美国为何对北极航道商业开发缺乏兴趣？
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
引言
2024年7月22日，美国发布了《国防部北极战略》，强调要在北极地区构建整合性的威慑能力，从而有效管控涉及国家利益的风险。不难看出，美国延续了《2022北极地区国家战略》所形成的国家安全观主导的北极政策。与之形成鲜明对比的是，俄罗斯正在积极推动北极航道的商业化运营，并在8月份通过国际合作的方式实现了“北极快线1号”的首航。那么，作为关键的北极国家，美国似乎从战略上一直在忽视北极航道的重大商业潜力，而更重视北极地区对美国的国土安全价值。为何美国对北极航道的商业化一直缺少兴趣？
图源：Unsplash
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北极航道对美国商业化开发的天然障碍
从争夺全球战略主导权的角度讲，建立并控制从大西洋通往亚洲的更短航线一直是美国作为海洋强国的追求。受全球气候变暖的影响，北极冰层不断融化，使得在主要贸易国之间节省上万公里的航程成为可能。这条可能的北极航线在欧洲和亚洲之间的航程约为1.3万公里，相比之下，苏伊士运河航线约为2万公里。能够减少约8000公里的航程意味着大大缩短航行时间，从而产生巨大的经贸价值。
可见，北极如果开发出一条稳定可行的航运路线，其影响可能远远超出北极圈。例如，较低的航运成本可能对中国、日本和韩国有利，因为这些国家出口到欧洲或北美的工业制成品相对于东南亚、南亚新兴制造中心的产品可能会变得更便宜。目前看，北极冰层的融化可能会开启两条主要的洲际航线：
第一，东北航道沿着俄罗斯的北部边界，从摩尔曼斯克到普罗维杰尼亚，全长约2600海里。该航道于1931年由苏联开发，仅用于国内航运，从1991年开始才对外国船只有限开放。此航线适用于东北亚（新加坡以北）与北欧之间的贸易。大多数通过东北航道的货轮都与从俄罗斯亚马尔半岛运输液化天然气有关，俄罗斯正在积极推广这一航线。东北航道占了北极地区大型货船通行的绝大份额。
第二，西北航道穿过加拿大北极群岛。实际上，西北航道由几条潜在的路线组成。南部路线经过努纳武特的皮尔海峡，近年来的夏季通常是通航的，主要是由一年生的薄冰层覆盖。然而，这条路线较为曲折，水道狭窄，水深较浅，对船只的吃水深度有一定的限制。更北部的路线则是通过麦克卢尔海峡，从巴芬湾到美国阿拉斯加北部的波弗特海，这条路线更短，因此对海运公司更具吸引力，但也更容易被冰封。西北航道可适用于东北亚（上海以北）与北美东北部之间的贸易，但其商业可行性不如东北航道。货船通过西北航道的情况极为罕见，但游轮和科研船只的航行则较为常见。
因此，从北极航道的天然分布上看，具备更大商业航运价值的东北航道由俄罗斯管理，美国难以涉足。并且，美国与加拿大所管理的西北航道由于水深等问题，限制了货船的运力。另外，西北航道的冰封期更长，通航时间也就比东北航道更短。这些因素天然地提高了西北航道的海运成本，让美国难以在北极航道商业竞争中超过俄罗斯。
北极主要航道，图片来源：The Economist
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北极航道面临高昂的运营成本
北极水域并不一定要完全无冰才能对航运开放。多年冰层可能厚达3米以上，即使是破冰船也难以应对，但一年生的薄冰层通常厚度不足1米。这种较薄的冰可以更容易地被破冰船或冰级货船（具有加固船体和其他用于在冰封水域航行能力的货船）破碎。然而，北极更多的开阔水域却带来了一个潜在的航运障碍：不可预测的海冰。
在美国和加拿大管理的西北航道，海冰的情况——也就是“冰况”——复杂多变。冰层融化和曾经被一年生薄冰层覆盖的水域不断开放，导致来自更北部的多年冰块和格陵兰的冰山流入潜在的航道。尽管气候在变暖，但这些多年冰的来源并未消失。此外，这些冰块的流动模式极难预测。因此，即便西北航道的夏季冰情比较稳定，但周期性冰层与开阔水域范围的维度在持续变化，所以发生重大事故的风险仍然存在。
冰况的不可预测性是跨北极航运的一大障碍，但对不同类型的船只来说，这种问题的严重程度有所不同。例如，对于邮轮来说，这种问题并不构成太大威胁，因为邮轮的目的可能只是参观北极，而非穿越北极，它们可以根据冰况改变航线和行程。另一方面，对于承载数千个集装箱的货轮来说，冰况的不可预测性则是非常致命。因为这些集装箱来自数百个不同的客户，他们都期望在船只按预定时间表到达各个港口时装卸货物。即使是来自格陵兰冰盖融化的小块冰或冰山的存在，也会迫使船只减速航行，从而严重扰乱货运时间表。
复杂的冰况并不是运营西北航道的唯一障碍。该地区经常遭遇恶劣天气，包括严重的风暴以及极端严寒，这些情况可能会损坏甲板机械。即便在西北航道开放的夏季，北极也常常出现浓雾。考虑到北极救援人力和装备严重不足，货轮一旦遭遇险情很难得到及时救援。
在西北航道，商用船只会面临比其他地方更高的运营成本。船只的大小是影响运费成本的重要因素。许多目前在其他水域使用的船只在北极需要两艘破冰船来开辟足够宽的通道才能通过。当然，船东可以通过在北极使用较小的船只来减少破冰成本，但这会提高每个集装箱或每吨货物的运输成本。此外，破冰船或冰级货船比为温带水域设计的船只燃烧更多的燃料，而且航行速度也较慢。西北航道的通航季节仅持续几周时间，所以破冰船和其他特殊设备在剩余时间里会闲置。虽然这些障碍本身可能不足以完全阻止西北航道的通航，但它们确实增加了运营成本，或许足以抵消航线缩短带来的好处。因此，从美国托运人或船东的角度来看，使用西北航道并不一定会缩短航程或者减少运费。
北极海冰，图源：Open Access Government
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北极航道的基建投入严重不足
如果西北航道商业开发要成为现实，美国就需要对与导航相关的基础设施进行大量投资。由于流动的冰层会不断改变位置，北极水域无法设置航道标志浮标和其他浮动视觉辅助设备。因此，船长需要依赖海洋调查和冰情图。然而，在西北航道的某些区域，这些调查和图表可能已经过时或不够准确。为了解决这个问题，航空侦察冰况和卫星图像需要对船运公司提供实时数据。船岸通信基础设施需要安装在航道周边地区。可能还需要设置加油站，以及在北极航线两端建立中转港口，以便将货物装到冰区船只上或从冰区船只上卸下。航运公司还需要培养更多具备冰区航行经验的海员。海洋保险公司需要为极地航线计算适当的风险溢价，这需要对过去北极事故和事件有更详细的信息。
为应对西北航道基建投资不足的问题，美国海洋运输系统委员会（一个由负责海洋运输的联邦机构组成的内阁级委员会）在2013年的一份报告中确定了北极航行基础设施改进的清单。报告优先考虑了对导航信息系统（天气预报、航海图绘制、船只跟踪）和应急响应能力的改进，以支持遇险船只的救援。
升级西北航道导航信息系统和应急响应能力需要大型专业船舶，这让能够停靠和操作大型船舶的深水港成为关键的基础设施。但是，可容纳吃水约10米船只的永久深水港口也需要大量投资。因为阿拉斯加的北部和西北海岸线多为浅滩，所以美国通常将港口和近岸交通限制在吃水较浅的驳船上。美国海岸警卫队的巡逻艇和破冰船的吃水深度为10到12米，而国家海洋和大气管理局（NOAA）的研究船吃水深度为4.8到8.5米，因此这些船只通常在北极外的基地工作，或者必须航行很长距离才能到达北极的工作站。支援海上石油平台的供应船通常吃水深度超过6米。因此，美国亟待建立一个深水港口作为这些大型船只的基地，促进西北航道的商业航运。
为此，美国陆军工程兵团与阿拉斯加州政府曾经研究了在北极建立深水港的可能性。该研究指出，阿拉斯加现有的诺姆港或科拉伦斯港可能最适合开发，因为它们靠近白令海峡，水深较深。然而，在2016年7月的听证会上，美国海岸警卫队表示他们的首选策略是使用船只、飞机、季节性基地，而不是追求北极的永久港口。因为美国海岸警卫队没有兴趣为港口建设分摊成本，也不会为使用港口而缴纳足够多的服务费，所以阿拉斯加州也就失去了建设深水港的关键收益。在多方利益的权衡下，美国还是回到了国土安全导向的方针上，忽视了通过深水港建设为商业化经营西北航道提供基础设施的战略重要性。
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北极航道的监管执法难度加大
鉴于航运业的国际性质，海洋贸易国家通过国际条约来制定海洋承运人的人身安全、污染预防和培训管理标准。自1959年以来，各航运国通过在联合国的国际海事组织（IMO）进行谈判协商，逐步达成了一整套国际海洋法律体系。
目前，国际海事组织168个成员国已采纳的主要公约包括：《国际海上人命安全公约》（SOLAS），该公约最初是为了应对1912年泰坦尼克号事故而制定的，之后已多次修订；《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL），该公约于1973年制定，并在1978年进行了修改；《海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW），该公约于1978年通过，并在1995年和2010年进行了修订。批准这些公约的国家负责具体执法。美国是这些公约的缔约方，美国海岸警卫队在登船检查抵达美国港口的船只和船员以及少数挂美国旗的国际贸易船只时，负责执行这些公约。
虽然《国际海上人命安全公约》和其他国际海事组织公约包含了有关在冰封水域操作船只的条款，但这些条款并未专门针对极地地区。为补充这些要求，国际海事组织《极地规则》于2017年1月1日生效。《极地规则》适用于500总吨或以上的国际航行客船和货船，但不适用于渔船、军舰、游艇或较小的货船。《极地规则》旨在提高北极地区的安全性并防止污染，也包括有关船舶建造、与导航相关的船舶设备、船员培训和船舶操作的规定。《极地规则》要求船只配备全封闭或部分封闭的救生艇，并要求船员接受冰区航行培训。各国可以对到达其港口或通过其沿海水域的船只执行额外的要求。例如，美国海岸警卫队的规定在很大程度上遵循国际海事组织公约，但美国沿海州可以要求进入其港口的船只采取《国际防止船舶造成污染公约》以外的安全和污染防护措施。
国际海事组织（IMO），图片来源：Wikipedia
不过，就像大多数其他主要海洋贸易国家一样，美国作为“船旗国”也缺乏执行这些法规的能力，因为世界上大部分商船注册在所谓的“便利船旗”下。虽然大多数船东和船舶运营商总部设在主要经济大国，但他们通常会将船只注册在巴拿马、利比里亚、巴哈马、马绍尔群岛、马耳他和塞浦路斯等“开放注册”国家，因为这些国家提供了更具吸引力的税收和劳动监管制度。因此，大多数海洋贸易国家通过“港口国控制”制度来执行航运法规。换言之，实践上仅要求船只在进入其港口时遵守这些法规。船只所有权和运营的碎片化性质也成为监管执行的一个障碍。货船通常由一家公司拥有，由另一家公司运营（该公司负责船舶的市场营销），并由第三家公司管理（该公司可能提供船员和船舶所需的其他服务），这些公司可能把总部分设在不同国家。因此，监管“执法难”问题进一步增加了美国对北极航道商业化开发的治理成本。
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乌克兰危机加剧北极地缘竞争
2022年2月以来，乌克兰危机促使美国在北极事务上加紧孤立俄罗斯。在北极理事会中，美国以及其他6个北约国家宣布暂时暂停参与北极理事会及其附属机构的所有会议。北欧部长理事会也表示暂停与俄罗斯和白俄罗斯的合作，芬兰、丹麦、冰岛、挪威、瑞典以及欧盟暂停了涉及俄罗斯的巴伦支海欧洲-北极圈理事会（BEAC）的活动。
针对美国及其盟国的孤立，俄罗斯于2023年9月宣布退出巴伦支海欧洲-北极圈理事会。2024年2月14日，俄罗斯已暂停向北极理事会支付年度会费，直到理事会在所有成员国参与下恢复“实际工作”为止。
北极理事会已经成为美俄之间地缘博弈的竞技场，正演变为美国为首的北约7国与俄罗斯这两个平行的北极治理体系。如果美国为首的北约7国最终抛开俄罗斯而成立新的北极治理机构，那么美国的北极政策将更加注重国家安全导向的地缘对抗，而非合作性的商业开发。然而，在没有俄罗斯参与的情况下，美国或者说北约领导的北极治理机构最多管理西北航道为主体的北极。美国将由此丧失对俄罗斯主导的东北航道治理规则的影响力。
北极航线，图片来源：Flickr
06
北极航道商业化的战略价值
北极航道虽然从远期看具有不俗的商业潜力，但即便对俄罗斯管理的东北航道而言，恶劣天气、难以预测的冰况和复杂水文条件仍然给货轮航行带来极大的安全风险，也让航程计划变得不可控。因此，北极航道目前大规模商业化的收益仍然非常有限。
但是，随着全球地缘博弈不断深化，北极航道商业化正显现出独特的战略价值。当前，红海和苏伊士运河的态势越发紧张，所以另辟一条从亚洲东海岸到欧洲西部的稳定商业航道作为备份选择就显得日趋重要。美国受西北航道自然货运成本限制、基建投入乏力、航运监管困难等问题掣肘，始终缺乏商业化开发的经济利益动机。在乌克兰危机后，美国加紧利用北极理事会孤立俄罗斯，但实际上牺牲了自身对东北航道治理规则的影响力。美国以国土安全和地缘竞争为导向的北极政策迫使俄罗斯扩大东北航道开发合作的领域，最终会为其他的近北极国家深度参与北极航道商业开发、规则制定、协同治理提供宝贵的战略机遇。一旦新的国际航道格局形成，即便是华盛顿的有识之士也只能“望北冰洋而兴叹”了。
参考文献
[1] U.S. Department of Defense. The 2024 Arctic Strategy[R]. Washington, DC: U.S. Department of Defense, 2024.
https://media.defense.gov/2024/Jul/22/2003507411/-1/-1/0/DOD-ARCTIC-STRATEGY-2024.PDF.
[2] The White House. The 2022 National Strategy for the Arctic Region[R]. Washington, DC: The White House, 2022. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/National-Strategy-for-the-Arctic-Region.pdf.
[3] U.S. Committee on the Marine Transportation System. U.S. Arctic Marine Transportation System: Overview and Priorities for Action[R].2013. https://rosap.ntl.bts.gov/view/dot/60543.
[4] U.S. Army Corps of Engineers-Alaska District, Alaska Department of Transportation and Public Facilities. Alaska Regional Ports Study[R].2015.
[5] Conley H A. Coast Guard Arctic Implementation Capabilities[R].2016. https://www.csis.org/analysis/coast-guard-arctic-implementation-capabilities.
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