年度回顾 | 政坛老手能否解决老问题？简评拜登政府推动种族平等的措施
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
摘
要
2021年1月20日，乔·拜登以79岁的“高龄”正式就职出任美国第46任总统。从宏观的历史视野来看，拜登政府不仅要解决前任特朗普政府留下来的一系列“烂摊子”“新问题”，而且需要从新的思路出发尝试解决一些困扰美国的老问题。美国退群、新冠疫情、经济衰退等新问题固然棘手，但是诸如种族矛盾、经济不平等、司法正义等老问题更是能够在当下撕裂美国社会，进而左右美国政局的发展演变。
本文从种族问题入手，简单评析拜登政府上台近一年来推动种族平等的种种努力和措施。目的是探究这位从政经验丰富的老手能否解决美国种族不平等的老问题，重点是分析拜登政府的种族平权措施有哪些突破和进展，又面临哪些问题和挑战。
美国“黑命贵”运动。图片来源：纽约时报
美国的种族矛盾在过去十年呈现出一种不断加剧的态势。在奥巴马执政的第二个任期，推动种族平等的左翼进步主义与奉行白人至上理念的右翼种族主义矛盾已经开始公开化。2016年特朗普大选获胜之后，白人至上主义者似乎“深受鼓舞”，他们与左翼人士的矛盾和对抗进一步加剧。2017年弗吉尼亚州小城夏洛茨维尔惨案的发生，更是直接表明美国的种族矛盾已经向直接冲突、血腥暴力方向转化。2020年乔治·弗洛伊德事件爆发，一举将“黑命贵”（Black Lives Matter）社会运动推到了新的高潮阶段。而疫情爆发之后美国的种族矛盾又到了一个非常敏感的时刻。在这样的背景下，面对种族矛盾这个国家治理的巨大挑战，拜登政府不得不采取一系列措施加以缓解。
解决系统性种族不平等：
拜登的选前承诺与执政措施
美国社会存在很多少数族裔群体，在支持非洲裔美国人方面，拜登的2020选前政策承诺最为详细。毫无疑问，尽管美国的种族矛盾错综复杂，但是非洲裔群体与白人群体之间的种族不平等是最为持久、最为明显、最令人关注的。也就是说，美国的种族矛盾中最主要的部分是白人群体与非洲裔群体的矛盾。
具体来看，拜登对解决种族问题的承诺主要包括3个方面：第一，在经济层面上，拜登承诺要提高非洲裔美国人的经济能力和实力，从而缩小与其他族群的财富和收入差距；第二，在社会层面上，拜登承诺会在教育、住房、环境等领域推动族群平权，让非洲裔美国人享受更好的社会服务；第三，在政治层面上，拜登承诺推动投票权改革，确保非洲裔群体的享有充分的投票权利。与此同时，拜登还承诺改革司法体系，让警察和监狱系统对非洲裔群体不再存在系统性歧视问题。这些政策承诺回应了非洲裔社区的呼声，成功吸引了非洲裔选民对拜登的竞选支持。
美国民众对弗洛伊德之死事件纪念。图片来源：纽约时报。
美国历届政府都明白一个道理，美国的种族不平等问题是一个系统性问题，而不是一个简单的、局部的、片面的小问题。20世纪以来，尽管一些美国政府没有采取“鸵鸟政策”来回应种族问题的挑战，但是面对这样一个纷繁复杂的系统性难题，大多数美国政府的解决措施是“雷声大雨点小”，自然也就无法解决问题。拜登政府显然也明白解决系统性种族不平等的难度。但是如果弃自己的选前承诺于不顾，不仅自己根本无望连任，还会极大地伤害民主党的选民基本盘，党内高层都不会同意。因此，拜登政府上台以来还是采取了一系列措施来解决种族矛盾，其中部分措施还具有一定的突破性。
具体来看拜登上台执政一年来从如下几方面来缓和美国的种族矛盾：
第一，建立一个种族多元化内阁。拜登上台之后积极构建一个种族多元化的高层管理团队。在政府人事任命上推动种族多元化是一个既加分又容易实现的种族平权措施。拜登承诺要打造一个美国历史上“最多元化”的内阁，目前来看，这个内阁的多元化底色比较丰富。从性别的角度来看，在包括拜登在内的26个内阁成员中，女性有12位，男性有14位，女性成员的比例获得了明显提高；从种族和民族的角度来看，26位内阁成员中，白人有13位，非白人有13位，各占一半。13位非白人内阁成员包括拉美裔、非洲裔、亚裔、印第安原住民。
尽管拜登政府在种族多元化方面实现了突破，但是也产生了一个问题，那就是20年来第一次出现美国政府中没有亚裔部长的现象。目前拜登政府的美国贸易代表戴琪是一位华裔，她属于拜登政府的内阁成员，但是她毕竟不是内阁中的部长。而在此前的克林顿政府、布什政府、奥巴马政府中都有亚裔和华裔部长，连在号称“最白”的特朗普政府中都有一位华裔部长。
拜登内阁提名人选的种族分布情况。图片来源：CNN。
第二，签署多项总统行政命令，用行政力量解决系统性种族不平等。基于美国三权分立的政治体制，如果能以国会立法的形式解决美国的种族矛盾是最为有效的。但是在实践层面，国会立法的难度是最大的。在当今“否决体制”之下，美国两党在种族问题上分歧很大，因此用法律手段来解决种族不平等问题很难实现。
作为美国总统，拜登可以利用手中的行政权来用行政力量推动解决系统性种族不平等。在上任首日，拜登签署了9项行政命令（executive order）,其中第一项行政命令，也就是拜登签署的第13985号行政命令就是关于种族问题。这项行政命令是《通过联邦政府促进种族平等和对服务欠佳社区的支持》，命令要求所有联邦部门和机构寻找解决种族平等问题的方法，力度不可谓不大。
上任一周内，拜登还签署了其他几项与种族平等有关的行政命令，包括住房和城市发展部长的备忘录，旨在纠正美国和联邦政府歧视性住房做法和政策的历史；改革监禁制度，取消使用私人经营的刑事拘留设施；谴责和打击美国境内针对亚裔美国人和太平洋岛民的种族主义、仇外心理和不容忍行为。
据纽约时报报道，在此之前，只有两位美国总统在上任第一周内，以同样的力量推动种族平等。此后，拜登先后签署14019号、14031号、14035号、14041号、14045号等多项行政命令，从多个方面进一步推动改善美国的种族问题。
第三，利用重要时间节点提高种族问题舆论热度和社会关注度。种族问题的解决需要民众长期的关注和支持，只有这样才可能实现国会立法，进而比较彻底地解决问题。然而在美国，想要长期稳定地获得舆论和社会关注是一件极为困难的事情。
拜登政府为了保持解决种族问题的舆论热度煞费苦心。首先在2021年5月25日弗洛伊德事件一周年之际，拜登与副总统哈里斯在白宫会见弗洛伊德家人，再次高调显示其反对种族主义的态度。更加具有突破意义和引起舆论关注的事件是，拜登在塔尔萨种族屠杀（Tulsa Race Massacre）一百周年之际，亲自前往当年的种族屠杀发生社区塔尔萨市格林伍德区,并与幸存者交谈。塔尔萨种族屠杀一直被美国的教育界、舆论界和政界刻意淡化和遗忘，而拜登成为了有史以来第一位访问格林伍德种族屠杀现场的在任总统，让美国民众重新认识到了这段血腥、残忍、黑暗的种族历史。这些举措对于保持种族问题在美国国家议程中的热度和关注度具有积极影响，有利于拜登政府进一步开展工作。
塔尔萨种族屠杀，图片来源：维基百科。
通过对比拜登的选前承诺和执政措施，能够得出三个初步的结论：第一，拜登对种族矛盾的关注是一以贯之的，在选举期间和执政之后都投入了相当大的时间和精力来回应美国的种族问题，基本上履行了自己的竞选承诺；第二，拜登政府以行政权作为推动解决美国种族问题的主要力量，通过签署行政命令直接推动行政部门采取措施消除种族不平等的现象，但是立法部门和司法部门没有介入进来，无法触及种族矛盾的核心；第三，解决系统性种族问题的成效一般，没有实现突破性进展。除了搭建起所谓的最多元化内阁之外，拜登政府在政治、社会、经济三个层面的种族平权努力还没有产生实质性的进展。
政坛老手能否解决老问题？
拜登作为政坛经验丰富的老手，他很清楚华盛顿的政治规则。面对非洲裔选民的支持，面对愈演愈烈的种族矛盾，拜登政府必须有所作为。在白宫的能力范围之内，他已经为推动解决美国的种族问题作出了较大的努力，甚至实现了一定的突破。但是种族矛盾是美国的系统性老问题，目前来看，拜登政府在任期内推动种族平权问题的解决面临很大的困难。
首先，从历史的角度来看，美国的种族不平等历史贯穿了这个国家的发展历程。放眼全球，美国的种族问题伴随着这个国家发展的全部历史，这在世界上是非常罕见的。美国未建国之前，种族问题在美国即已出现；建国之后，围绕种族问题还曾爆发过内战；直到21世纪，种族问题依然是能够影响美国社会的一个主要因素。也就是说，经过了两百多年，美国依然没有解决种族不平等的问题。
如此漫长的种族不平等历史自然会形成一种惯性，这种历史的惯性会让美国白宫、国会、最高法院、乃至整个社会对种族矛盾习以为常、形成习惯、见怪不怪。这种巨大的历史惯性最终使得种族问题成为了美国国家治理的一个系统性顽疾，短时间的措施在漫长的种族不平等历史面前显得非常苍白。
美国种族不平等历史照片。图片来源：华盛顿邮报。
其次，从文化的角度来看，美国的昂格鲁-萨克逊文化存在着很强的白人至上主义思想。表面来看，美国社会的文化是非常多元的。因为美国有来自世界各地的移民，这个国家内部自然会存在丰富多彩的文化形式。美国政府积极推行的文化多元主义，也有意把美国打造成一个具有包容性的文化国度。但是在表象之下也存在着一个隐晦但是真实的白人至上主义文化内核。很多美国白人认为自己是这个国家真正的主人，其他有色人群不应享有与白人同等的地位。
因为这样的想法不符合今天美国的政治正确，所以除了右翼人士，很少有美国白人会公开表达这种类似的观点。但是在现实生活中，这种白人至上主义文化却又隐晦地存在。例如，白人会非常自然地询问亚裔美国人或者拉丁裔美国人，他们是从哪里来到美国的。尽管这名亚裔或者拉丁裔美国人会说自己就是出生在美国，白人还会继续问他们从哪里来的。这个问题的背后逻辑就是，根据你的肤色，你和你的长辈一定是从美国之外的国家来的，你们并不是真正的美国人。我们很少看到亚裔或者拉美裔向美国白人询问类似的问题，如果有人这样问，大部分美国白人会感到非常不可思议。尽管美国白人也是移民来到了美国，但是在他们的文化中，只有他们才是这块土地的主人。
最后，从政治的角度来讲，美国今天的否决体制和党争极化导致美国社会难以形成共识。在2021年5月份会见拜登总统之后，乔治·弗洛伊德的哥哥对记者说：如果美国人可以通过《秃头鹰和金鹰保护法》来保护两种鸟类，那么也可以立法保护美国有色人种。可惜的是，今天的美国国会很难立法保护少数族裔免于遭受不公平对待、警察暴力执法和人身伤害。
《2021警察执法中的乔治·弗洛伊德正义法案》从2021年2月提出至今仍然毫无进展，美国今天面临着前所未见的恶性党争，两党互相拆台是家常便饭，政治上很难形成共识，因而法律层面的进展希望渺茫。更糟糕的是，美国2022年即将进入到中期选举周期，而在2021年的弗吉尼亚州选举中，民主党遭遇惨败。这次弗吉尼亚州从深蓝翻红，州长、副州长，以及总检察长，都被共和党人拿下。民主党失去了这个州，这对支持率不断降低的拜登而言，无异于雪上加霜。如果这一趋势不能逆转，那么民主党现在控制国会两院的优势，也会在中期选举翻盘，拜登可能会成为跛脚总统。一旦如此，留给拜登政府解决种族平等问题的时间也就所剩无几了。
参考文献
1.Tommy Beer: Biden Says George Floyd’s Death Had Bigger Global Impact Than MLK’s Assassination (Forbes, 2020.01). Retrieved from: https://www.forbes.com/sites/tommybeer/2020/06/11/biden-says-george-floyds-death-had-bigger-global-impact-than-mlks-assassination/?sh=24f7678598c9
2.Biden Administration. Retrieved from: https://inclusiveamerica.org/data/biden
3.Life Every Voice: The Biden Plan For Black America (Biden Harris). Retrieved from: https://joebiden.com/blackamerica
4. Kate Sullivan: George Floyd's Family Meets With Biden And Harris At White House (CNN, 2021.05). Retrieved from: https://www.cnn.com/2021/05/25/politics/floyd-family-white-house-visit/index.html
5. 2021 Joseph R. Biden Jr. Executive Orders (Federal Register). Retrieved from: https://www.federalregister.gov/presidential-documents/executive-orders/joe-biden/2021
6. Remarks by President Biden at Signing of an Executive Order on Racial Equity (The White House, 2021.01) Retrieved from: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/26/remarks-by-president-biden-at-signing-of-an-executive-order-on-racial-equity/
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