“不屈不懈”的外交：阿富汗撤军后的美国全球战略“再布局”
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
在本周二举行的第76届联合国大会一般性辩论上，拜登发表了时长逾30分钟的演说并再次高调宣布美国“重返”国际舞台。他称在结束了阿富汗这场历时20年之久“残酷无休的战争”（relentless war）之后，美国将开启一个“不屈不懈”的外交（relentless diplomacy）新纪元。毫无疑问的是，阿富汗战争的结束宣告着“反恐时代”正式终结，在美国全球战略调整的背景下，尤其是在新冠疫情席卷世界之后，美国“重返”国际秩序并护持其霸权地位的前景充斥着不确定性，而中美关系与印太区域形势也将面临更为复杂的挑战。
2021年9月11日，美国纽约，拜登夫妇、奥巴马夫妇、克林顿夫妇等人在“9·11”20周年纪念仪式现场，图源：Gettyimages。
01
战略转向：
阿富汗撤军的必然性
阿富汗撤军事实上是美国外交政策调整的必然结果，其动向最早可循迹至奥巴马政府时期。2011年5月“刺杀本拉登”行动前后，驻阿富汗美军人数达到峰值（约10万人），随着本拉登被击毙，奥巴马于次月宣布将逐步缩减美国在阿富汗的驻军规模，并表示将在年内撤出1万名美军并在次年夏天实现对其任内增派的3.3万名美军的全部撤离。2014年，奥巴马在第二任期内提出了从阿富汗全面撤军的计划。根据这一时间表，在2016年末即其任期临近结束之际，美国将撤出在阿富汗的大部分军事人员而仅保留维持美国驻阿大使馆正常运行的安保力量（最终人数约为8400人）。
特朗普上任后抨击奥巴马的撤军计划“行事仓促”，并将驻阿美军人数小幅增加至14000人左右。随着阿富汗地区冲突的加剧，特朗普政府与塔利班的对话与接触也逐步展开，双方最终于2020年2月29日签订和平协议，其中明确指出“全部外国部队将于协议签订的9个半月内撤离阿富汗”。
拜登政府上任后没有遵循这一协议，并于今年4月中旬提出了新的“完全撤军”时间表，明确美军将于8月31日前全部撤离阿富汗。然而随着8月16日美方仓促撤离阿富汗，作为小布什“政治遗产”的阿富汗战争在结束之际也将其对美国所带来的负面影响部分转移至以拜登为首的民主党政府。
尽管阿富汗地区局势的风云突变以及在此背景下美军的仓促撤离使得拜登政府在国际社会与国内舆论方面都面临显著压力，但是就阿富汗撤军这一决定而言实属“大势所趋”，并且在一定程度上具有“跨党共识”色彩。
首先，在威胁认知方面，大国竞争的重要性日渐凸显并被视作美国国家安全的主要威胁，在此过程中美国将中国与俄罗斯视作其全球领导地位的主要挑战者。根据21世纪发布的五份《美国国家安全战略》报告，美国政府对其所面临的安全威胁的认知逐步变化，在奥巴马政府第二任期内出现明显调整，并最终在特朗普任内完成实质性转向。在2017年的报告中，特朗普政府对国际形势所做出的首要判断便是“一个竞争的世界”，并指出“美国将会对其在全球范围内所面临的日益增长的政治、经济与军事竞争作出回应”，而中国与俄罗斯不仅是美国的首要竞争对手，更是被定位为“修正主义国家”。拜登上台后不仅延续了这一战略判断，更直接“点名”中国。他在执政百日演讲中称“美国正在与中国和其他国家竞争以赢得21世纪”。在此背景下，彻底结束阿富汗战争能使美国进一步将优势资源以投入大国竞争，从而深化其在印太地区的战略布局。
其次，在经济利益方面，长年海外作战“劳民伤财”，而在重振经济的现实压力下美国政府急于摆脱这一沉重的经济负担。根据美国布朗大学的相关研究，“911”以来美国政府在对外战争上所产生的开支总计高达8万亿美元，其中阿富汗战争开支约为2.3万亿美元，占比28.8%。对于拜登政府而言，调动多方资源以使美国经济从疫情中复苏显然是其执政重点。根据美国“皮尤研究中心”2021年初发布的《公共政策议题重要性报告》，提振经济、抗击新冠与改善就业形势最受关注，分别有80%、78%与67%的美国民众认为这三项内容是美国总统与国会在今年应着力解决的重点议题，而打击恐怖主义议题仅位居第四（63%），在2002年以来首次“跌出榜首”。由此可见，经济因素从减少战争成本与投入国内建设这两个方面“一推一拉”，进一步为美国从阿富汗撤军提供现实动力。
上图：“9·11”事件以来美国战争开支金额；下图：阿富汗战争中美国开支金额，研究数据与图表均来自：美国布朗大学
再次，在政治与价值观利益方面，阿富汗战争所造成的大规模平民伤亡以及频频爆出的驻军负面新闻使得战争的“合法性”不断遭受冲击，撤军在一定意义上也是挽回美国国际形象与捍卫美式民主价值观的需要。拜登在上任之初便重申“价值观外交”的重要性，主张组建“民主国家同盟”以“恢复自由主义国际秩序”，而阿富汗战争无疑是这一外交路线的重大障碍。民主党政府在对外政策上更为重视“软实力”与“巧实力”的作用，对于拜登而言这不仅是对奥巴马时期外交路线的延续，更是其凸显自身外交能力并区别于特朗普的重要“支点”。
最后，在美国国内舆论与民意方面，长年累月的战争所造成的庞大经济成本与美军伤亡人数更是使美国民众对阿富汗战争的态度日趋负面。根据美国民调机构“盖勒普”（Gallup）于8月末整理与发布的最新民意测验数据结果，在今年6月中旬即塔利班重获阿富汗实际控制权之前，美国民众在阿富汗战争“正确与否”的问题上已有47%持负面态度，即认为阿富汗战争是一个错误，而这一“错误论比例”几乎是战争爆发以来的最高值（仅次于2014年2月的49%）。在“阿富汗陷落”之后，8月中旬美国全国广播公司（NBC）与美联社（AP）的相关民调数据则显示，逾60%的美国人认为阿富汗战争“并不值得”（not worth it）。鉴于美国民众对阿富汗战争的负面态度已持续发酵，即使阿富汗局势发生突变而美军极速撤离，在有关“阿富汗撤军”的问题上美国民意总体上呈现出较为显著的支持态度。在8月16日以来的各方民调中，无论问题设计中措辞如何（例如是否直接点名拜登），逾半数美国人都对撤军行动给出肯定态度，而其中大部分民调数据的结果都显示出高达逾六成甚至是七成的支持率。当然，美国民众对于拜登政府的撤军方式则较为不满，支持者占比不足30%。
02
“不屈不懈”的外交：
拜登政府全球战略调整盘点
对于拜登政府而言，阿富汗撤军在国内与国际两个层次上都有其动因，这也对其在“后阿富汗”时期的内外政策走向产生影响。在提振国内经济与中期选举的双重压力下，拜登政府将通过“不懈的外交”重新调整全球战略布局，达到重点收缩至印太区域的战略目的。
第一，着力同盟伙伴网络建设，在此过程中不同层次与规模的联盟网络相互交织，其互动态势或将出现合作与冲突并存的局面。
在双边关系层次，美国将继续巩固美日、美韩、美英、美印、美澳等传统盟友关系。在多边层次，美国在持续深化与东盟、南盟、环印联盟等区域内政府间国际组织合作的同时，并重点构建与强化特定国家之间的“小联盟”以实现更具指向性的战略协作，例如美英加澳新“五眼联盟”（FVEY）、美日印澳四国机制（QUAD），以及近日新建的美英澳“三边协议”（AUKUS）等等。相关合作紧锣密鼓地展开也显示出，阿富汗撤军尽管对美国的国际声誉带来负面影响，仍有相当一部分美国盟友仍然对拜登政府对盟国的“安全承诺”保有信心。
在全球层次，尽管拜登表示不谋求“新冷战”，也不寻求一个“按集团划分的世界”，但中美大国博弈无疑奠定了未来一段时间内国际格局的基本盘，这将使得相当一部分实力强劲的国家进一步寻求外交上的“战略自主”。近期欧盟盟情咨文、美法关系的波动似乎也预示着一种可能性，即欧盟、东盟、非盟等国家希望进一步发展为更具独立性的“中间地带”力量，推动国际格局朝着多极化方向迈进。这意味着美国在推动同盟伙伴网络建设的过程中或将面临更多挑战。
第二，强化在东海、南海、台海等印太区域内地缘政治热点区域的布局。一方面加强实际军事力量投入，包括增设驻军人数、加强军事基地建设及新建基地、提高军事技术与装备转让的规模与质量、增加军事演习的次数并提升规模等等。另一方面建构符合美国定位的区域内安全威胁认知并扩大其“接受度”，借助双边与多边机制输出其区域安全观，以寻求在特定区域议题上的共享的安全战略目标，这不仅有助于实现“集体行动”，事实上也能使美国将部分“地区安全风险”进一步分摊。
第三，在反恐、公卫、科技与人权等特定议题领域实行“有差别的”政策路线，接触与限制并举，合作与竞争共存，以最大程度地维护美国国家利益并试图维持地区局势的“稳定”与“可控”。对于拜登政府而言，至少在中期选举之前其执政重点仍然是国内政治与经济，外交事务对其而言更多是为了积累战略资产与声誉，而过多卷入地区冲突与纷争并不符合其利益。鉴于此，在“后阿富汗”时期，拜登将继续加强在反恐议题上的大国合作与协调，并在公卫、经贸与气候等领域寻求合作空间。但是在科技与人权等冲突热点领域，拜登政府会继续强化大国竞争。
此外还值得注意的是，在与阿富汗问题关系尤为密切的反恐与人权问题上，美国政府事实上还面临着危机“本土化”的严峻挑战。一方面，阿富汗撤军后对相关人员的“接收”，以及撤军对美国打击恐怖主义的信度质疑，都可能带来针对美国本土的恐怖主义与极端主义的新威胁。另一方面，阿富汗撤军以及随之引发的国际社会对阿富汗地区人权态势的担忧，一定程度上也将对美国构成人道主义方面的负面影响。
图源：The Hill
21世纪初的反恐战争确实给美国内政与外交带来双重桎梏，一定程度上“延缓”了后冷战时期美国全球战略的调整与转向。二十年弹指一挥间，“蓝军”重出江湖，而美国对外政策似乎在兜兜转转之后又重新回到大国博弈路线，这在某种意义上有着“路径依赖”的特征。全球化与多极化的潮流浩浩汤汤，在告别阿富汗战争之后美国能否如拜登所言进入“不懈的外交”新时代？其前景有待进一步观望。
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