国防部长要换人？五角大楼还能管控中美军事冲突风险吗？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

据路透社消息，美国总统特朗普近期与顾问秘密讨论将在11月3日赢得大选后，更换现任美国国防部长马克·埃斯珀（Mark Esper）。与此同时，彭博社披露，埃斯珀也已表示无论选举结果如何，他都打算离开。由此可见，二人的分道扬镳很可能只是时间问题。对此，白宫方面也未对此类消息进行反驳。

自特朗普上任之间，以马蒂斯、蒂勒森与麦克马斯特为代表的传统战略与外交精英逐渐退出白宫决策圈，而班农、博尔顿等极端右翼者也相继出走，这使得特朗普政府的外交战略决策体系始终处在一种人员残缺、导向不定的失衡状态中。当下中美经济交流渠道因为贸易战受阻，外交渠道也暂时“失灵”，领导美国主要武装力量的五角大楼此刻便扮演着极其重要的稳定器角色。能否在“新冷战”悬而未决之前先成功规避中美热战，需要美国国防部文职官员与高级将领积极行动起来，与中国同行携手维持太平洋两岸的和平与稳定。

现任美国国防部长马克·埃斯珀。图片来源：华盛顿邮报

军方的橄榄枝：
不支持激化中美矛盾

自今年1月新冠肺炎疫情在全球蔓延以来，因为防疫不力而倍受国内外质疑与抨击的特朗普政府采取了一系列强硬对华措施，以求转移国内舆论焦点，挽救选情：单方面中止贸易协议谈判、将中国企业与个人纳入商务部实体清单、将中国媒体列为“外交使团”、推动国会通过针对国内特定地区的人权方案和自治法，并对赴美求学的中国学生与学者进行不合理的签证限制与反间谍调查。而7月22日美国国务院宣布关闭中国驻休斯顿总领馆，以及7月23日国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo） 在演讲中公开宣称尼克松对华接触政策失败，更是标志着特朗普政府的这一轮“中国攻势”达到顶峰，中美关系也随之跌入历史冰点。

就在几天前，埃斯珀以美国防部长的身份出席香格里拉对话视频会议时，明确表示“我们并不是要寻找冲突”，并希望在今年内以国防部长的身份访问中国，“以便在共同感兴趣的领域增进合作，建立危机交流所需的系统”。在中美关系遇冷的大背景下，埃斯珀这一缓和性发言不仅反映出美国军方对于近期美国对华政策的异议，更显示出美军与特朗普政府的长期矛盾。

虽然美国国内早已形成对中国采取更为强硬态度的普遍共识，但反对政府近期对华政策的声音也不小。不少官员与智库学者认为这种以选举为导向的“大锤”（Sledgehammer）式对华策略太过极端，不仅无法维持美国的战略利益，反而会加大两个大国直接军事冲突的可能性。美国智库亚洲协会（Asia Society）的中美关系项目主任夏伟（Orville Schell）认为特朗普有可能会为了赢得总统选举而挑起军事冲突，而加州大学圣地亚哥分分校学者谢淑丽（Susan Shirk）也认为特朗普的选举战略无疑是在玩火自焚，不仅牺牲美国国家利益，也威胁到世界和平。

在中美关系前景引起世界范围内普遍担忧的背景下，美国防长埃斯珀抛出的缓和意味明显的橄榄枝立刻引起了各方关注，甚至被一些观察者视作中美关系回暖的标志。虽然当前中美两国的政治氛围与民意基础尚不支持军方高级官员互访，但埃斯珀的言论的确向外界透露出一个信号：美国最高决策层在近期的对华策略上并未形成统一决议，以军方为代表的一部分美国国内力量不支持激化中美矛盾。

五角大楼。图片来源：路透社。

认知差异：
总统与国防部的错位

自特朗普入主白宫以来，缺少军事履历的他一直希望能够借助军事幕僚获得五角大楼的支持与拥军民众的好感。例如，任命迈克尔·弗林（Michael T. Flynn）为首任国家安全事务顾问，在其因与俄罗斯外交人员秘密接触被迫递交辞呈后，由麦克马斯特（H.R. McMaster）接替。但是，特朗普与军事幕僚的合作并不长久，甚至是以不欢而散而告终。而特朗普的首任国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)也在未能劝阻总统从叙利亚彻底撤兵的决策后辞职。可以说，具有军方背景的幕僚在特朗普这一任期内未能获得核心决策圈的稳定席位。频繁的人事变动不仅影响了国家安全决策的制定与执行，也反映出特朗普作为总统与国防部之间存在较为明显的认知差异。

一直以来，美国军队以“政治中立”传统为荣，而特朗普却多次打破了这一传统。2017年，特朗普在诺福克海军基地演讲时，呼吁福特号航母官兵帮助共和党推动医保议程在国会的顺利通过；2019年，特朗普出访日本并视察驻日美军横须贺基地时，白宫官员要求第七舰队“约翰·S·麦凯恩”号驱逐舰遮住舰名，拆走带有“麦凯恩”字眼的宣传物，并始终停留在总统视线之外。美国媒体爆料这只是因为军舰舰名的由来，麦克恩家族与特朗普关系不和。

近段时间因非裔美国人弗洛伊德之死而引发的全美骚乱，特朗普的应对再次违背常规。6月初，特朗普表示要依据《1807年叛乱法案》，向本土各州派遣军队以镇压骚乱，并与国防部长埃斯珀、参谋长联席会议主席马克·米利(Mark A. Milley)在圣约翰圣公会教堂前合影。这一举动彻底激怒了美军高层将领。包括前国防部长詹姆斯·马蒂斯在内的一批美军高官公开发声，指责政府调遣现役军队的决策违背了美军不干涉国内政治的精神。而埃斯珀与米利二人也随后发表道歉声明，认为他们在教堂前的举措是不合适的，造成了一种美军和国民警卫队已经参与镇压骚乱的印象。

特朗普与埃斯珀和米利前往圣约翰圣公会教堂。图片来源：华盛顿邮报。

以上这些都表明，美国军方与国防部高级文官群体与特朗普政府的行事风格与政策决定之间存在较为明显的分歧。而埃斯珀在香格里拉论坛网络会议上提出的访华言论，就在一定程度上反映出美国军方不完全支持特朗普政府近期的反华举措，希望通过中美双边军事渠道缓和关系，避免战略误判的意图。

管控军事冲突风险：
五角大楼如何发挥作用？

近年来，随着中美关系紧张程度加剧，西太平洋地区的安全局势愈发严峻。在南海范围内，美军水面舰艇的存在时间相较于2009年提高了60%，而每年组织的军机侦察活动也长期稳定在1500架次以上。仅2020年7月，美军就有近70架次的大型侦察机在南海范围内开展行动。作为回应，解放军也加大了在南海的巡逻与训练频率，两国海空军之间近距离的舰机驱逐与雷达照射事件层出不穷。这些风险性极高的军事对峙毫无疑问使得局部军事冲突的可能性大大升高。

而在台海方面，蔡英文当局在特朗普政府的支持与怂恿下不断扩充军力，并在包括九二共识在内的一系列两岸关系基本议题上挑战政治红线，试图谋求隐性台独。这一违反两岸和平发展氛围的政治进程，也为台海安全局势增添了诸多不确定性。

包括约翰·霍普金斯大学教授大卫·兰普顿（David Lampton）、哈佛大学教授傅高义（Ezra Vogel）在内的诸多国际关系学者都对中美之间潜在的军事冲突风险表示担忧。他们认为南海与台海局势都可能成为中美两国进行局部战争的导火索。如果不加以妥善管控，这将会直接导致一场没有胜者的全面对抗与总体战争。

8月8日美军P-8A反潜巡逻机在南海活动轨迹。图片来源：中华网。

在当前中美两国关系落入低谷，经贸与外交交流不顺的情况下，以国防部长与参谋长联席会议为代表的美国军方应当加强与中国人民解放军的沟通合作，在稳定两国关系、管控军事冲突风险等议题上发挥积极作用。

首先，中美两军应加强危机管理合作，以达到规避风险的目的。近年来，美军打着“航行自由”与同盟军演的旗号，在中国沿海地区开展了大量的海空侦察与挑衅行动。2019年9月，美海军“里根”号航母更是单舰进入南海，引发中美海军密集对峙。这些行动在威胁中国国家安全的同时，也显著增加了军事摩擦的风险。若想实现南海与台海局势的实质性降温，美国军方应落实两国在2014年签署的《重大军事行动相互通报机制》和《海空相遇安全行为准则》两个备忘录精神，建立军种与战区级的危机热线，促进两军《危机预防沟通框架》的建立，以最大限度避免战场误判和走火。

其次，切实保证两军高层沟通与战略对话机制的平稳运行，将有利于增进双边战略互信。20世纪第二个十年以来，中美两军逐步建立了多层次、高水平的沟通平台，包括战略安全对话（2017年后升级为外交与安全对话）、国防部工作会晤(Defense Policy Coordination Talk, DPCT)、国防部防务磋商(Defense Consultation Talks, DCT)、海上军事安全磋商等。在中美关系遇冷的当下，两军高层的沟通交流愈发要发挥压舱石一般的关键作用，确保两国的冲突分歧不会越过战争红线。

特别是在美国退出《中导条约》、《新削减战略武器条约》续约前景堪忧的背景下，中美双方更应该就战略武器的研发与部署议题进行充分讨论合作，消除双方有关弹道导弹、反导系统等领域的安全疑虑与模糊认知，建立更为稳定互信的双边关系同时，在现有的对话机制之外，中方也可以通过各类外交平台，增强与美方具有军方背景的文职官员的沟通交流。7月22日，中国驻韩大使邢海明与美国驻韩大使哈里·哈里斯（Harry Harris）（即前任美军太平洋司令部司令）举行会晤，并就半岛问题与中美交换看法。这一会晤便有效地增进了双方在相关地缘政治议题上的互信与默契。

图片来源：CNN。

最后，中美两军应增进对彼此的力量认知，避免采取与自身实力不相符的行动，并在辅佐战略决策的过程中提供更为专业可行的建议。在特朗普政府缺乏来自资深国际问题专家的知识支持的情况下，五角大楼也许是唯一能打消白宫决策层“冒进主义”幻想，帮助政府的对华政策回归正轨的专业性战略机构。

2015-2017年之间，美军时任太平洋司令部司令哈里·哈里斯主张针对中国的海上崛起进行大规模的“航行自由行动”，其结果却是常驻东亚的第七舰队因为长期超负荷运行“人困舰乏”，间接导致了2017年美海军连续的撞船事故。这一失败的遏制行动已经表明在没有充分动员的情况下，美军难以在东亚范围内建立稳定的战略优势。而2020年新冠疫情爆发以来，“罗斯福”号航母官兵集体感染、“好人理查德”号两栖攻击舰船体起火等等事故，更是暴露出美军在后勤动员体系上的严重漏洞。

事实上，多家美国智库都已指出，在东亚范围内中美两国军事实力对比已经出现了实质性变化，并建议美军采取分布式部署等策略暂时回避解放军的切实威胁。在这种情况下，美国军方应该清晰地认识到，对中国进行全面的遏制行动，不仅仅是统一国内认识就能完成的。只有将这种涉及现实力量对比的专业分析传递给白宫决策层，中美两国之间的军事冲突风险才能在最大限度上被规避。

参考文献

[1] “国防部长埃斯珀出席香格里拉对话视频会议时发表讲话”，美国驻华大使馆和领事馆，2020年7月21日。访问地址：https://china.usembassy-china.org.cn/zh/remarks-by-secretary-esper-at-an-international-institute-for-strategic-studies-webinar-zh/;

[2] Jim Globy, “America’s Politicized Military Is a Recipe for Disaster”, Foreign Policy, June 18, 2020. 访问地址：  https://foreignpolicy.com/2020/06/18/us-military-politics-trump-election-campaign/;

[3] Andrew Exum, “The Dangerous Politicization of the Military”, The Atlantics, July 24, 2017. 访问地址：https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/07/the-danger-of-turning-the-us-military-into-a-political-actor/534624/;

[4] David E. Sanger & Helene Cooper, “Trump and the Military: A Mutual Embrace Might Dissolve on America’s Streets”, June 5, 2020. 访问地址：https://cn.nytimes.com/usa/20200605/trump-military-protests/dual/;

[5] Xie Wenting & Bai Yunyi, “China, US face historic task of managing rivalry, avoiding fights: Ezra Vogel”, Global Times, July 19, 2020. 访问地址：https://www.globaltimes.cn/content/1194994.shtml;

[6] Lampton, David, "US’ Taipei Act is a needless provocation aimed at China, even if unintended." The South China Morning Post, April 14, 2020. 访问地址：https://www.scmp.com/comment/opinion/article/3079535/us-taipei-act-needless-provocation-aimed-china-even-if-unintended;

[7] Zhao Tong, “NARROWING THE U.S.-CHINA GAP ON MISSILE DEFENSE, HOW TO HELP FORESTALL A NUCLEAR ARMS RACE”, Carnegie Endowment for International Peace.

访问地址：https://carnegieendowment.org/files/Zhao_USChina_MissileDefense.pdf；

[8] 2019年美军南海军事活动不完全报告，南海战略态势感知计划

访问地址：http://www.scspi.org/zh/yjbg/1585362708；

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