法决策。
6.立法方案辅助优化选择
立法决策不能任性而为。立法过程是把党的主张、人民群众意愿紧密结合起来通过立法程序实现科学决策的过程。这既是一个民主的过程，也是科学的过程。在这一过程中，经常会涉及多个方案如何优选问题。人工智能运用多元数据融合与对比技术，对法律法规所可能产生的各种社会影响进行量化预评估，从中提出优选方案顺序，供立法工作者在多方案中优选立法成本最小、社会效益最高、最符合党的政府和人民群众意愿的法律法规草案。将立法工作者的经验与人工智能有机结合，在人工智能的辅助下，在中国特色社会主义特色体系内提供高效、精准、科学的解决方案，使立法精确对接发展所需、民心所向、基层所盼，切实提高立法的科学化、精细化水平，提高法律的可执行性和可操作性。
7.立法社会风险评估和立法后评估
立法社会风险评估是科学立法的重要方法。修改后的对立法中评估、立法后评估都做出了新的规范。然而，目前的立法中评估、立法后评估基本上还延续的是典型调查、抽样调查、群众座谈、专家评议的传统方式。人工智能可以充分运用大数据技术，根据各种评估要素开发智能算法，快速、全面、精准地分析法律法规各种规范要素在实践中的实现程度，从而得出有具体数据、有典型事例、有逻辑分析的初步评估意见，供立法工作者进一步深入细化研究。
8.规范性文件备案审查
这是法律人工智能已经运用并且取得一定实效的领域。未来人工智能在这一领域内还将进一步发展和完善。当前，各级党政机关每年要产生数万件规范性文件，如何落实“有件必备，有备必审，有错必纠”，对备案审查工作来说是很大的难题。人工智能可以深度运用语义理解、实体/关系识别技术，动态增量更新技术，准确识别不同表述方法的法律实质意义，对所有的规范性文件进行实时审查、动态审查、追溯审查，使备案审查工作在动态过程中不断更新，确保国家法制统一和尊严。
总之，立法人工智能将伴随着科学立法、民主立法、依法立法的进程不断发展和完善，这是不以人的意志为转移的客观发展趋势。当前，广大立法工作者要以开放的心态、改革的精神主动适应人工智能的发展，拥抱人工智能时代的到来，使人工智能技术更多更好地服务于全面推进依法治国的宏大进程。
*本文来源：本文曾载于《地方立法研究》2019年第1期，因篇幅较长，已略去原文注释。
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编辑丨曹琴
审核丨赵晓海
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