再续半年：《中美科技合作协定》谈判受阻，前路如何

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

2024年3月7日，美国国务院表示，美国和中国已同意将《中美科技合作协定》（The Science and Technology Cooperation Agreement, STA, 下称“《协定》”）再延长六个月。该《协定》由1979年1月31日由时任美国总统吉米·卡特与时任中国国务院副总理邓小平签署，根据《协定》，两国将在农业、能源、太空、卫生、环境、地球科学与工程以及教育和学术交流等领域开展合作，一般为5年一续。本轮协议由于中美两国间的谈判始终未落地，原定于2023年8月27日到期，彼时两国经协商，将协议延期6个月至2024年2月27日以继续谈判，本次再延期6个月，已是该协议在谈判期间第2次延期。此前，美国国务院表示，中美两国正就《协定》的“修改、扩大和加强保护机制”进行谈判。

1979年邓小平访美。图源来源：盖蒂图片社

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中美科技合作协定受阻原因

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政治气氛波及科研领域？

《协定》迟迟无法再续，首先是政治原因，美方对《协定》是否续签的考量具有浓厚的地缘政治博弈和战略竞争色彩，并对中国过去40多年的行为进行指责。在2023年6月27日，美国众议院中国问题特别委员会主席迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）和其他九名共和党代表在致国务卿布林肯的信中就敦促，《协定》应予废除，信中表示，“中华人民共和国利用学术研究人员、工业间谍活动、强制技术转让和其他策略来获得关键技术的优势，从而推动解放军的现代化”，“让《协定》到期是美国防止自我毁灭的重要一步”。美国国会研究服务处（CRS）2023年11月发布的报告则称，中美双方合作存在不平等（或战略优势不平等），随着中国“发展国内科技能力”，中国“试图限制美国研究人员进入某些领域”（限制美国研究人员，关闭外国人登录CNKI等），美国和平研究所中国项目（China program at the U.S. Institute of Peace）高级顾问指控，“《协定》并不能保证美国科学家实际上能够接触到中国的研究、信息或学者，而中方将利用《协定》作为在美国建立更大影响力的手段”（例如军事用途等）。美国印太协调员库尔特·坎贝尔 (Kurt Campbell) 则在哈德逊研究所 (Hudson Institute) 论坛上表示：“技术将成为未来一段时期全球竞争的前沿舞台，就像核导弹是冷战的决定性特征一样，不会让出制高点。”

迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）。图片来源：美国众议院

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中美两国具体分歧

相比1979年签约时，中国国力显著提升，因此需要重新评估签约条件，最大化自身利益；此外，中国也需要评估《协定》会造成人才单向流往美国的困境。

除此之外，中美双方对《协定》涉及的关键领域和文本细节尚未形成共识，一是关键领域方面，如美国驻华大使伯恩斯认为，尽管《协定》是中美合作基石，但没有覆盖到人工智能、生物技术、机器学习和量子数学等方面；二是在文本细节方面，有五个关键问题仍有待讨论，包括1.研究人员的人身安全保障；2.数据安全、数据访问、数据使用和所有权的明确性和一致性；3.根据《协定》创造的知识产权处置的明确性和一致性；4.科学家和研究人员开展项目的互惠和平等访问；5.对良好意愿的承诺，以避免任何人试图将信息转用于非预期目的。其中，前三点也是交叉于其他中美热点议题的交锋点。

1. 研究人员的人身安全保障

美国希望“保证赴华科学家的人身安全”，美国国务院至今仍维持对于赴华旅行者的“旅行警示”，称“由于当地法律（包括出境禁令）的任意执行以及错误拘留的风险，请重新考虑前往中国大陆（以及香港、澳门）的旅行”。

2. 数据安全、数据访问、数据使用和所有权的明确性和一致性

美中贸易全国委员会指出，中国在数据监管层面“对外资造成了三点核心困难”，分别为，第一，严格的数据安全监管：中国推行数据本地化、预设式网络安全规定和跨境数据审查，形成高度限制性环境，拟议政策将加剧此趋势，增加在华运营成本，扰乱全球秩序，并限制外企向中国引入产品与服务的种类；第二，法规细则不明晰：关键法律与规定的实施细节模糊不清，包括术语定义、执行机构、规则性质（强制或自愿）及数据本地化、跨境传输审查的具体范围，导致企业在实际操作中面临合规难题；第三，执法不一致：各地与各行业监管执行力度与方式各异，企业面对不断增长的合规压力，但缺乏具体指导，难以确定如何有效遵守相关规定。此外，跨境数据流动仍面临挑战，例如，拜登政府今年2月28日公布行政命令，禁止向中国传输基因组数据，路透社称，此举旨在“出于国家安全考虑保护美国人的个人数据”。该行政命令明显针对诸如华大基因（BGI）等中国基因企业，禁止向关注国家转移任何数量的基因组数据。“这是白宫应对一系列针对中国特定安全威胁的方式，其中包括像华大基因这样的基因组公司所带来的威胁”，前美国国家安全委员会官员彼得·哈雷尔（Peter Harrell）表示，并将基因组信息描述为“极高风险数据”，同时补充道，“几乎没有必要在中国进行此类数据处理”。

3. 根据《协定》创造的知识产权处置

知识产权（IP）长期以来一直是华盛顿和北京关系的痛点。美国众议院中国问题特别委员会主席迈克·加拉格尔表示：“延长中美之间的科学技术协议只会进一步危害我们的研究和知识产权，政府必须让这个过时的协议失效”。本世纪初以来，中国在美国贸易代表办公室（USTR）“特别301报告”（Special 301 Report）中出现的频次急剧上升，这是专注于知识产权问题的年度报告。美国对于中国“盗版”的规模化批评已经是过去式，如今，随着中国本土知识生产能力的提升，美国更多关注对于国家利益构成的挑战。

图片来源：路透社

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《协定》对中美两国影响

尽管《协议》本身不资助或要求任何主题领域的特定活动，也很少涉及资金转移，但它是科技合作领域下议程设置与谈判过程的重要基础。分析人士指出，这种“伞式科技协议”是政府间合作的具体先决条件，自1979年建交后首次签署该协议以来，美国和中国科学家已通过《协议》下的近100项议定书和附件进行了合作，对中美双方都带来了长远优势与利益。Nature研究表明，中美两国在有关科技领域，目前互为对方最大的合作伙伴，《协定》能够帮助深化中美两国科技合作。例如，2009年，中美两国就电动汽车、可再生能源领域的联合项目达成了新协议，并成立了中美清洁能源研究中心（CERC），这是中美双方（美国能源部和中国科学技术部）历时 10 年的研究成果。此外，臭氧层保护、流感追踪与疫苗开发等方面的成果也依托于《协定》框架。

《协议》对于双方科技领域合作，乃至中美关系波动走势有着晴雨表的指向作用。在华盛顿中美研究所 (ICAS) 的一次讨论中，专家指出STA 具有“重要的象征意义”，并为双方研究人员加深与同行的接触提供了信心。美国前东亚反情报官员、现任乔治城大学安全与新兴技术中心高级研究员安娜·普格利西 (Anna Puglisi) 表示，科技合作曾一度是两国关系中“让人感觉良好”的部分，但现在情况已经发生了变化。她表示，在中国的国家安全法现已涵盖数据出口，并且中国正在采取措施限制外国访问其国内学术数据库的情况下，人们对重新合作能够取得什么成果存在疑问。“必须有透明度，必须有互惠，”普格利西说。“除了几次会议之外，美国政府还需要对我们从中得到的结果进行全面的核算。”

此外，《协议》还对两国科技领域交流透明度乃至民间往来有重要意义。研究中国技术战略的北卡罗来纳大学教堂山分校教授丹尼斯·西蒙 (Denis Simon) 表示，如果没有该协议，美国将失去对中国技术进步的宝贵洞察，这对中美而言都具有重要意义：“无论是中国的朋友还是中国的敌人，美国都需要进入中国，了解当地正在发生的事情。”而美国国务卿布林肯去年六月访问北京期间表示，两国将“酌情促进两国政府机构、大学、组织、机构和其他实体之间发展联系与合作”。因此对中国而言，该协议不仅涵盖具体的政府关系，还涵盖布林肯访华期间同意与同行推动的民间联系和教育交流的类型，如果协议失效，任何此类改进，包括获取关键卫生信息和培训美国下一代中国问题专家的能力，都将面临风险。

图片来源：CNN

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未来趋势研判

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合作领域调整

目前《协定》再延期六个月，中国仍要进一步准备续签谈判，《协定》延期有助于中美双方彼此的科技创新和合作，但可能在领域合作上出现变化。例如美国和欧盟目前都希望在气候合作等议题上继续与中方合作，但是在关键技术创新收窄合作窗口，另据消息称，美国或希望将该协议涵盖的合作领域限制在气候变化、全球健康、粮食安全和清洁能源等方面，而材料科学和计算机等领域则可能不再包含于《协定》中。

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大选议题

受美国大选季影响，可能成为大选操弄议题，共和党力量正对拜登政府施压，以3月初国会共和党研究委员会提出的《反共产主义中国法案》代表，该法案涉及领域全面，涵盖面包括从贸易和投资到数据安全和学术交流等。

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支持声浪

美学术界和产业界总体推动《协定》的进一步续签，支持声音较大。例如斯坦福大学研究量子材料理论物理学家史蒂文·基维尔森（Steven Kivelson）表示，终止与中国在量子材料方面的合作中国是美国自废武功。超过1000名来自斯坦福大学等机构的学者于2023年联名写信给美国总统乔·拜登，敦促政府续签《协定》。维拉诺瓦大学美中关系专家黛博拉·塞利格松（Deborah Seligsohn）则认为中美两国未来的科学成功取决于互相之间的合作。忧思科学家联盟（Union of Concerned Scientists）全球安全项目主任塔拉·德罗兹登科（Tara Drozdenko）认为，历经多届美国政府的《协定》使得中美之间的科学合作在诸多关键全球关切领域“做出不可替代的贡献”，敦促拜登政府立即续签《协定》，停止政治操弄。纽约科学院（The New York Academy of Sciences）院长兼首席执行官尼古拉斯·B·德克斯（Nicholas B. Dirks）则呼吁美国，不要因为地缘政治影响与中国合作。

史蒂文·基维尔森（Steven Kivelson）

图片来源：斯坦福大学物理系

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结语：下一个富布赖特计划？

与1979年启动的《协定》类似，1979年中美关系正常化后，1947年设立的富布赖特计划在中国大陆于1980年重启，并于1985年被中美两国纳入当年签署的教育交流协议书中，成为中美两国政府间教育交流的重要部分。但是，2020年7月，特朗普政府发布行政命令，美国叫停中国大陆和中国香港的富布赖特计划。在重启至再度中断的40年时间里，逾3000名中美学者和学生参与了富布赖特计划，中国有120多所高校与研究机构参与计划，每年都有数十名中国学者和学生前往美国交流研究与学习。

除了时间节点相似，《协议》与富布赖特计划的相似点在于，都支持中美两国学界开展交流合作。然而，如今中美两国的关系，已经多少为“合作”涂上了阴影。在敌意与政治交错之间，又会有多少中美之间重要的合作渠道会被干涉乃至中断？

参考文献

https://www.reuters.com/world/republicans-demand-biden-challenge-chinas-xi-fentanyl-prisoners-2023-11-09/

https://www.washingtonpost.com/national/2024/03/11/trump-tiktok-ban-biden-facebook-cnbc-tik-tok/e638e176-dfcc-11ee-95aa-7384336086f3_story.html

https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/US-China-tensions/U.S.-Republicans-push-anti-China-bill-but-passage-unlikely-in-election-year#

https://www.cnbc.com/2023/08/18/top-gop-voice-on-china-threat-says-investment-restrictions-fall-short-.html

https://www.theguardian.com/world/2023/aug/09/biden-executive-order-us-investment-chinese-technology

https://www.washingtonpost.com/politics/2023/08/24/gop-presidential-candidates-blame-china-not-us-climate-change/

https://www.reuters.com/world/republican-lawmakers-urge-us-scrap-china-science-deal-2023-06-27/

https://www.uschina.org/reports/how-american-companies-are-approaching-china%E2%80%99s-data-privacy-and-cybersecurity-regimes

https://www.reuters.com/technology/biden-crack-down-us-data-flows-china-russia-2024-02-28/

https://www.csis.org/analysis/case-renewing-us-china-st-cooperation-agreement

https://www.presidency.ucsb.edu/documents/agreement-between-the-united-states-and-china-cooperation-science-and-technology

https://edition.cnn.com/2023/06/17/politics/blinken-beijing-visit-expectations/index.html

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