首批新冠疫苗全球分配计划：美国抗疫战略转变进行时

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

拜登政府于6月21日公布了一项5500万剂新冠疫苗全球分配计划，该方案是本月初白宫公布的首批2500万剂新冠疫苗全球分配计划的后续。由于全球疫苗供应一直严重不足，发展中国家和发达国家疫苗接种率差距巨大，随着“德尔塔”变异毒株在全球的快速蔓延，这些国家疫情暴发的风险不断加剧。美国此时公布疫苗全球分配计划，将从行动上落实新的、具有外交性质的抗疫战略。

 拜登宣布计划在 6 月底前向全球分享超千万剂新冠疫苗。图片来源：美联社

8000万剂新冠疫苗全球分配计划

白宫6月21日在公布疫苗分配计划的声明中说，美国将通过世界卫生组织主导的“新冠肺炎疫苗实施计划”分享这批疫苗中的约4100万剂，其中约1400万剂将提供给拉丁美洲和加勒比地区，约1600万剂将提供给亚洲地区，约1000万剂将提供给非洲地区。其余约1400万剂将直接提供给20多个病例激增的国家和地区，包括哥伦比亚、阿根廷、海地、菲律宾、越南、阿富汗、伊拉克、约旦河西岸和加沙地带。

6月3日，白宫公布了第一批2500万剂新冠疫苗的全球分配计划，其中1900万剂通过“新冠肺炎疫苗实施计划”向全球分发：600万剂流向拉丁美洲和加勒比地区，700万剂提供给南亚和东南亚，500万剂提供给非洲。剩余的600多万剂新冠疫苗，将直接从美国运往加拿大、墨西哥、印度和韩国等国。

值得注意的是，白宫的声明中没有具体说明将分配哪些疫苗。据《纽约时报》报道，这可能是因为疫苗制造商Emergent BioSolutions位于巴尔的摩的一家疫苗制造工厂出现的生产问题。此前，这家工厂由于操作失误，导致7500万剂强生疫苗无法使用，并被迫停产两个月。不仅如此，监管机构近年来一直批评这家工厂生产流程的质量存在缺陷，包括今年4月卫生调查人员发现这家工厂没有采取适当措施防止污染。尽管劣迹斑斑，该公司却实现了创纪录的利润。先前未披露的文件显示，这在很大程度上要归功于政府的慷慨和回避通常合同规则的决定。在没有寻求竞争性投标的情况下，联邦政府官员在2020年5月不仅承诺在陷入困境的巴尔的摩工厂保留生产空间，还预订了附近的两个应急设施，用于瓶装和包装疫苗和其他新冠病毒的治疗药物。这次事故增加了联邦政府兑现本月底前“发货”8000万剂新冠疫苗承诺的难度，迫使美国政府不得不修改最初的捐赠计划。据《纽约时报》援引知情人士的消息称，拜登政府正在努力将辉瑞、莫德纳和强生公司生产的疫苗换成阿斯利康疫苗。

疫苗制造商Emergent BioSolutions位于巴尔的摩 Bayview 地区的工厂；图片来源：纽约时报

然而，美国有线电视新闻网则报道（CNN）称，联邦政府最初的捐赠计划就包括阿斯利康疫苗，因为其迟迟未能获得美国食品药品管理局的安全和效能审查，官员们不得不制定其他应急预案，这才是疫苗供应延迟的原因之一。此外，CNN的报道还指出，白宫现在不再承诺在6月底之前分发所有8 000万剂疫苗，而是表态称“一旦各国准备好接受剂量，我们就将与他们一起完成复杂的物流工作”。白宫新闻秘书普萨基在21日的记者会上表示，后勤方面的挑战为推迟疫苗装运的原因。美国有很多疫苗可以和世界分享，但共享安全和监管信息、确保各小组有必要的供应和运输、确保适当的储存和准备、确保疫苗的海关清关乃至语言障碍是一系列巨大的挑战。拜登总统已经指示政府利用美国政府的所有杠杆，尽可能迅速地采取行动，同时遵守美国和东道国的监管和法律要求，促进疫苗跨越国际边界的安全运输，尽快保护更多的个体免受新冠病毒的侵害。

全球疫苗分配的优先考量

目前，富裕国家和贫穷国家的疫苗接种率差距巨大。根据牛津大学的统计数据，高收入以及中上收入国家的疫苗接种量占全世界疫苗接种量的86%，而低收入国家占比不足百分之一。许多发展中国家和地区获得的新冠疫苗数量严重不足，且卫生条件和资源匮乏，面对来势汹汹的“德尔塔”变异毒株，新冠疫情恶化的风险很高。

然而，美国联邦政府购买的疫苗却远远超过了国家可能使用的疫苗。截至目前，全美已有将近1.8亿人至少接种了一剂新冠疫苗，约占总人口的54%，其中1.5亿人完成了全部的疫苗接种，约占总人口的46%。18岁及以上人口的这两个统计数字分别达到了66%和57%。随着疫苗接种进程的逐渐深入，符合疫苗接种要求且愿意接种疫苗的人群数量越来越少。相比于4月13日单日疫苗接种338万剂的峰值，目前平均每天疫苗接种量不足百万剂，下降幅度超过75%，越来越多被分发到各州的疫苗不得不被囤积。根据美国疾病预防和控制中心的最新数据，辉瑞、莫德纳和强生疫苗囤积总量已超过6000万剂。

美国新冠疫苗采购量远超人群接种需求，造成大量囤积。图片来源：美联社

除了美国国内疫苗供应越来越明显地超过需求，缓解美国此前因在贫穷国家难以获得疫苗之时抢先推广疫苗而遭受的国际舆论压力，也是促使拜登加快抗疫战略由内向外转变的重要因素。今年年初，在美国国内疫情仍然十分严峻的情况下，拜登曾表示美国将投入20亿美元用于全球新冠病毒疫苗计划，并将向“新冠肺炎疫苗实施计划”提供支持。拜登还承诺，根据其他国家的捐款和正在实现的剂量交付目标，将额外提供20亿美元的资金。此外，作为拜登在世界舞台上重新树立美国领导地位的努力的一部分，向全球推广美国疫苗势在必行，以应对俄罗斯和中国利用本国国家资助的疫苗扩大其全球影响力的努力。

基于上述种种考量，继承诺6月底前向全球发放8000万剂新冠疫苗之后，拜登在出席七国集团峰会时又宣布，在未来12个月内还将向疫苗供应困难的国家分享5亿剂辉瑞疫苗，这些疫苗将从8月开始通过“新冠肺炎疫苗实施计划”向所需国提供。拜登在宣布新冠疫苗分配计划的声明中表示，将放宽其他国家获得美国制造疫苗生产的供应。此外，美国为他国无偿提供疫苗，不期望得到政治上的支持作为回报。

“新冠肺炎疫苗实施计划”提供的阿斯利康疫苗运抵马达加斯加。

图片来源：GETTY IMAGES

不过，从首批8000万剂新冠疫苗的分配计划中不难看出，美国优先考虑的是自己的邻居——加拿大和拉丁美洲。这在一定程度上可以反映出，即使是对外援助，美国依然对“美国优先”的政策“念念不忘”，首先在自己的“家门口”缔造安全可靠的疫苗保护屏障。美国国家安全顾问杰克·沙利文对此也毫不讳言，尽管美国正在通过世界卫生组织共同管理的“新冠肺炎疫苗实施计划”开展工作，但仍保留最终决定权，决定哪些国家可以接受美国的疫苗捐赠以及接受多少剂量，而白宫打算优先考虑其邻国，包括加拿大，墨西哥、中美洲和南美洲国家。

战略转变挑战：全球疫情新趋势

就在拜登政府逐渐将抗疫战略重心由内向外转移之际，在印度首次发现的“德尔塔”变异病毒正在全世界包括美国迅速蔓延。美国首席传染病专家安东尼·福奇22日在白宫新闻发布会上表示，“德尔塔”变异病毒“毫无疑问”比其他常见的变异病毒更易传播，与“住院风险反映的疾病严重程度增加”有关，这种传染性很强的变异病毒是美国消除新冠疫情的“最大威胁”。

据《华尔街日报》报道，近期在以色列由“德尔塔”变异毒株引起的新一轮疫情中，有大约一半的感染者已经接种两剂辉瑞疫苗。以色列总理纳夫塔利·贝内特（Naftali Bennett）公开表示，以色列在过去一周检测呈阳性的人数有所上升，“德尔塔”变异病毒确实会感染接种过疫苗的人。由于以色列的人群疫苗接种率长期领先世界，目前已有约60%的人口完成全部两剂疫苗接种，以色列已于近期全面开放餐饮、旅游和各类经济活动，这导致“德尔塔”变异病毒引发新的疫情。尽管6月份以来，美国7日平均新增病例数从17000降至11000，但6月下旬全球单日新增病例数有再次上升的迹象。考虑到纽约原计划于7月1日全面恢复正常经济生产秩序，以色列的前车之鉴需要引起拜登政府的高度重视。

美国新增新冠病例中感染“德尔塔”变异病毒（B.1.617.2）比例6月份快速上升。图片来源：QUARTZ；数据来源：美国疾病预防控制中心

另一方面，从疫苗接种进程来看，美国国内的疫情控制未能实现预期。拜登在施政百日演讲中表示，联邦政府计划在今年美国国庆日（7月4日）前至少有70%的美国成年人接种一剂新冠疫苗，达到群体免疫所需的最低下限。然而，由于美国年轻人的疫苗犹豫情绪严重，疫苗接种率随年龄层的降低呈递减态势，低年龄段人群的疫苗接种率远低于平均水平（见下图，蓝色表示完成全部疫苗接种的人群比例，红色表示至少接种一剂疫苗的人群比例）。在承认无法达到7月4日的疫苗接种目标后，白宫当地时间6月22日宣布了一个新的目标：确保70%的27岁及以上的美国人在国庆日假期结束前至少接种一剂疫苗。美国疾病预防控制中心的最新数据显示， 截至7月4日，67.1% 的成年人至少接受过一次注射，与拜登最初设定的接种目标相差了大约1000万人。

美国《健康在线》杂志的分析认为，完成疫苗接种的人群相比于未接种疫苗者罹患重症新冠肺炎的可能性更低。美联社的数据也显示，目前美国几乎所有的新冠肺炎死亡病例都是未接种疫苗者。因此，虽然以色列证实现有的新冠疫苗无法确保接种者不被“德尔塔”变异病毒感染，但最大限度地提高疫苗接种率依然是目前降低疫情暴发风险、维护经济平稳运行的最有效方法。

美国各年龄段疫苗接种率（12岁以下儿童尚不被允许接种疫苗）；图片来源：USA FACTS；数据来源：美国疾病预防控制中心

在美国国内疫情再次趋紧、疫苗接种处于攻坚阶段之际，拜登政府的抗疫战略想要争取更多的国际认可，除了兑现对外援助的承诺，还需要促进疫苗供应链透明以消除“疫苗保护主义”误解。《外交事务》杂志的分析指出，拜登在上台以后积极地援引《国防生产法案》，帮助疫苗制造商克服生产瓶颈并迅速扩大生产，但由此派生出一个令人意想不到的后果是：在美国生产疫苗的公司助长了大众的信念，即从此前专门投入的供应商获得优先合同，这使得《国防生产法案》被用来阻止这些原料出口到其他急需疫苗的国家。法案的优先级别改变了许多疫苗组件和服务供应商的业务运作，迫使一些供应商转移了整个生产线，以满足新冠疫苗制造商的需求。尽管美国政府投入了大量资金贴补疫苗生产链上所需材料和设备的制造以解决全球投入短缺问题，但仍需要全球范围内更多的投资和协调。因此，联邦政府应当提高疫苗生产的透明度，从披露何时以及如何使用法案来重新分配供应开始，增强公众对这项法案影响的理解，并消除疫苗短缺应归咎于动用法案的传言。除此之外，提高法案使用的透明度还可以减少企业囤积供应的动机，因为它们先前预期美国政府会优先订购。基于此，美国应与疫苗供应链上的其他国家合作，建立一个全球透明的新冠疫苗投入物品系统，便于在生产资源短缺的情况下相互协调。

随着美国从自身国内疫情的泥沼中抽身，拜登政府得以把越来越多的疫苗资源投放到全球抗疫合作中去，全球新冠疫情的发展态势朝着更加可控的方向迈进。然而，“德尔塔”变异毒株的肆虐使得新冠疫情的防控又生变数，再次拉长了全球经济生产秩序全面重回正轨的时间表。最终消除新冠疫情对全球经济发展的影响需要包括美国在内的世界各国在疫苗生产和分配等领域加强协调，紧密合作。

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