神剧《人民的名义》火了，现实中的反腐新利器是怎么抓贪官的？
一次事关全局的重大政治改革正在推进，一个新的国家机构正在建立中。
这场改革酝酿已久，但直到2016年11月7日晚，中纪委监察部网站才正式对外公布：北京、山西、浙江三省市将试点展开监察体制改革，由当地人大产生省级监察委。此后，中共中央政治局常委、中纪委书记王岐山在中纪委全会上披露，预计2018年两会上，将审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员。
马怀德是中国政法大学副校长，也是监察体制改革决策咨询专家，此前曾多次参加由王岐山主持的座谈会。据他介绍，监察委未来将成为与国务院、最高法、最高检平行的机构，中国政治架构将变成“一府一委两院”。
按照设定，它要整合原有分散在不同机构的相关职能，这不但涉及到机构权责、人员的重新调配，还涉及到重要法律的制定、修改，其难度可想而知。
组长王岐山
3月5日，两会期间，王岐山参加了北京团的审议。他穿着西装，戴着一条红色领带，发言期间，还把眼镜摘了下来。北京是监察体制改革试点省市之一，王岐山在发言时，特意谈到了这个问题。
“深化国家监察体制改革是重大政治改革，目的是加强党对反腐败工作的统一领导。”王岐山说，“要通过制定国家监察法，赋予监察委员会必要的调查权限和手段，使党的主张成为国家意志。”
此前，王岐山数次提及这一问题。1月的中纪委全会期间，他曾表示，去年11月7日《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》发布前，中央政治局、中央政治局常委会和中央全面深化改革领导小组共进行了6次专题研究。
研究的结果，基本确定了改革总体框架：审议通过改革和试点方案，设立国家监察委，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；纪委和监察机关合署办公，构建集中统一、权威高效的监察体系；成立中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组。在后来新华社的报道中，人们得知，小组组长就是王岐山。
方案公布不久，王岐山就赶到试点省份。2016年的11月17日、21日、25日，他分别到山西、浙江和北京调研试点工作。除了开座谈会，他还到汽车企业的总装车间考察党建，到浙江省台州市参观一江山岛登陆战纪念馆等。
按照方案和时间表，中央留给试点省份的时间并不长。1月份三地两会结束前，要选出省级监察委主任。这之后，他们要在3月底前完成省级监察委的组建工作，6月底前，要完成市、县两级监察委员会的组建。
为了确保工作能顺利推进，全国人大常委会批准，三地暂时调整或暂时停止适用行政监察法和刑事诉讼法、地方组织法等法律的有关规定。
在学界和政法界工作人员看来，这是一次雷厉风行、极为迅速的改革。马怀德对本刊以“神速”来形容：“这种大的体制改革在这么短的时间内试点推开，确实是神速……超出人们的想象。”
武汉大学法学院教授秦前红也有类似的感觉。“以往的重大改革，决定出台文件报告前，起草者中会有部分专家学者。例如四中全会司法体制改革的文件，前期有学者参加，做外围工作，甚至参与草案初稿的撰写。”秦前红接受本刊采访时说，“监察委的强力推动是中国特色。这推力背后体现了分管负责的领导人风格。”秦前红有很多学生在纪委、检察系统，在推进监察委相关工作过程中，“有一些困惑，或者犹豫和彷徨，会就这个问题跟我做一些交流探讨”，但这些都已是发生在中央文件出台之后。
“消息的保密性非常高，但应该酝酿了很久。”在浙江省某县检察院反贪局工作的王飞认为。如今回头分析，他发觉中共十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》中出现了“监察机关”与人大、政府和司法机关并列的提法就是个信号。
一字之差
3月5日，全国两会，国家监察部部长杨晓渡接受采访时，谈及监察体制改革：“通过实践探索来积累经验，为全国人大立法提供一些实际的素材。”（@视觉中国 图）
2016年四五月份，王飞到北京开会，当时就耳闻过设立监察委、检察院一些职能也要划归监察委的消息。
“大家都没当回事，”他接受本刊采访时说，调整检察院职能的方案很早就开始传了，“大家就当成一个新传言，也不怎么信。”但几个月后，他们就看到了监察委试点工作的文件，也收到了反贪等业务部门转隶监察委的确切消息。
职能重新调整的不只检察院。按照现有政治架构，作为行政监察机关的监察部是国务院组成部门，与中纪委合署办公，监察体制改革完成后，行政监察机关将和检察机关的相关职能一起整合进监察委。从“部”到“委”，表面上是一字之差，但其职能和法律地位却有很大不同。
2月12日，《环球法律评论》编辑部举办了一次“监察体制改革与法治”研讨会。这份杂志由中国社科院法学所主办，最早创刊于1962年，经历过文革破坏，改革开放后复刊，见证了中国司法领域的多次重要变化。除了马怀德等与官方联系密切的专家，最高检和山西省监察系统的工作人员也参加了会议。
据最高检检察理论研究所副所长谢鹏程介绍，检察院与监察委、国务院、最高法同属人民代表大会的下位机关，“人民检察院和监察委员会具有基本相同的宪法地位，具体来说，监察委员会排在前面”。
监察委成立后，将与中纪委合署办公，“一套人马两块牌子”。华东政法大学法治中国建设研究中心教授童之伟分析，按照现在各级纪委在党内的地位，监察委日后实际地位明显会高于本级法院和检察院。
这无疑打破了现有“一府两院”的政治架构。
“一府两院”架构是1954年最终确定的。在此之前，最高法和最高检都隶属于中央人民政府。1949年10月，中央人民政府分别任命了最高人民检察署检察长和最高人民法院院长。任命状都是毛泽东以主席身份签发。
到了1954年第一部宪法制定时，结束“两院”与中央政府隶属关系的意见得到重视。1954年9月20晚，毛泽东和政治局成员一起讨论人民检察署组织法草案。全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真向他介绍相关情况。此前五天，全国人大第一次会议上，刘少奇作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。就是在新政权颁布的第一部宪法中，最高法院与检察机关在国家政治体制中的地位得到确立。
听完后，毛泽东忽然说道：“既然检察工作这样重要，为什么不叫‘院’呢？可以叫‘院’嘛！”政治局讨论了毛泽东这个意见，最终一致同意。
从此，人民检察署更名为人民检察院。也是一字之差。这标志着由中央人民政府、最高人民法院、最高人民检察院构成的“一府两院”体制正式形成。之后六十二年里，除了文革那段特殊时期外，这个体系一直得以延续，三方的权力、职责划分也越来越明晰。直到2016年，中央开始推行监察体制改革，新的制度设计启动。
第一位监察委主任
1月18日上午，任建华当选为首任山西省监察委主任，随后他进行了宪法宣誓。（cnsphoto 图）
山西省太原市长风西街51号是一栋很新的大楼，2016年底才投入使用。楼门口挂着两块金属牌子，黑色字体的检察院牌子在左侧，红色字体的纪委牌子在右侧。1月19日上午，另一块金属牌子挂在楼门左侧纪委牌子旁边，黑色大字印着：山西省监察委员会。挂牌当天，山西省监察委先后召开了第一次干部大会和领导班子第一次会议。
这是中国第一个省级监察委。此前一天，山西省第十二届人民代表大会第七次会议上，出席的508名山西省人大代表都把票投给了任建华，选举他为首位山西省监察委主任。
任建华今年59岁了。他是河南人，很长一段时间都在当地任职。2002年45岁的时候，他担任河南省纪委干部管理室主任，开始进入纪检系统工作。在河南纪委，任建华工作了将近6年，随后在2006年上调中纪委，先后在中央纪委干部室、信访室、中纪委驻国家发改委纪检组担任领导。2016年，他“空降”地方，担任山西省委常委、省纪委书记。此前，山西发生“塌方式腐败”。
任建华就任山西监察委主任两天后，北京也选出了监察委主任，由北京市委常委、市纪委书记张硕辅担任。同日，浙江省纪委书记任泽民也将左手按在宪法上，抬起右拳，宣誓就任该省首位监察委主任。
从三人的履历看来，监察委主任的选拔有着“纪委老人”和“救火队长”的特征。浙江的任泽民同任建华一样，也有长期纪委系统工作经历。2001年，任泽民从劳动和社会保障部调任中纪委驻新闻出版总署纪检组组长，进入纪委系统工作。2005年到2009年，任泽民在山西任组织部长，之后又连续8年担任浙江省省委常委、省纪委书?记。
三人之中，北京市监察委书记张硕辅年龄最小，今年还不到52岁。2015年，他在湖南省副省长任上调往云南担任纪委书记时，云南正经历“官场地震”，云南省委副书记仇和、云南省委宣传部原常务副部长尹欣等人被调查。2017年初，他从云南省纪委书记的任上进京，履新北京市纪委书记，当时北京市监察委试点改革的工作已经展开。
在监察委主任提出任免议案后，三地人大也任命了监察委的副主任和委员。梳理他们的履历可以发现，除主任皆由纪委书记兼任外，三位省级监察副主任则由纪委副书记兼任，六位委员中有半数来自纪委，其他三位，两位来自监察厅，一位原来是检察院反贪局局长。
之所以选择这三省市进行试点，学界对此多有分析。“北京是地理位置靠近中央，便于中央的直接指挥，也便于情况的迅速报告。”纪检监察学院前副院长、制度反腐专家李永忠说，“另外，北京是四个直辖市之一，可以积累将来在其余直辖市拷贝改革经验。”
而在秦前红看来，山西省不但曾是腐败重灾区，更代表了资源依赖性和国企依赖型的经济结构，可以更好检验改革推进的成效。相对而言，浙江属于民营经济发达地区。“中国反腐败的重要命题便是打击官商勾结，”秦前红说，“这其中既涉及国企更涉及到民企，因此在监察过程中可能遭遇的问题，浙江又是另一层检验。”
“改革必须要快”
2016年12月25日下午，十二届全国人大常委会第二十五次会议上，表决通过关于在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点工作的决定。（cnsphoto图）
1月22日是个周日，在北京市检察院反贪局工作的李辉还是赶到了单位。下午，检察院要开新春联欢晚会。这是李辉在检察系统度过的最后一个春节，接下来他们将转到监察委。
在那场晚会上，最后一个节目留给了检察院反贪局、反渎局、侦查指挥中心转隶人员，他们集体登场，演唱了《共筑中国梦》。“唱的时候心里就挺感慨，这是最后一次在这个地方和大家联欢了。”李辉说，那次联欢会结束后，他与几位留任的检察官互相道别，心里一下空空的。
反贪反渎和职务犯罪预防部门一直是检察机关的核心业务部门，负责办理国家工作人员贪污、贿赂、利用职权实施刑讯逼供等犯罪案件立案、侦查。王飞说，他在检察系统工作了十年，有八年是在反贪局。这个局的主要业务与反腐相关，与其他社会案件相比，反腐案件影响力更大，更能引起公众关注。
改革之后，检察院职务犯罪侦查、诉讼监督、刑事检察三大职能一下子抽掉了三分之一，检察系统的规模也势必会受到影响。一位检察院工作人员说，“在基层检察院，人员差不多少了一半，从检察长到清洁大姐就只剩下二十个人了。”而山西监察委人士介绍，山西省检察院转隶了七分之一到六分之一，“基层的话比较大，四分之一到三分之一”。长期在检察系统工作，现任中国反腐败司法研究中心主任的吴建雄估计，全国推开后，将会有五万人左右从检察院转隶监察委。
虽然牵涉广泛，很多人也有不舍，但执行过程非常坚决。北京有些检察官资历很老，再有一两年就要退休，而且也希望在检察官位置上退休，“但是他们不能留下来，必须转隶过去”，北京市检察院副检察长甄贞接受《中国新闻周刊》采访时说，按照规定需要转隶的部门，除了一些非党员和受过纪律处分的人，党员全部转了过去。北京市检察院几乎白天黑夜连轴转，很短时间内拿出了职能划归、人员转隶方案。最终市级检察机关有229人转到监察委。
省级监察委成立后，三地市区级监察委也很快组建。山西采取了“由市到县”推进模式，据记者统计，截止到3月20日，山西11个地级市已有7市选举诞生了监察委主任，也都是市纪委书记兼任这一职务。
浙江省则采取了不同的模式：先县后市。据记者不完全统计，目前浙江省已有近30县（县级市）成立了监察委员会。北京区级监察委也将在4月正式成立，届时检察机关还将有700多人转到各区监察委。
速度这么快，除了中央列出的时间表比较紧张，还有现实考量。改革开始后，“有些案件办理就停下来了”，王飞说，相关部门工作人员开始着手交接工作，档案离调、公章交还单位等，已经侦结的案子，会交到检察院的公诉科，还没有侦结的案件，则要移交到监察委。“为什么说改革必须要快，你如果拖得久的话，案件办理就会受影响。”
山西省监察委相关人士也透露了类似情况，改革试点启动后，山西各级检察院反贪等三个部门人事全部冻结，检察院的“案件基本上不再履行受理，一直到转隶完成”。
检察院和纪检系统虽然很多工作有相似之处，但也有诸多不同。北京市朝阳区检察院原反贪局局长吴斌接受《北京青年报》采访时说，以往检察工作相对更注重依法办案的业务素养，纪检工作对他来说是个新的领域。一名由检察院转到北京市监察委的工作人员也透露，转到监察委后，他们一直在补充学习党纪党规。
各级监察委建立后，培训也开始进行。据山西省监察委相关人士介绍，山西省监察委召开的第一次会议上，省纪委监察委就组织机关全体干部、各派出机构共300多人集中观看专题片《打铁还需自身硬》，“加深理解”。
党员、非党员
只要腐败全管起来
反腐成为当下中国最重要的政治话题之一。2015 年12月8日，江苏省南京市，行人从廉洁公益广告灯箱前走过。（@视觉中国 图）
春节假期刚结束，北京市监察委也开始了培训工作。据负责培训组织工作的官员介绍，入岗培训既包含授课、分组讨论、也有观看专题教育片和集中自习等安排。
“小组讨论的第一件事是自我介绍。”北京纪委官方发布的一篇文章中，一位来自检察院系统的监察委工作人员回忆，当时全组36个人分别介绍了各自情况，第一次讨论的目的就是要求大家强化概念：“我们不分纪委的老同志、检察院的新同志，大家都是监察委的同志。”
看起来和以前一样，还是纪委和监察系统联署办公，但二者的权力却不可同日而语。
据全国人大常委会审议通过的试点方案，监察委员会拥有监督、调查、处置3项职权。为履行这些职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、冻结、扣押、留置等12项措施。
“尤其对贪腐、渎职案件的刑事侦查措施，过去只有检察院有，纪检监察机关没有这项权力。以后，监察委也许可以使用刑事拘留、逮捕甚至监视居住等手段。”马怀德告诉记者。
改革另一个重要信号是，监察委的监察对象不仅局限于中共党员领导干部，而面向所有公权力主体。
马怀德在《环球法律评论》的那次研讨会上说，除党员外，全国从事公职，履行公职，行使公权力的公职人员还有很多，这些人的权力也需要接受监督。具体而言，至少包括以下九类人员：中共机关工作人员；政府工作人员；司法机关工作人员；人大机关工作人员；政协机关工作人员；民主党派各级机关工作人员；法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员；科教文卫体等事业单位的工作人员；国有企业管理人员等。
一位曾参与官方监察制度研讨会的专家向记者透露，监察委的机制改革还与辽宁和湖南个别地区贿选案的处理经验有关。
“纪委和监察部门处理辽宁贿选和湖南贿选的时候，可能发现了一些问题。”据这位专家透露，依据《行政监察法》，现在监察部门覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员，“现在体制内外有很多掌握公共资源的人，可以名正言顺逃避调查。尤其面对贿选问题展开调查时，一些人既是‘代表’也是‘资本持有者’，配合调查的难度很大”。
按照《决定》公布的内容，新的监察改革最重要的机构变化便是整合反腐败资源力量。以往的体系下，反腐力量分散在纪委、行政机关中的监察、审计、预防腐败部门、检察院内部的反腐败、反渎职、预防腐败局等系统中，多头负责，资源分散，而且还有重复重叠之处。
“像我们干基层的知道，有时候纪委跟我们检察院两个在重复工作，”王飞向本刊分析道，最近几年，反腐案件增多，纪委和检察院的协作也比较紧密，“比如说我们人数少的话，也需要他们帮忙”。
另据北方某市纪委工作人员透露，最近几年在贪腐案件中，纪委的主导作用更强，“一般纪委开头，突破后检察院接手”。
2013年，新华网在一篇报道中称，反腐已经成为巩固执政合法性的关键一环。这时候，反腐效率势必成为一个关键问题。秦前红向本刊说，“从反腐效能角度看，它会提高，毕竟监察委的手段更丰富了，防腐败的武器库里面很厉害了，长枪、大炮都有，武器都有了”。
谁来监督监察委？
“省里管监察委的都是纪委书记，纪委书记都是省委常委，检察长则职务低多了，他能够挡得住吗？”北大宪法与行政法研究中心主任姜明安接受《中国新闻周刊》采访时说。监察委设立后，如何对其进行监督也成为一个重要问题。按照宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，但姜明安认为，在现实司法实践中，检察院很难对监察委进行有效监督。
过去纪检监察部门实施的“双规”、“双指”没有明确的单独规定，但经常和办案期限高度重合。依据现行《行政监察法》，监察机关的调查期限一般是六个月，因特殊原因需要，可以适当延长，但最长不得超过一年，并应当报上一级监察机关备案。
今年两会期间，王岐山也特别提到了“留置”这个问题。他认为这个提法考虑解决的，应该是“双规”、“双指”中出现的问题，但更要从法律上对其权限、程序、时间、地点等问题作出规范。
除了权力边界问题外，监察委的权责范围、地位、与纪委的关系等等诸多问题也需要确定。这毕竟是一个从无到有建立起来的国家机构。在马怀德等专家看来，这些问题需要修改法律来进行确认。“人民检察院组织法、审计法甚至全国人民代表大会组织法，很可能都要修改。”马怀德说，“这是一个非常庞大的系统工程。”
马怀德发表在《环球法律评论》2017年第2期的文章《<国家监察法>的立法思路与重点》中认为，这一改革是否需要修改《宪法》依然存在争议。从近期看，在不修改《宪法》的情况下设立国家监察委员会亦是可行的；但从长远看，仍有必要修改《宪法》，以保证国家监察体制改革的合宪性。
在刚刚结束的两会上，中央人民广播电台记者问全国人大发言人傅莹，“为了使这项改革进一步顺利开展，全国人大及其常委会是否有修改宪法的考虑？”
傅莹并没有证实这一信息，但她透露，“把行政监察法修改为国家监察法的工作已经开始，今年应该可以提交给人大常委会审议。”
1月6日，中纪委召开第七次全体会议时，就提到了这个问题。在全会上，王岐山代表中纪委常委会做了工作报告。据《人民日报》公布的全文，这份报告长达一万多字，涉及到监察体制改革和监察委的内容接近全文的十分之一。
这毫无疑问将成为2017年王岐山的工作重点。据他介绍，国家监察委员会就是国家反腐败机构，是监督执法机关。改革试点工作领导小组已经会同全国人大成立工作专班，研究将行政监察法修改为国家监察法等问题。
“中央纪委要发挥牵头抓总作用，协助全国人大常委会完成国家监察法一审、二审，”王岐山在介绍中纪委2017年工作任务时说，“抓紧筹备组建国家监察委员会，编制‘三定’规定，为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员，做好组织机构、干部人事、法律法规准备。”
国家机关应该处于人大监督之下，也应该在法律许可的范围内进行，这是基本的边界问题。3月6日，《人民日报·海外版》在其官方微信号上发表了一篇文章，分析王岐山在北京团审议时的讲话内容，作者谈到再大的权力也应该受到限制的问题：“十八大以来，纪委‘打虎拍蝇’，权力得到加强，但纪委的权力也要关进笼子。没有规矩之外的个人，也没有规矩之外的权力。”（文中王飞、李辉为化名）
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