规划实施评估的体系架构探讨与实践

  导  读  

梳理国内外规划实施评估的理论与实践，当前规划实施评估多局限于规划实施过程的某一环节，尤其注重现实与规划目标一致性的规划实施效果评估，尚未形成囊括规划实施各环节的规划实施评估体系架构，不利于对规划实施进行客观、公正的评述。

该文以当前应用最广泛的规划实施效果评估为立足点进行前向和后向的延伸，形成囊括规划实施全过程的包含规划编制、实施效果、实施过程的规划估体系架构，并以武隆县为例进行实证验证。

作者|陈甲全（重庆市地理信息中心）

论文来源|2018城市发展与规划论文集

---

微信公众号后台回复“2018论文”下载2018年规划大会论文集电子版！

规划实施评估是确保规划有效实施的重要环节，既有助于加强规划实施过程中的管理和督导，提高规划的指导性，强化规划的约束性，也有助于及时发现规划实施过程中出现的问题，找出产生问题的原因，提出解决问题的方法，及时进行宏观调控[1]。

因此，对规划实施进行客观、公正的评述，系统全面地审视规划编制和实施过程中存在的问题，对规划的有效推进具有重要的现实意义。

当前，国内的规划实施评估尚未建立起一套系统的评估体系和方法，内容上大都以规划前后的对比为主，在基于现实与规划目标一致性的基础上对规划实施效果进行评估[2]。

但是，因规划和实施效果之间并不存在严格的对应关系，且在规划实施过程中，城市发展的内外部条件可能会发生变化，导致实施效果可能偏离甚至背离规划确定的发展目标[3-4]。

因此，对规划实施情况进行简单的对比分析以确定规划实施的绩效是远远不够的，必须在现有的基础上继续拓宽视野与创新。

01

规划实施评估理论梳理与述评

1.1 国内外相关理论

梳理规划实施评估的相关理论，目前尚未形成一致的看法。按照规划实施评估价值观的演变，大致可以分为规划编制评估、规划实施效果评估和规划实施过程评估三种理论观点。

（1）规划编制评估。指在规划编制过程中及将规划方案付诸实施前，针对规划编制成果所做出的评估，其核心问题是评判制定规划的程序和文件是否合理，具体包括备选方案评估和规划文件分析。

（2）规划实施效果评估。该理论的主要代表为Wildavsky、Sabatier 和Person，主张以规划实施效果作为评估规划是否成功的依据（Wildavsky，1973），认为通过比较规划实施所达成的目标与规划所设定的目标便可评估规划的实施效果（Sabatier，1986；Person，1970）。

该理论基于规划与实施之间存在线性关系，故对于实施的评价以结果与规划方案的契合度为标准，亦即规划最终实施结果与最初方案设计的一一对应。

（3） 规划实施过程评估。该理论主要由Alexnder 和Faludi 发起，理论依据是规划决策具有不确定性，规划和实施效果之间不可能存在严格的线性关系，因此比较规划与实施效果并不是一个可靠的评价规划是否成功的标准，对规划是否成功的判断应当从简单的分析规划与结果之间的线性关系转变成对规划实施过程的分析（Alexnder，1981；Faludi，1987）。

Pearman 也认为，不确定性因素的存在迫使评估者不能执着于原有规划的设计，而应当更多考虑实际的环境与背景（Pearman，1985）。

该理论倡导规划实施评估应还原到现实中相对不确定的境况之中，对经济社会形势的变化、各类利益相关者偏好、价值观的改变及现实环境中的其他因素变化进行分析，当规划实施行为由于这些不确定性因素的存在而偏离甚至背离了规划确定的范围时，问题不在于规划本身，而在于规划实施的过程。

1.2 现有理论述评

尽管规划编制评估、规划实施效果评估、规划实施过程评估目前仍未达成一致意见，尤其是规划实施效果评估和规划实施过程评估还处于争论之中。但毋庸置疑，从规划编制评估到规划实施过程评估，已实现从静态到动态的演变，越来越接近规划实施的动态不确定性本质。

然而，规划编制评估、规划实施效果评估、规划实施过程评估均存在一个问题，即只着眼于规划实施过程中的某个环节，未能实现规划实施全过程的评估。由于未能涵盖规划实施的各环节，评估结论的全面性、客观性和公正性均受影响，规划实施评估的最终目的也就难以达到。

02

规划实施全过程评估的体系架构

2.1 内容体系

根据国内外规划实施评估理论的梳理，规划实施评估不应以规划实施某一环节作为唯一标准，而应将规划实施各环节纳入评估对象[5]。鉴于此，以规划实施效果为立足点进行前向和后向的延伸，前向上，将规划方案纳入，侧重规划编制程序和文件合理性的分析；后向上，将规划实施过程纳入，注重发展环境的变化，强调新问题的提出。

由此形成囊括规划实施各环节的包含规划编制、规划实施效果、规划实施过程的规划评估内容体系。

规划编制评估

以现行规划方案为对象，包含制订程序和规划内容，既作为规划实施各环节的背景信息，也揭示现行规划可能存在的不足，为规划修改（修编）提供预警[6]。

考虑我国规划编制已有一套明确的法定程序，规划编制仅作为规划评估的背景资料，包含5 个方面：

（1）城市性质和功能定位是否明确，包括是否与上位规划和资源禀赋相符合；

（2）城市规模预期是否支撑城市发展需求和满足资源承载力，包括是否明确了城市规模发展目标，是否对发展目标进行了时序和空间分配；

（3）空间布局是否清晰，包括是否明晰了空间布局形态，是否将发展目标落实在空间上；

（4）规划提出的控制引导措施是否明确且具可操作性，包括重点发展地区的有序推进是否明确，重大项目实施目标是否具体；

（5）规划是否对不确定性有足够的应对，包括是否充分考虑了重大项目不确定性对城市发展的影响，是否足够重视政策变化对地区发展的影响。

考虑不同地区、不同层次、不同类型规划的特征，规划编制评估可根据特定规划类型的本质特征有选择、有针对性的采用部分或全部。

规划实施效果评估

以法定性规划文件为标准，考察规划目标和措施的落实情况，评价现行规划产生的绩效。规划实施效果的评估，核心在于考察规划实施结果与规划目标之间的相互关系，主要以规划实施率为标准，确定各项指标是如期实施还是进度快于规划或进度落后于规划。除确认规划实施效果外，也需要对规划实施效果所产生的经济社会效应进行分析。

兼顾不同类型、不同层次、不同地区的规划要求，规划实施效果评估主要包括：

（1）对城市建设用地控制效果的评估，将现状建设用地规模、结构、布局、发展态势与规划目标值进行对照，得出规模是否得到控制、结构与布局是否合理的基本结论，并对其深层次原因进行分析；

（2）对城市发展目标落实情况的评估，将规划确定的城市发展目标，包括区域经济社会指标、区域人口与城镇化、城市人口规模、用地绩效等与现状进行对照，评估规划目标值是否如期落实；

（3）对规划确定的重大产业项目、重大道路交通项目、重大市政公用设施项目、重大公共服务设施项目的实施情况进行评估，通过规划与现状的对照，得出各类重大项目的规划实施程度；

（4）对资源与环境控制效果的评估，将规划确定的环境质量和空间管制与现状进行对照，得出城市建设是否确保了环境质量和坚守了空间管制的要求。

规划实施过程评估

通过分析规划设定的实施环境和现实环境的不一致性，评估规划实施过程中宏观政策变化等不确定因素带来的重大影响，并分析这种不确定性提出的新要求。

目标是应对规划实施过程中的不确定性因素对规划及其规划实施带来的影响，通过对比现实环境与规划设定的实施环境实现对规划的校调，保证规划的持续有效性，包含两个方面：

（1）规划实施的政策形势是否发生变化，规划实施过程中，本级或上级政府是否出台了新的发展政策，规划是否有足够的灵活性以应对这种政策变化及对规划实施带来的影响；

（2）规划实施的支撑和保障体系是否发生变化，规划实施过程中，本级或上级政府是否在本地区新建或确立了新的保障和支撑体系，规划能否消化新的保障和支撑体系及对规划实施带来的影响。

2.2 方法体系

随着科学技术的进步，规划实施评估的方法技术也出现了新的变化：

一是逐渐从简略的、定性的分析过渡到数理分析、模型化、定量化；

二是信息技术，尤其是3S 和数据库等地理信息技术在规划评估中发挥越来越重要的作用[7]。

结合传统规划实施评估的技术和新技术的集成应用，按照“三位一体”规划评估的内容体系，采取定量和定性分析相结合的方法。

一是在GIS 和数理统计的基础上，对用地现状和规划布局进行对比分析，以监测规划实施的绩效；

二是运用经济学、社会学等相关学科的理论，对影响规划实施效果的政治等其他因素进行回顾与分析，以监测规划实施过程，最终为规划策略和实施机制的同步调整奠定基础。

03

以武隆县为例的实证分析

3.1 规划编制评估

武隆县城市总体规划编制于2002 年，于2005 年获得重庆市人民政府批准，于2010 年在保持建设用地总量不变的基础上进行了局部修改并获准实施。在规划编制上，明确了城市性质和功能定位、确定了城市发展规模、明晰了城市空间布局、指出了城市发展的方向。

总体上，武隆县现行城市总体规划符合法定程序和规范要求，但仍需加强部门合作和公众参与，在内容体系上应强化规划对不确定性的应对能力。

3.2 规划实施效果评估

城市建设用地控制效果评估

武隆县城市建设用地规模的规划实施率为94.26%，实施进度明显快于规划预期。尽管各组团的实施进度均快于规划预期，但白马组团尤为突出，且已突破规划目标值（表1）。

在结构上，无论是总体，还是分组团，现状各建设用地类型与规划目标值均难以匹配，快慢不一、发展不均的现象非常明显；

在布局上，现状建设用地与规划确定的用地布局符合程度较低，且部分现状建设用地突破规划建设用地范围；

在发展态势上，建设用地需求仍处于快速增长阶段，空间布局向规划建设用地范围以外拓展的趋势异常明显。

城市发展目标落实情况评估

在经济社会各项指标上，城市发展现状已明显超出规划预期（表2）；

在人口与城镇化指标上，现状与规划基本吻合，但城市人口集聚快于规划预期（表3）；

在用地绩效上，武隆县工业用地年产值和固定资产投资也显著高出全市的规定。

规划确定的重大项目实施评估

各项重大项目均已落实，实施进度快于规划且部分重大项目属超额完成。

在产业项目上，上马了一批重大工业项目和旅游项目，并按规划设定的空间布局进行实施，但产业集聚明显超过规划目标值；

在道路交通项目上，除规划确定的项目当前已建成或在建外，尚有部分规划以外的项目在建中，规划实施进展顺利且超越规划预期；

在市政公用设施和公共服务设施项目上，同样呈现实施进度快于规划的现象。

资源与环境控制效果评估

大气环境、水环境、声环境质量均维持在规划确定的环境保护目标范围之内，现状与规划基本符合。在资源保护上，武隆县城市建设未突破空间管制区范围，满足规划确定的资源保护要求，达到规划确定的预期目标。

3.3 规划实施过程评估

政策形势变化

2010 年，市政府批准武隆县市级特色工业园区扩容提升，且赋予其全市重要的产业承接地的新的战略职能，直接导致现行规划在建设用地、人口规模预期方面的不足，间接导致现行规划的功能定位与发展要求不符。

同年，大仙女山景区正式筹建，不但将武隆县旅游发展上升为市级战略，也确立了大仙女山建设国家级旅游度假区、国际知名旅游目的地的目标，导致现行规划的职能定位难以满足要求，尤其是旅游业发展用地和设施配套难以支撑这一要求。

支撑和保障体系变化

2007 年、2010 年，武隆县先后获批世界自然遗产地和国家5A 景区，成为全国仅有的九个拥有两块金字招牌的地区之一。在基础设施上，渝怀铁路、渝湘高速公路、武务高速公路、南涪铁路、南涪高速公路等的相继建成，以及即将开工建设的仙女山旅游机场，有效改善了武隆县的区位条件，为武隆县承接主城产业，融入国内、国际市场提供了前所未有的发展环境。

3.4 评估结论

综合规划编制、规划实施结果、规划实施过程的评析：因城市发展内外部环境的变化，促使规划实施快于规划预期，导致规划实施效果不佳，规划指标的不足将成为制约城市发展的瓶颈，同时也对武隆城市发展提出了新的要求，导致现行规划与现实发展需求不符。武隆县应及时对现行城市总体规划进行修编，以适应其发展变化的需求，并发挥规划的最大效能。

04

讨 论

根据规划实施全过程的评估，武隆县规划实施快于规划预期导致现状与规划显著不符，这并非规划控制不力或规划实施的问题，而是因规划实施过程中出现了新情况，特别是宏观政策、支撑和保障体系的变化，使得实际发展环境显著优于规划设定的实施环境，促使规划实施结果与规划设想有所偏离，应根据实际情况对规划做出必要的调整，以发挥规划的最大效能。

由此可见，突破规划实施某一环节而建立的囊括规划实施各环节的规划评估体系，可有效应对城市发展的不确定性，有助于全面把握城市总体规划实施情况，并从更深层次揭示规划实施存在的问题。

向上滑动阅览

参考文献：

[1] 林立伟, 沈山, 江国逊. 中国城市规划实施评估研究进展[J]. 规划师,2010,26(3):14-18

[2] 韦梦鹍. 城市总体规划实施评估的内容探讨[J]. 城市发展研究,2010,17(4):54-58

[3] 宋彦, 江志勇, 杨晓春, 等. 北美城市规划评估实践经验及启示[J]. 规划师,2010,26(3):5-9

[4] 程茂吉, 王波. 南京市城市总体规划实施评估及相关思考[J]. 现代城市研究,2011,26(4):88-96

[5] 施源, 周丽亚. 对规划评估的理念、方法与框架的初步探讨——以深圳近期建设规划实践为例[J]. 城市规划,2008,32(6):39-43

[6] 李东泉, 叶裕民.《北京城市总体规划》实施评估居民满意度调查研究[J]. 北京规划建设,2011(6):81-83

[7] 张治清, 何宗, 黄潇莹. 遥感技术支持下的城市总体规划实施评估方法研究[J]. 西南师范大学学报( 自然儿科学版),2010,35(5):186-193

微信公众号后台回复“2018论文”下载2018年规划大会论文集电子版！

-END-

更多内容：

1
2
3

4
5
6

商务合作及广告投放联系方式：

联系人：潘鹏、宁坤

电话：[phone]转815、807

手机：[phone]（同微信）

邮件：[e-mail]