放过TikTok：拜登先生的数字治理有了新思路？

*“中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

当地时间6月9日，拜登宣布暂时撤除针对TikTok、微信和其它相关中国应用的限制性政策，取而代之的是将开启一轮全新机制的系统性审核，以应对“外国对手大规模接入美国公民数据造成的重大危险”，确保“美国的国家安全、外交政策和经济不受威胁”。在可预见的未来，拜登政府将呈现更为清晰的、与前任特朗普不同的方法论，以应对与中国的数字治理竞争。

美国当地时间6月9日，白宫释出《关于保护美国人敏感数据免受外国对手侵害的行政命令》（Executive Order on Protecting Americans’ Sensitive Data from Foreign Adversaries）。美总统拜登宣布废止前总统特朗普于2020年8月6日签署的的13942、13943和13971号行政令，暂时撤除针对TikTok、微信和其它相关中国应用的限制性政策。取而代之的是将重新针对“包括中国在内的外国对手控制下”的应用公司，开启一轮全新机制的系统性审核。

图片来源：彭博社。

拜登版行政令：解封后的关键三步

拜登此次行政令通过废止特朗普时期三个行政令的方式，明确表示对TikTok等应用“解封”，却另外提出了一套全新的审查规制流程。整个流程将由三个阶段组成：
一是行政令发布后的60天内，国家情报总监、国土安全部长应向商务部长提供相关应用的威胁评估和脆弱性评估报告；二是在120天内，商务部长应与至少7个相关机构的负责人一同向总统国家安全事务助理等提交报告，提出防止美国公民个人数据受到侵害的建议；三是在180天内，商务部长与至少6个相关机构的负责人向总统国家安全事务助理等提交报告，建议是否采取额外的行政和立法行动。除此之外，还附设常规性要求，商务部长应持续评估涉及相关应用风险。
纵观行政令全文，一系列配套机制可以被看作是“后退一小步、前进一大步”。此前TikTok和微信能依靠在美诉讼延缓特朗普的打击节奏，既源于两款应用受众广泛，也源于特朗普的封禁行动并无实质性证据支撑，程序上有较大瑕疵。此次行政令为后续立法进行了路线图式的铺垫，更具法理基础。虽然暂时取下套在字节跳动和腾讯等公司海外产品脖子上的绳索，但也只是将绳索放在一边，看看是否需要换一副挑不出问题的绳索。
美政府官员就在周三表示，TikTok将继续接受政府小组的单独审查。据《华尔街日报》，美国战略与国际研究中心的研究员詹姆斯·刘易斯认为，如果小组审查没有达成和解，“TikTok应该会重新回到砧板上”。所以有评论认为，“这是白宫试图提出一个他们认为在法庭上更能站得住脚的解决方案”。
图片来源：business insider。

消息发布后，舆论更多关注TikTok和微信等中国出海应用“逃过一劫”，但与此前特朗普的三个限制中国应用的行政令相比，此次所图更大。拜登政府意图以规制为限制，将精准打击与打击规模扩大化紧密结合，形成对中国出海数字企业立体打击能力。
拜登上任伊始直接面临疫情控制、经济复苏与两党斗争的三座大战，因此与中国的数字治理竞争方案经历了近半年的酝酿过程。今年2月，拜登政府“由于持续的法律挑战”搁置了特朗普政府强制出售TikTok的计划，但彼时便有多方消息称，拜登政府正在制定保护数据安全的综合方法，并正在审查上届政府的行动，以确定是否需要彻底禁止TikTok等特朗普政府所提及的“国家安全威胁”。
此次动作既是此前准备工作的延续，也相当于与中国在数字治理领域竞争的方案最终靴子落地。
从延续的角度来看，此次虽然撤销了特朗普2020年的三个直接封禁中国应用的行政令，但依然高举特朗普2019年5月的13873号行政令（《保护信息通信技术和服务供应链》），反复强调将继续遵循该令的要求。
从靴子落地的角度来看，拜登政府逐渐形成了“总统国家安全事务助理-商务部长-相关机构负责人”的评估审核领导架构，以分阶段限时评估与常态化评估相结合的方式，限制以中国为主的“外国对手”（foreign adversary）进行数字产业全球布局空间。此次行政令发布的影响恐将超过特朗普时代的单一限制，凸显美国在新一阶段的全球数字治理竞争当中规制化和体系化的价值观和方法论。

新规制思路：数字企业出海挑战加剧？

有论调称拜登“逢特必反”，也有称其执行的是“没有特朗普的特朗普路线”，这两种论调都有偏颇。拜登反对的并非特朗普对中国发展的限制，反对的是特朗普打击中国的方法论。

事实上，虽然拜登在竞选中屡次攻击特朗普发动的对华贸易战没有效果，但不能否认他和特朗普对彼此的攻击逻辑存在相似性。特朗普发动贸易战前后便一直称“我的前任们从来没有把中国打疼过”。此次行政令发布后，拜登内阁便有官员强调，之所以用新的行政令取代2020年的三个行政令，是因为特朗普的命令并未“以最合理的方式”执行，“特朗普政府的相关禁令实际上无法执行（effectively unenforceable）”，新指令将以“严格的、以证据为基础的分析”建立“清晰易懂的标准”。换言之，拜登迫切需要的是一个“可执行”的方案。新版行政令虽然遭到共和党议员抨击认为“对中国太软弱”，但民主党人普遍信心充足，认为达到限制中国的目的未必需要最激烈的手段。

此次行政令对中国的指称“外国对手”也承接自上文所述2019年的13873号行政令。13873号行政令依据《国际紧急经济权力法》签发，这一表述沿袭至今。“对手”和“竞争者”等其它称谓性质不同，“外国对手”一词在美国官方语境中是指“长期从事严重危害美国国家安全或美国人安全行为的任何外国政府或外国非政府人士”。
在商务部现有的名单当中，除了中国之外，俄罗斯、古巴、伊朗等国也在列。一方面，行政令中指称“外国对手们”似乎目标对象不止中国；另一方面又只列出中国举例，且除中国外其它“对手们”并没有在美国有爆款应用存在，可谓项庄舞剑。拜登已启程开始他作为总统的首次海外访问，美国官员向媒体透露“他（拜登）的部分目标是召集盟友对抗北京”。拜登欧洲之行出发前释出新版行政令，可以预判美将凝聚盟友力量进一步一同限制中国数字产业出海进程。
图片来源：英国卫报。

特朗普任内乱拳迭出，颇有凭借“一力降十会”死死压住中国科技发展进程的意图。在建制派全面回潮后，美国国内限制中国发展的声浪不减，但拜登政府的具体做法已经历巨大调整。拜登反复强调依托规制力量和盟友力量限制中国发展，剑指中国、预计耗资2500亿美元的《2021年美国创新和竞争法案》也已于6月8日在参议院高票通过。该法案的共同发起人、参议院多数党领袖、民主党人查克·舒默表示，这将有助于防止美国失去全球科研和创新领导者的地位，加强美国的创新能力，并“为子孙后代保持美国的竞争优势，应对所谓的中国在多个方面的影响力”。
在这一背景下，该法案与此次签署的行政令内外配合，前者关注修好内功，后者则紧紧盯住竞争对手。此外值得注意的是，后续行动的主要牵头方、美商务部部长雷蒙多对华态度也并不友善，今年4月雷蒙多表示她将对中国采取激烈（aggressive）行动，因此中国数字产业出海远远未到松口气的时候。
事实上，此后中国数字产业出海的合规压力只会不断增强，从此前的遭遇战转为阵地战。特朗普时期的打法往往被认为“不讲规矩”，但本质上是依靠蛮力、漠视规矩和规范，可以被看作是“遭遇战”；拜登时期回归规制范围内，对出海企业打“阵地战”的能力提出了更高要求。特朗普时代的禁令由于持续的法庭挑战并未真正奏效，但以此次行政令为起点，体系化、制度化和程序化的框架将成为双刃剑，进一步考验出海数字产业的成色。因此中国企业的全球化布局将不仅需要对未来反复的审查评估习以为常，更需要在本土化和合规能力上有进一步突破。
作者 | 姚旭 复旦发展研究院青年副研究员往期精选

本文版权归“中美友好互信合作计划”所有，如需转载请与本公众号联系并注明出处。
欢迎关注本公众号！如有投稿，请直接发至[e-mail]或[e-mail]。一经录用将有稿费奉上。

“中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台，该平台通过课题研究和精英讲坛的联动运作方式，力求以最快的速度、最高的学术权威分析中美关系的热点问题。