美伊换囚谈判的前尘往事：共识有限，交锋未尽

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

摘要

9月下旬，被伊朗释放的五名美国公民抵达美国弗吉尼亚州贝尔沃堡。作为释放他们的交换条件，美方向国际银行发出全面豁免，允许将因制裁而在韩国冻结的60亿美元伊朗石油销售收益转移到卡塔尔的一家银行，并释放了5名被美国关押的伊朗人。至此，美伊换囚协议历经两年的谈判与后续执行，终于全部落地。

尽管此次换囚行动顺利结束，并被《华盛顿邮报》在内的多家媒体誉为美对伊外交上的“重要一步”，但各界对换囚协议的评价迄今仍毁誉参半——协议达成了何种共识，又存在哪些争议？其中透露出双方的何种考量？对美伊关系中的重要问题影响几何？

美伊换囚协议的主要内容。

图片来源：半岛电视台

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谈判历程与协议内容

据《纽约时报》报道，换囚协议的闭门谈判于去年2月启动。在卡塔尔的积极斡旋下，美伊两国官员在多哈进行了至少九轮间接会谈。半岛电视台报道称，谈判过程中，美伊双方鲜有会面，而是通过各自与卡塔尔官员会谈再传话的“穿梭外交”。

两名与伊朗政府关系密切的知情人士指出，今年3月谈判本已进入收尾环节，但由于伊朗拘留了一名未透露姓名的美国公民而陷入僵局，美方要求将这名公民纳入此次换囚，而伊朗最初并未同意。据美联社消息，由于协议涉及大额资金转移，阿曼和瑞士在谈判后期也加入斡旋，共同促进美伊两方在最终协议成形的数周前达成共识。

卡塔尔助理外长默罕默德·阿齐兹（Mohammed Abdulaziz）于2022年12月26日在德黑兰会见了伊朗副外长阿里·巴盖里·卡尼（Ali Bagheri-Kani）。

图片来源：路透社

直至今年8月，美伊终于正式宣布达成换囚协议。根据双方公开的信息，此次“五换五”换囚行动，以释放伊朗被冻结在韩国的六十亿石油收入资金为前提。而根据法新社披露的未发表报告信息，国际原子能机构证实“德黑兰在过去几个月减少了浓缩铀库存”，表明在此次公开的协议内容外可能还存在其他非公开条件。

综合多方消息，获释的五名美国人质包括亚马克·纳马齐（Siamak Namazi）、风险投资家埃马德·沙吉（Emad Sharghi）、英美自然资源保护主义者莫拉德·塔赫巴兹（Morad Tahbaz）和两名未公开身份的人（据知情人士透露，一位为来自加利福尼亚州的科学家和商人，另一位为阿富汗人道主义援助组织工作者）。五名伊朗人质包括阿明·哈桑扎德（Amin Hasanzadeh）、礼萨·萨尔汉普尔·卡夫拉尼 (Reza Sarhangpour Kafrani) 、卡姆比兹·阿塔尔·卡沙尼 (Kambiz Attar Kashani)、迈赫达德·安萨里（Mehrdad Ansari)、卡维·阿弗拉西亚比（Kaveh Afrasiabi）。

此次换囚行动中公开身份的美国与伊朗公民。

图片来源：笔者自制

国际危机组织（International Crisis Group）伊朗项目（Iran Project）主任阿里·瓦埃兹（Ali Vaez）指出，与之前立即生效的换囚协议不同，此次的行动按照一系列协调步骤逐步进行。尽管美伊在8月已经对外宣称达成协议，但由于转移资金所需的许可证和制裁豁免文书工作繁多，这个过程持续了近一个月，直到9月下旬才全部落地。伊朗首先将被拘禁的人员由监禁转为软禁，直到伊朗资金经多方周转进入卡塔尔银行账户，才允许美国公民登机离开伊朗，经由多哈返回美国。

五名美国人中的四人于8月从德黑兰埃文监狱转移至软禁。

图片来源：路透社

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围绕换囚协议的两大争议

美伊当局均对此次换囚协议给出了高度评价。伊方媒体将该协议描述为易卜拉欣·莱希（Seyed Ebrahim Raisi）总统保守派政府的胜利，并称其为“光荣的外交”。拜登也于9月中旬发布声明指出，在美伊没有正式外交关系的前提下，这五名美国公民的获释代表着多年间接谈判的“重大外交突破”。拜登政府的一名高级官员也表示，此次换囚协议是“良好的交易”，因为这让无辜的美国人得以返还故里，并补充指出该协议不会以任何形式动摇美伊关系的基本状况，美国仍将努力追究伊朗侵犯人权的责任，并限制其核计划。

而在官方的赞誉背后，是美国国内泛滥的担忧与批评。查塔姆研究所（Chatham House）中东和北非项目主任萨南·瓦基尔（Sanam Vakil）指出，尽管美伊之间的人质危机最早可以追溯到1979年的伊斯兰革命，但美国政府内部迄今仍未能制定出令各方都满意的人质政策。在以往的人质危机中，里根和奥巴马曾因对伊态度软弱被批，此次拜登政府依旧未能幸免。还有人指出，伊朗与沙特经中方斡旋关系回暖后，美国与伊朗的这些谅解只会增加打破德黑兰在该地区和国外孤立的势头……不过在众多争议中，最主要的还是资金转移与谈判程序两大问题。

美国公民于9月抵达多哈（右侧两位为工作人员）。

图片来源：瑞外长Ignazio Cassis的X账号

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石油收入转移问题：高额“赎金”引发“勒索”担忧

该协议的一个关键部分是转移在伊朗被冻结于韩国的60亿美元石油收入。拜登政府表示财政部在确认资金用于人道主义用途一事上做出了极大努力，这笔资金最终被转移到卡塔尔中央银行的账户，并在卡塔尔政府的监管下，用于药品和食品和人道主义采购。按伊朗外交部发言人纳赛尔·卡纳尼（Nasser Kanani）的说法，该笔资金将仅可用于购买“所有不被制裁的物资”。然而，以部分共和党人为首的批评人士，仍对监管资金用途这一方案的完备性提出质疑，强调一旦这些资产落入其精英军事力量伊斯兰革命卫队手中，并被用来资助和武装整个中东的武装分子，将对美国造成巨大负面影响。

美国共和党籍前总统特朗普就对美国转移资金的行为表达了不满，他在自创的社交平台“真实社交（Truth Social）”上发帖写道，“我从许多不同国家带回了58名人质，但我从未付过任何钱。他们都明白必须让这些人回家！拜登政府这么做最后会造成严重后果——各国以后拿不到钱就不再和我们对话了。你一次次给他们钱，让他们尝到了甜头，那就会有更多的人质被劫持。我们极度无能的‘领导人’，骗子乔·拜登，为了5个人送出60亿美元。而伊朗一分不给就换回了5个人。拜登愚蠢得跟块石头一样！”

更进一步来看，即便这笔资金的用途能得到有效监管，如若此次谈判让伊朗尝到了豁免于经济制裁的甜头，可能会诱导伊方继续劫持人质，将其为“杠杆”翘动更大的经济利益，削弱西方制裁的效果。正在竞选共和党总统提名的前副总统迈克·彭斯周四猛烈抨击与伊朗的新安排，称其为“美国历史上向德黑兰毛拉支付的最大一笔赎金”。

尽管美国国务院发言人韦丹特·帕特尔周六在推特上表示：“我们再次呼吁伊朗停止不公正地监禁外国人作为政治筹码”，但这一呼吁在众反对之声中略显苍白。著名共和党人、众议院外交事务委员会主席迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）表示，转移60亿美元很可能导致伊朗拘留更多美国公民。

特朗普政府前国家安全委员会官员理查德·戈德堡（Richard Goldberg）谴责称，释放囚犯的协议将会成为其他国家不公正地监禁美国人并索取赎金的诱因。参议院军事委员会的汤姆·科顿（Tom Cotton）指出这笔交易不过是“胆怯的绥靖行为”，将使伊朗领导人“更加大胆”。

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谈判的程序性问题：绕过国会审查的争议

除了协议公开的人质释放内容之外，谈判过程中秘而不宣的不成文协议引发了有关谈判程序性问题的担忧。《纽约时报》在6月份根据对以色列、美国和伊朗官员的采访报道称，拜登政府和德黑兰正在悄悄地谈判一项相当于“政治停火”的不成文协议。美联社则透露了更多未证实来源的细节，指出在阿曼的马斯喀特谈判（Muscat negotiations）期间，白宫中东和北非事务协调员麦高克（McGurk）领导的间接会谈直接涉及伊核问题相关内容。

麦高克尝试与伊朗达成一项秘密协议，美方将放松对伊朗的制裁或采取其他替代性措施，而伊朗相应的要将铀材料浓度降低到制造核武器的最低值以下，并限制对俄罗斯的军事援助。

不成文协议的实行效果尚未可知（伊朗在据称的秘密谈判后数天内，禁止三分之一的联合国视察员监测其核设施），却对《伊朗核协议审查法案》（INARA）的有效性造成了实质危害。该法案于2015年由共和党人林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham)、民主党人鲍勃·梅嫩德斯（Bob Menendez）与理查德·布卢门撒尔（Richard Blumenthal）联合提出，要求政府如果与伊朗达成任何涉及核问题的“书面协议”，需要在五天内提交相关的详细核查评估报告。

而此次拜登政府与伊方的谈判从结果来看涉核，但却未公开任何书面文件，从而绕开了INARA，也没有在公开或非公开会议上向国会解释双方已经达成了哪些谅解。

特朗普政府前国家安全委员会官员理查德·戈德堡 (Richard Goldberg) 明确表达了针对拜登政府秘密与伊朗达成不成文安全协议的担忧。他说：“这是双重打击——这不仅是一个可怕的人质政策先例，会对海外美国人产生广泛影响，而且还做出了跨过国会审查达成秘密核协议的不良示范。”除了共和党官员外，包含蒂姆·凯恩 (Tim Kaine) 在内的部分民主党人也对此提出了质疑。

2015年通过的《伊朗核协议审查法案》。

图片来源：美国国会网站

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美伊双方利益考量：“最不坏的协议”？

尽管此次协议在美国国内引起巨大舆论争议，多方政策分析人士普遍认为，美伊双方在这一时机达成协议、释放被关押数年的囚犯，是在约束条件下经历充分利益考量的最优选择。

伊朗方面，目前其经济状况不佳。一方面，世界银行表示，伊朗所面临的气候变化挑战日益严峻，可能会限制农业产量、影响农业收入。另一方面，乌克兰战争还提高了伊朗的进口费用，给政府财政带来压力。剑桥大学伊朗问题专家、国际政治学术主任兼讲师罗克珊·法曼法马扬（Roxane Farmanfarmaian）告诉半岛电视台：“很明显，伊朗希望韩国能够提供资金，以便他们能够受益并改造目前陷入困境的经济，但这资金也是他们自己的，并不是美国给予他们的。”

美国方面，《外交政策》杂志指出，拜登对伊朗的态度既不大胆也不漂亮——它无法开始战略性地解决美国的伊朗问题；并且必然会引起共和党人的强烈不满。但是，在与伊朗打交道的残酷无情的世界里，选择只会变得越来越糟糕，很难想象有更好的选择。因而探讨美伊间的协议应秉持一条底线，即“没有好的协议，只有糟糕的和更糟糕的协议”。对于一个面临着从乌克兰、俄罗斯到中国等一系列令人头疼的问题并要进行总统连任竞选的美国政府来说，试图先发制人地阻止伊朗核计划引发的严重危机是最明智而负责任的做法。

前伊朗外交官卡西姆·摩诃巴里（Qasem Mohebali）在接受《伊朗监测》网站采访时也表示，从人道主义角度来看，囚犯交换对美国来说很重要。在伊核问题等其他问题难以解决的当下，成功的换囚行动在一定程度上利好民主党人未来的选举活动。他补充说，由于距离下次选举仍有一定时间，也不排除此次协议是在为更大的协议进行铺垫。华盛顿近东政策研究所的亨利·罗马（Henry Rome)表示：“囚犯交换确实可能为今年秋天围绕核计划进行更多外交铺平道路，尽管实际达成协议的前景非常遥远。”

伊朗前外交官卡西姆·摩诃巴里（Qasem Mohebali）。

图片来源：Iranintl

04

影响几何：从换囚协议透视美伊交锋动态

拜登政府在此次换囚协议中的“让步”与伊朗降低铀浓度的举动，让各方不免联想到伊核谈判这一美伊关系中的重要议题。自2018年美国前总统唐纳德·特朗普单方面退出伊核谈判以来，美国重启了因伊核协议而豁免的对伊制裁，双边关系持续紧张。而拜登政府在2020年上任后，一直努力争取重启谈判，并致力于恢复2015年与伊朗的《关于伊朗核计划的全面协议》（官方称呼为“联合全面行动计划”，缩写为JCPOA）。

部分分析人士认为此次协议是在为后续的伊核谈判做铺垫。针对记者有关换囚与伊核谈判的提问，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）应答：“目前，我们还没有参与此事，但我们会看看未来是否有机会。”华盛顿近东政策研究所高级研究员亨利·罗马（Henry Rome）表示：“囚犯协议是华盛顿和德黑兰努力缓解紧张局势的关键一步，因为他们希望在今年晚些时候恢复正式核谈判。”

以色列官员也表示，美国和伊朗周四宣布的囚犯交换协议是双方更大谅解协议的一部分，拜登政府一直在努力达成一项非正式安排，以限制伊朗的核计划。

美国总统拜登就此次换囚协议发表讲话。

图片来源：纽约时报

然而，也有分析人士指出，考虑到美伊关系与两国内政的复杂性，不应想当然地判定其与伊核谈判存在关联，也不能盲目标榜其为美伊缓和的信号，从协议达成的8月至今，双方仍然高度紧张。

军事方面，五角大楼正在考虑一项计划，让美军登船保护霍尔木兹海峡的商船，波斯湾20%的石油运输均通过该海峡；美国水兵和海军陆战队以及 F-35、F-16和其他飞机的大规模部署也在该地区进行；伊朗仍持续向俄罗斯提供携带炸弹的无人机，莫斯科在基辅战争中使用这些无人机瞄准乌克兰境内的目标。

经济方面，虽然换囚协议使伊朗豁免于部分原有经济制裁，但翌日美国又宣布对伊朗情报部和前总统艾哈迈迪-内贾德施加最新制裁。

1月24日Juniper Oak军事演习期间，美国和以色列飞机飞越以色列。

图片来源：美联社

伊朗前外交官卡西姆·摩诃巴里指出，伊朗和美国有许多不同的问题要讨论，包括核问题、中东、人权、导弹开发、恐怖主义以及最近伊朗对俄罗斯对乌克兰战争的贡献。

这些问题中的每一个都应该单独处理，涉及所有问题的一揽子交易不太可能。考虑到拜登政府本次任期仅余一年，伊朗和美国不太可能在下次美国大选前开始就这些问题进行实质性的谈判，因为伊方不确定下一届政府的政策，也不确定下届政府是否会遵守其与拜登政府的协议。

土耳其《沙巴日报》（Daily Sabah）则指出伊方下任政府的不确定性会影响拜登政府决策，自2021年伊朗第十三届总统大选以来，拜登政府都没能推进伊核问题的解决方案。而今伊朗正处于第十四届总统大选前的筹备时期，与所余任期不多的伊朗当局推动外交，是一种浪费时间、不合逻辑的策略，拜登可能会基于这种考量而更专注于伊朗的人权问题和革命。

华盛顿特区中东研究所阿利克斯.瓦坦卡（Alex Vatanka）在接受半岛电视台采访时表示，虽然美国和伊朗之间的囚犯交换是两国紧张局势缓和的一步，但这并不表明冷淡的关系即将解冻。他认为此次换囚协议体现出强烈的短期“交易”色彩，与其说是为了达成建设性成果，不如说本次协议更侧重于“遏制危机”——在此基础上，双方将通过更多的制裁和军事行动，在彼此一来一往的交锋中，采取“斗而不破”的策略试探对方的底线。

战略与国际研究中心（CSIS）的乔恩·奥尔特曼（Jon Alterman）也所见略同，他形象地指出，短暂地止痛（移除刺激物）和疗伤药膏终究是不同的。换言之，换囚协议的真正价值在于确立了美伊交锋中的有限共识，即双方都不希望交锋失控而升级为高烈度枪战，但也就至多仅此而已。

参考文献

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What’s behind the tentative US-Iran agreement involving prisoners and frozen funds

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https://www.nytimes.com/2023/08/10/us/politics/iran-us-prisoner-swap.html

蒋志宇：美伊近期“交锋”动态与影响，https://mp.weixin.qq.com/s/lEi08kMuyKnhxly0VUYZPg

BBC News, Iran prisoner swap: US citizens freed in $6bn deal, https://www.bbc.com/news/world-middle-east-66841137

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US allows transfer of $6 billion for Iran prisoner swap deal; Trump says, ‘Destroying America’,

https://www.livemint.com/news/world/us-allows-transfer-of-6-billion-for-iran-prisoner-swap-deal-donald-trump-says-destroying-america-11694485494881.html

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裘雯涵：一手换囚、一手制裁，美国和伊朗关系会缓和吗？，上观新闻，http://news.youth.cn/gj/202309/t20230920_14801818.htm

‘Absolutely destroying America’: Donald Trump attacks Joe Biden over 6 billion aid to Iran, prisoner swap with US, https://www.hindustantimes.com/world-news/absolutely-destroying-america-donald-trump-attacks-joe-biden-over-6-billion-aid-to-iran-prisoner-swap-with-us-101694479436230.html

US-bound plane leaves Doha with five Americans freed by Iran, Reuters, https://www.reuters.com/world/south-korea-working-unfreeze-tehrans-funds-us-iran-detainee-deal-2023-09-18/

Exclusive: Iran’s top diplomat leaves US after Washington visit falls through, https://amwaj.media/article/exclusive-iran-s-top-diplomat-leaves-us-after-washington-visit-falls-through

Isabella Kwai, Emma Bubola and Farnaz Fassihi, Who Are the Prisoners Released by the U.S. and Iran?, New York Times, https://www.nytimes.com/2023/09/18/world/middleeast/american-detainees-iran-us-swap.html

Solmaz Eikdar, Who Are the Five Iranian Detainees Released by the US?, Iranwire, https://iranwire.com/en/features/120693-who-are-the-five-iranian-detainees-released-by-the-us/

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