大都市区内国家旅游休闲区的研究及实践
导 读
国家旅游休闲区是落实十九大“不断满足人民日益增长的美好生活需要”精神的重要载体，是解决我国大都市区内休闲资源不足和质量不高的问题、提升大都市区生态宜居水平的重要途径。
实现国家旅游休闲区的落地，需充分学习“美国国家休闲区”这一范本的经验，尤其是在区位选址、设立标准以及经营模式等方面，并解析了两个较为典型的美国国家休闲区——旧金山大都市区的金门国家休闲区和纽约大都市区的门户国家休闲区。
在此基础上，提出我国建设国家旅游休闲区需要注重公益性、城镇化以及营利性三大方面，并引出笔者在宁波滨海旅游休闲区的实践，将范本研究中的经验与中国的实际情况相结合，为打造中国首个海洋特色的国家旅游休闲区提供参考。
作者|秦静（中国城市和小城镇改革发展中心）
论文来源|2018城市发展与规划论文集
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休闲，是一个既古老又新鲜的话题。从字义的象形来看，“休”是人倚木而栖；“閑( 闲的繁体字)”是倚门望月，都表现为一种宁静、安闲的状态。休闲会孕育巨大的自由想象和创造力量，逐渐成为生活中的重要组成部分，人们旅游休闲的目的也不仅限于是拓展见识，更多的是为了回归自然，放松身心。
国家旅游休闲区的提出不仅顺应了当前的社会发展阶段和市场需求，而且了对接国家大政方针的宏观导向。2013 年国务院发布的《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》，提出了保障国民旅游休闲时间、改善国民旅游休闲环境、推进国民旅游休闲基础设施建设、加强国民旅游休闲产品开发与活动组织、完善国民旅游休闲公共服务、提升国民旅游休闲服务质量六项任务。继而，全国旅游工作会议提出落实《国民旅游休闲纲要》，借鉴旅游发达国家做法，制定国家旅游休闲区标准，开展创建国家旅游休闲区试点工作。
我国的国家旅游休闲区的概念来源于美国休闲区，虽然内涵略有不同，但是美国休闲区的发展经验仍然能为我们带来许多启示。文章通过对比两国在国家休闲区的差异，参照美国国家休闲区的优秀范本，结合笔者实际参与的项目实践，探索我国国家旅游休闲区发展的正确道路。
01
比较研究
1.1 概念
当前，我国面临休闲资源不足和质量不高的问题，
第一，自然保护区、森林公园、湿地公园等完全保护性国土资源开发限制较多，开发强度较低，
第二，大都市区作为高强度的开发区域，高质量休闲资源和休闲设施严重不足，而人们也希望在闲暇时间接触大自然，放松身心，
第三，以旅游度假区为代表的完全市场化的国土资源在对本地居民的社区福利、对生态资源保护以及本地可持续发展等方面贡献较小。
为了解决这些矛盾，国家旅游休闲区才应运而生。它的开发强度适中，既低于城市这种高强度开发区，同时相比自然保护区等完全保护性国土资源有了一定程度的提高。与中国类似，美国的国家公园系统设立的根本目的是为了保护稀缺性的自然或历史资源性为根本原则，开发限制比较多。
因此在美国国家公园系统中设立了一种“另类的”美国国家休闲区，主要面向国民休闲需求，收益广泛惠及当地居民，并且能够促进大都市区的生态环境保护[1]。
从区位选址来看，与美国国家公园不同，美国国家休闲区主要服务大都市区的近中程休闲需求，尤其是东西海岸经济实力较强的州，在国家公园集中但经济偏弱的中西部分布密度较低[2]。同样地，中国也正迎来都市圈和大都市区的发展时代，大都市区成为人口的密集区和经济的发展引擎，未来国家旅游休闲区的发展方面也将主要侧重在大都市区。
从设立标准来看，美国国家休闲区的设立标准首先强调区域性重要吸引物，政府性开发须以大型项目带动休闲产业发展；其次强调客源地，靠近居民密度较高的地区；然后强调交通便利性，可供400 公里半径内客群便利进入。
从经营模式来看，美国国家休闲区始终贯彻“管运分离”的理念，将管理者和经营者分离。管理部门不参与盈利性的项目，主要提供后勤服务，由财政保障收入。盈利性的餐饮、住宿等以公开招标的形式征求经营者。此外，美国国家休闲区在灵活的用地方式、多元联动的产业发展、体系化的公共产品方面都值得中国国家旅游休闲区学习。
02
美国国家休闲区案例分析
作为美国国家公园体系中特定的一类公园，美国国家休闲区本来是特指在大坝及其人工湖区域的娱乐区，集中了水上娱乐、休闲度假等功能，在美国国家公园体系的各种公园里算是对娱乐功能最为看重的。只是后来逐渐有其它类型的公园纳入美国国家休闲区系列，范围早已不限于人工湖。
图1 金门国家休闲区毗邻旧金山湾区
资料来源：作者自制
金门国家休闲区是旧金山海边的一个森林公园，与旧金山城区仅有金门大桥之隔，直线距离仅有10公里。它既有大片的原生态森林，又有惊涛拍岸怪石嶙峋的海景。
金门国家休闲区由美国国会于1972 成立，旨在通过保护该公园的自然、历史、风景和娱乐价值，为多样化的大都市区城市居民提供良好的生态游憩环境。它每年接待的游客数量超过1700 万，主要来自于湾区的居民。该休闲区面积广阔，植物种类丰富，包含的景点如恶魔岛，克理斯场公园，马林岬角等等。
它还拥有在国家公园体系内最具收藏意义的历史、自然资源和房屋、超过半数的北美鸟类和加利福尼亚近三分之一的植物种类。公园里允许举行婚礼、野餐、马拉松和电影等多种活动[3]，成为大都市区居民休闲的好去处。
图2 金门国家休闲区的生态环境和休闲项目
资料来源：https://www.nps.gov/goga/index.htm
盖特维国家休闲区位于美国人口密度最大的纽约大都市区范围内，距离纽约市直线距离约三十公里。它于1972 年由美国国会成立，是美国国家公园体系中专门为方便城市居民而规划的第一园。它旨在保护稀有的，富有文化性、休闲性同时又是大部分人可以方便抵达的资源，提供了一个在高密度城市环境中稀有的休闲机会，包括海洋游泳，看鸟，游艇，徒步旅行和露营等等[4]。
图3 盖特维国家休闲区毗邻纽约都市区
资料来源：作者自制
图4 盖特维国家休闲区的生态环境和休闲项目
资料来源：https://www.nps.gov/gate/index.htm
以上两个具有代表性的美国国家休闲区充分体现了国家休闲区为大都市区居民服务的特点，包含多种休闲项目，是城市居民放松游憩的好去处。同时也提升了大都市区的生态宜居程度，将原生态的大自然纳入到都市区的空间中。
总体上，美国国家休闲区的内容相对较为简单，基本还属于公园的范畴，而我国发展的国家旅游休闲区的内涵将更为复杂。
03
宁波滨海旅游休闲区的实践
结合美国国家休闲区的经验和我国当前发展所处的特殊阶段，总结出我国国家旅游休闲区的建设应从以下着手推进：
重视公益性，注重对稀缺性自然或人文资源的保护性利用和集约性开发，并促进公共空间和设施的建设；
重视城镇化，推进美丽乡村与乡村产业、特色城镇的发展；
充分重视盈利性，合理开发利用商业性空间。
通过在宁波滨海旅游休闲区中的实践，充分吸收美国国家休闲区的经验，同时结合宁波的实际情况，探索我国国家旅游休闲区的发展道路。
图5 宁波滨海旅游休闲区在长三角、宁波市的区位
资料来源：项目组绘制
宁波滨海旅游休闲区位于宁波市奉化区东南部，宁波湾（象山湾）北岸，与宁海县、象山县隔湾相望。它的发展对于宁波都市区具有重要的战略意义，有利于补齐宁波城市品质、国际化发展和生态环境短板，全面提升城市综合竞争力，为宁波的转型升级提供有力保障，助力宁波建设“国际港口名城”、打造“东方文明之都”，顺利跻身全国大城市“第一方队”。
图6 宁波滨海旅游休闲区的生态环境
资料来源：作者拍摄
宁波滨海旅游休闲区代表着宁波新的经济发展方式，从依托大港口大产业平台，到依托城市特色和山水景观，更加重视对城市品质的塑造和生态环境的提升，有助于增强宁波城市魅力，补齐宁波服务业短板，推动宁波实现城市和产业“双转型、双升级”，助力宁波实现从“三江口时代”到“海湾时代”的战略性跨越。
作为国家旅游休闲区，山（山体）海（海湾）城（城镇）田（耕地）的复合资源是其独特资源禀赋，海洋是其核心资源，紧邻宁波城区和在长三角中的区位是其核心发展动力。项目提出将“国家旅游休闲区”作为宁波滨海旅游休闲区设定的发展愿景。
在海洋特色的国家旅游休闲区总愿景下，宁波滨海旅游休闲区应充分放大海洋特色，将开放、包容的海洋精神以及海湾平静、休闲的特点体现在滨海旅游休闲区的各个层面的建设中。
3.1 度假区+ 特色小镇+ 美丽乡村的复合模式
构建“两区两城两港三镇六村”的发展支撑平台。因地制宜，突出特色，打造支撑全域发展的重要节点和空间载体。其中，“两区”、“两城”、“两港”在沿海区域，分别指阳光海湾旅游度假区、滨海科技创新示范区、松岙凤凰新城、裘村横江新城、桐照风情渔港和国际帆船新港，构成了滨海旅游发展带。“三镇”、“六村”在腹地区域，是指莼湖镇区、裘村镇区、松岙镇区、南岙村、黄贤村、甲岙村、马头村、王家山村和五百岙村，共同支撑五大发展轴。
图7 宁波滨海旅游休闲区空间结构规划图
资料来源：项目组绘制
重点推动特色小镇建设，打造桐照风情渔港特色小镇试点示范。采用“旅游+ 文化”的方式培育产业特色和根植性，提升旅游服务品质和内涵。采用“资源变资产、资产变资本”的方法，将资本市场带入特色小镇建设。同时，要强调互联网的应用，积极利用新媒体以及“线上+ 线下”渠道来形成特色小镇品牌影响和扩大旅游市场。
促进旅游产业向农村发展，依托旅游产业发展实现农民就地转移、就近就业和增收致富。依据村庄发展潜力，重点将南岙村、舍辋村、桐照村、栖凤村、黄贤村、曹村、吴江村、甲岙村、马头村、王家山村、五百岙村等打造为特色旅游新农村，完善基础设施及公服配套，推进非建制型城镇化，形成新的居住模式和管理机制。
3.2 保护生态本底和自然环境
针对宁波滨海旅游休闲区的生态本底条件以及城市发展需求，通过划定绿核、蓝核、重要生态节点、沿海生态缓冲带、重要生态廊道、生态斑块，构建“点-线- 面”多层次保护、系统化、网络化的生态安全格局。在保护宁波滨海旅游休闲区生态环境的同时，提升自然景观质量，打造户外旅游活动的重要载体、山地及滨海生态休闲带。
图8 宁波滨海旅游休闲区生态格局
资料来源：项目组绘制
重点针对宁波滨海旅游休闲区内的海岸带、山体、海岛等重要生态基底，提出相应的保护策略。建设生态海岸带、保护山体及海岛，并推动城乡绿色发展。
图9 海绵城市实践区域
资料来源：项目组绘制
城乡的绿色发展重点针对城镇、乡村的建成环境提出相应的保护、提升策略。建设海绵城市，结合宁波滨海旅游休闲区现状实际，提出渗透（透水铺装）、径流蓄存（低势绿地、绿色屋顶）、过滤（雨水花园）、生物滞留（植被草沟）四方面的具体技术措施，在实践应用中可结合不同的区域进行灵活组合，在绿色示范社区、雨洪公园、城市道路三个层面来开展，实行改造与新建同步推进的方式。同时，通过一系列整治措施建设洁美乡村，生态优先，保留山水脉络和传统民俗的基础上走特色化发展道路。在生态技术的应用上因地制宜的遴选适宜技术，优先利用本土材料和传统技术进行生态化改造提升。
3.3 推进旅游城镇化
根据旅游及相关产业特征，重塑城镇分工与空间布局，使旅游提升城镇功能，城镇彰显旅游特色。改善镇村面貌和生活水平，促进城乡要素更活跃、更高效地流动，使城乡公共服务设施配置更加均衡。
建立“旅+ 业+ 居”服务配套体系。将1000 万人次游客折算为当量人口3 万人/ 天，纳入居民服务配套体系。将就业配套体系与旅游服务挂钩，积极搭建旅游就业创业服务平台。为外来游客和本地居民提供功能互补、富于创新变化的服务配套，构建高水平的城市软环境。
3.4 社区能力建设
搭建开放交流平台。通过组织各种形式的经验交流、辅导培训等活动，使得外部先进的理念和实践第一时间引入最基层的农村社区，帮助农民开拓眼界、增强信心、找准发展方向，培养当地农民学习新知识、适应新经济发展环境的能力，促进农村社区建设能力全方位提升，使得乡村经济重新焕发活力。
加强规范化引导。在开发与保护、新老社区融合等关键问题上，尝试以负面清单的方式首先严控无序开发，避免其可能带来的环境和社会矛盾。在经济发展方面更多留给市场发挥，结合适度政策引导，吸引民间资本“小而美”开发，盘活区域内有潜在价值的老街、古村发展文创旅游业态、民宿。
吸引“能人”带动社区共建。针对乡村建设、区域旅游发展，研究制定吸引相关人才和精英的鼓励政策。通过“能人”及团队的实践活动，从切实改变农村居住、生活环境出发，引导农民文明意识和主人翁意识逐渐觉醒，协助发展社区性、专业性合作经济组织，引导这些经济组织把农产品产销甚至乡村旅游服务连接起来，通过提高农民组织化程度壮大农村集体经济，使当地农民不仅当家作主，更从发展中真正受益。
04
总 结
国家旅游休闲区是契合当前我国旅游市场发展需求的产物，其兼具保护与发展的含义，是大都市区提供自然休闲空间、提升生态宜居水平的重要举措。同时，它在新型城镇化的背景下还有兼顾民生的内涵。
从美国国家休闲区的经验中，我国发展国家旅游休闲区可以在区位选址、标准设立和经营模式等方面不断完善，并结合我国新型城镇化的特殊背景，走出一条中国特色的国家旅游休闲区之路，推动大都市区的可持续发展。
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参考文献：
[1] 齐镭. 美国国家休闲区研究与启示[N]. 中国旅游报,2013-10-16(014).
[2] 杨振之. “国家休闲区”及其理论与实践[N]. 中国旅游报,2013-09-18(014).
[3] Parks For The People.[EB/OL]. (2018-06-01)[2017-11-13].https://www.nps.gov/goga/index.htm.
[4] Gateway National Recreation Area: Many Places, One Park.[EB/OL]. (2018-06-01)[2017-11-13]. https://www.nps.gov/gate/index.htm.
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