2024四方领导人峰会：拜登任期倒计时的印太外交新动向

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

当地时间2024年9月21日至22日，美国总统拜登在美国特拉华州威尔明顿主持举行第四次四方领导人峰会（Quad Leaders’ Summit），澳大利亚总理阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）、日本首相岸田文雄（Kishida Fumio）、印度总理莫迪（Narendra Modi）出席。白宫通稿显示，本次Quad领导人峰会重点在于加强四方国家间的战略一致性，继续在印太地区落实合作成果。会后四方共同签署并发表《威尔明顿宣言》（Wilmington Declaration），重申对“自由、开放、包容、有弹性的印太地区”的坚定承诺。

此次Quad领导人峰会既囊括军事、高新技术、基建等传统安全议题，也囊括许多新兴非传统安全领域，例如卫生健康和人道主义救援等。但在成果丰硕的峰会背后，四国政府程度不一的执政掣肘让峰会成果能否延续被打上了问号。在拜登与岸田文雄即将卸任背景下，此次Quad峰会将是四国元首最后一次进行四方安全对话，也为拜登政府印太战略的画上句点。一如CNN的报道标题所言：拜登正在他的家乡为四方伙伴关系打上“最后的印记”。如此观之，2024 Quad峰会成果背后的实质意义如何？拜登任内缔造的印太盟伴网络又将如何嬗变？进入任期倒计时的拜登又有哪些印太外交新动向？

2024年9月21日，美国总统拜登、澳大利亚总理阿尔巴尼斯、日本首相岸田文雄和印度总理莫迪一起在特拉华州威尔明顿阿奇米尔学院举行的Quad峰会期间合影留念

来源：美联社

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峰会议程：

建构一体多面的印太安全秩序

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“房间里的大象”：中国议题

拜登的核心幕僚并不希望将会议被简化为一场纯粹的中国问题会议。美国总统国家安全事务助理沙利文（Jake Sullivan）表示四国元首将讨论印太地区的“所有重要发展和动态” ，对于中国，他补充道：“我们不会回避任何问题，所有议题都会讨论。”不难看出，沙利文描述下的Quad峰会当中，中国只是“印太愿景”的议题背景而非政策主轴。

沙利文称，“我们要共同探讨如何构建一个自由开放的印太地区，任何破坏或削弱这一目标的行动和政策，四方成员国都会将其作为讨论的重点。” 战略与国际研究中心（CSIS）的分析师凯瑟琳·派克（Kathryn Paik）认为，Quad的许多努力都集中在基础治理问题上，如卫生健康、基础设施、海事安全、资源管理以及人文交流等，因此“这肯定不是一个遏制中国的俱乐部”。

9月21日，四国领导人在美国特拉华州召开圆桌会议

来源：路透社

由于四国对中国问题的认知和诉求各不相同，Quad峰会在公开场面难以采取过于明显的对华强硬姿态。考虑到印度不结盟的传统和“对冲外交”，莫迪在发言中极力避免对华强硬的表态。针对这种心态，拜登避免公开发表强硬对华言论，在形塑共同威胁感知上更为低调。

美高层公开否认峰会针对中国，但对内依然难改强硬对华本色。据报道，有记者在闭门会议之外听到拜登点名所谓“中国威胁”，当时拜登称，中国持续采取“侵略性行为”，在印太地区“测试我们”，包括在“南海、东海、中国南部、南亚和台湾海峡”的领域。

尽管中国议题并不是Quad峰会的明确宗旨，但依然是“房间里的大象”，牵动着各项议程走向。会后《威尔明顿宣言》没有明确提及中国，但宣言诸多表述暗指中国，例如多次提及“单方面通过武力或胁迫改变现状”的行为，以及对海上“危险和侵略性行为”的严重关切，并借东海和南海局势表达海上防务的关切。

在闭门会上拜登还针对中国国内局势发表看法，对印太盟友宣传白宫对于当前美中关系的认知与判断。拜登表示，尽管中国政府专注于所谓“国内经济挑战”，他也“试图为自己争取一些外交空间，以积极追求中国的利益”。但拜登再次强调白宫近期为缓解紧张局势、避免美中冲突所做的“密集努力”，包括两国元首通话和双方高级官员的大量会晤。

9月21日，美国总统拜登在Quad领导人峰会会议上听取发言

来源：美联社

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海上防务与联合行动

或许在美拜登政府的战略设计者看来，与其形成反华遏华”的“硬件”，不如塑造有利于影响中国国际行为的协调机制和外部环境的“软件”，本次Quad峰会在海上防务领域的行动尤能体现这一战略思维。《威尔明顿宣言》表明四方选择以软性的海事合作安排入手，渐进式地对地区海洋治理建立框架。因为在现代海洋治理和海域主权纠纷中，各国往往不会直接以军事力量直接介入，而更依赖海警等国内执法部门形成实质管辖态势。对四国而言，拓展四方在海事执法和安全救援的协调空间，有助于为四方走向更高级的安全合作建立基础平台和集体认知。

在《威尔明顿宣言》中“海事安全”这一小节被放在“全球良善力量”（A Global Force for Good）标题下，与基础设施、环境治理等国际公共产品并列。宣言指出将在印太海事领域意识伙伴关系 (IPMDA）的基础上成立海事培训计划 (MAITRI），旨在最大化协同利用IPMDA等提供的工具，监控和保护其海域、执行法律并遏制非法行为。

2024年4月，美日澳菲四国在南海水域展开联合巡演

来源：澳大利亚海军

另一方面，四国海警计划在2025年启动首次“四方海上观察任务”，以提高合作“互操作性”和强化海上安全。四方还宣布启动印太地区物流网络试点项目，利用各国的联合空运能力，更快速有效地支持该地区的自然灾害救援行动。

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技术与基础设施的投资布局

四国重视在印太地区的发展中国家进行新兴技术布局，尤其是在开放无线接入网络 （Open RAN）等新一代数字基础设施标准中抢占优势。在传统国际电信规范的网络中，所有软硬件都来自同一家供货商，使既有厂商得以垄断竞争。而在Open RAN的新架构之下，运营商可采用来自不同供应商的软硬件来实现“模组化建构网路”。一些媒体指出，这一计划是通过有针对性的的零件重组，实现对华为等中国网络技术的进口替代。

根据Precedence Research的数据，2023年全球Open RAN市场规模为18亿美元，预计2033年将达约320亿美元

来源：Precedence Research

作为“海上丝绸之路”的自然延伸，南太平洋和东南亚部分地区由于地缘位置关键，同时缺乏基础设施，是当前各国发展投资的必争之地。四国着重布局南太平洋地带，《威尔明顿宣言》表示，四方在帕劳部署了首个Open RAN，承诺投入约2000万美元支持安全、稳健和互联的电信生态系统。东南亚方面，四方将在在菲律宾设立“亚洲开放RAN学院” （AORA）。四方将与南太平洋的图瓦卢电信公司合作，确保该国具备全国范围内的5G部署能力。

港口设施安全也成为一项公共议题。自今年2月拜登政府发布关于加强港口网络安全的第14116号行政令后，美国港口建设中对“特定国家供应链的依赖”引发担忧。《威尔明顿宣言》表示将借由“四方未来港口合作伙伴关系”，支持地区发展“可持续”“有韧性”的港口基础设施，并计划2025年在印度孟买举办首届“区域港口与交通会议”。

在Quad峰会力推港口设施安全议题，成为拜登推动海事供应链回流的重要举措。图为在美国港口运营的由中企“振华重工”生产的起重机

来源：彭博社

四国还试图深化人工智能驱动的产业化合作。基于去年峰会上宣布的“赋能下一代农业创新 (AI-ENGAGE)”计划，四方将利用人工智能、机器人技术和传感技术赋能印太地区农业发展，并发布首批超750万美元的资金。峰会提出的“BioExplore”计划则启动AI驱动的跨国生物数据探索项目，共同探索多样化的“非人类生物数据”。

支撑AI算力的半导体是另一项重点科技议程。在宣言中，四方承袭了“印太经济框架”（IPEC）的语言，承诺实现多样化和具有竞争力的市场，增强四方半导体供应链的韧性。根据印媒报道，美印领导人讨论了在加尔各答设立新半导体制造工厂的计划，推动发展先进的传感、通信和电子技术，进一步推动国家安全、下一代电信和绿色能源应用。若成型，这座工厂将成为印度首座多材料晶圆厂。

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彰显人道主义关怀的“癌症登月计划”

一项旨在提供癌症治疗援助的“癌症登月计划”（Cancer Moon Shot）为本次会议打上了鲜明的拜登个人印记。拜登在担任副总统时发起了这项倡议。随着他上台后恢复该计划以来，美国政府资助的研究机构已经投资了超过4亿美元。他和第一夫人吉尔·拜登（Jill Biden）都曾患皮肤癌。2015年，一种侵袭性脑癌夺走了他们的长子博·拜登的生命，成为拜登心头之痛。

在会议中，拜登试图将这一“健康安全”倡议拓展到国际层面，并通过“各尽其能”合作方式为地区国家提供公共产品。此次合作建立在美澳卫生合作基础上，特别是在宫颈癌防治方面。美国海军医院船将在该地区开展宫颈癌筛查和疫苗接种工作，印度将生产和分发疫苗，日本提供技术支持。拜登的妻子吉尔·拜登此前还宣布了一项为期五年的16亿美元承诺，用于支持全球疫苗获取组织Gavi推动该计划的实施。

QUAD癌症登月计划示意图

来源：拜登Instagram

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Quad发展历程与本次峰会新动向

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锚定印太安全的Quad机制

随着拜登政府将“印太战略”推向网络化和协调化后，以美国为主导的印太小多边盟伴网络不断强化，而Quad连结了日本、印度、澳大利亚三大印太主要力量，对于其中印太安全体系的强化具有显著意义。

Quad的前身可被追溯至2004年为应对印度洋地震与海啸而特设的海啸核心小组，2007年时任日本首相安倍晋三提出“四边倡议”，美日印澳四国愿意协同建立海上防务合作。尽管并未建立正式机制，但四国在海洋安全事务上的密切互动（尤其是阶段性的联合军演）为四方安全合作奠定模式基础，四国间双边或多边的安全合作也彰显出建立安全合作机制的必要性。2017年，美日印澳四方正式启动对话机制，愿意定期举办元首峰会与部长级会议。2021年3月，四国首次举行四方领导人峰会，迄今已经举办5届。

2022年，美日印澳四国元首出席在日本东京举办的第三届Quad领导人峰会

来源：CNN

2021年首次四国领导人峰会上，四方表示Quad将成立四个工作组，以协调四国在军事、经济、科技和非传统安全领域的合作，既在传统安全层面强化合作并钳制中国，又通过加入经贸、非传统安全等合作内容让印太国家接受和认可Quad机制。同年9月，四国元首再开第二届Quad领导人峰会，议题涵盖经济合作、军事协作、基础设施建设、疫苗调配、应对气候变化和网络安全等。迄今Quad已提出多项倡议，包括四方关键和新兴技术工作组、印太海洋领域意识伙伴关系、四方网络安全伙伴关系、四方投资者网络和国际标准合作网络等。

四国政府倾向于将Quad视作印太地区的战略与外交关系，而非严格意义上的联盟：没有公开的宗旨与核心协议，也缺乏固定的官僚机构。美国战略与国际研究中心（CSIS）研究员亚历山大·克斯滕（Alexander Kersten）分析称，Quad不向联盟发展有利于保持灵活性，这使四国能避免将这种伙伴关系描述成公开的反华集团或“印太北约”。这也符合Quad乃至更多美国印太小多边机制所倡导的价值观，即构建所谓“自由、开放且包容的印太地区”。

事实上，随着印太地区局势不稳定性上升与美国日渐重视对华战略竞争，美国主导的印太安全小多边合作机制逐渐成为针对中国崛起的包围圈，Quad在军事、经济和技术上的遏华排华属性不断增强，历届Quad峰会的对华议题也逐渐排列在议程前头。这与美英澳三边安全机制AUKUS类似，其核心目标是第一支柱（Pillar 1）中协助澳大利亚获取核动力潜艇等核技术能力，但内核动因却逐渐成为应对所谓“中国在印太海域的扩张”带来的影响。

2023年3月，美英澳三国元首出席AUKUS领导人峰会

来源：法新社

但中国问题始终无法成为美国主导下印太安全小多边机制的公开宗旨。究其原因，一是不符美拜登政府对印太外交的叙事与整体布局，二是印太国家对于开展强硬对华的安全合作也持有谨慎态度。印太国家不愿配合激进的安全防务合作，而美国若仅开展意图明显的军事安全合作，本就松散灵活的小多边机制很可能将垮台。

对此，近年来美国主导的印太小多边安全合作逐渐向其他议题扩散，将经济、技术、能源等议题“泛安全化”，既能满足印太盟国在其他领域开展切实合作、获取实际收益的需求，又能扩大美国对华围堵的范围。在Quad机制中，军事安全与海上防务已成为众多合作议程之一，对新兴技术和数字基建的投资更成为切实领域；在AUKUS三边机制中，第二支柱（Pillar 2）的八项先进技术领域合作逐渐成为近年重点议程。

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焕然一新的Quad？
拜登印太外交的私人化与情感动员

在拜登政府所推印太小多边机制不断发生动态变化之下，本次2024年Quad领导人峰会也展现出独特的活力，其中拜登运用“私人外交”“家乡外交”等手段进行情感动员及其背后动因值得关注。

拜登常言“所有政治都是个人的”，其回忆录对“外交中的个人亲密关系”推崇备至。本次Quad领导人峰会恰逢拜登政治生涯的最后时刻，他首度在特拉华州的家宅宴请外国领导人，拉近与盟友的距离。拜登对其威尔明顿的家宅十分满意，该地距离华盛顿白宫约176公里，远离喧嚣，他本人经常居家度假。

2021年，拜登在特拉华州威尔明顿的家中办公

来源：美联社

20日晚间，拜登邀请阿尔巴尼斯在家中参观，并嘱托随行人员可以“脱下外套，不必拘谨”。21日，拜登同样邀请了莫迪和岸田文雄到家中做客。下午，四国领导人在拜登的高中母校阿奇维尔学院举行正式会议，并计划在晚间在举行一场私密晚宴。

尽管本次Quad领导人峰会议程繁多，涉及诸多专业技术知识，但轻松愉悦的会议氛围依然是争取国家领导人间互利互信的必要催化剂。沙利文表示，“这种会议氛围，就像是两个朋友在家中谈天说地，分享各自从政故事，” 感觉就像是“有人来你家做客喝咖啡一样。”

《纽约时报》曾将拜登的这一外交手法称作“战略共情”，称拜登接触外国领导人时展现出强烈的私人情感，并引述前奥巴马外交政策高级助理本·罗兹(Ben Rhodes)的回忆：拜登与外国元首通话时“在头几分钟里只谈论对方的生活，包括他们和他们的家庭近况”。

9月21日，美日印澳四国元首在拜登于特拉华州威尔明顿的家附近接受媒体摄影

来源：法新社

但本次拜登力推的“私人外交”也引起了质疑，如白宫记者协会对“政府不向媒体开启完整通道”表示反对，协会主席尤金·丹尼尔斯（Eugene Daniels）表示，Quad领导人峰会选取私人会晤地点导致媒体无法参与，这对协会来说是“不可接受的”。记者们也向白宫新闻秘书卡琳·让-皮埃尔（Karine Jean-Pierre）提出了质疑，称以往总统在家中接待外国领导人时都允许媒体随行报道。新闻秘书则回应称白宫为媒体提供了其他采访机会，比如拍摄家庭照和观看领导人离开时的场景，并强调对媒体的限制是有先例的。

白宫方面对于会议私密性的执着，除了营造领导人间亲密氛围并保障不被打扰，还有利于防止露出拜登的失当言论激化国际紧张态势，从而对四方共识造成影响。如21日的会议中，会议方进行媒体清场后，四方官员在闭门会中开始讨论中国话题，但由于麦克风没有及时关闭，拜登的相关讲话内容被泄漏。与会后通告不同，这段拜登的涉华表态十分强硬且具体，短时间内引起舆论轩然大波。

为摆脱将Quad视作准安全性质组织甚至“印太北约”的负面舆论，拜登希望以私人化的情感和所谓“良善力量”作为印太伙伴关系的“底色”。此次Quad领导人峰会，拜登政府大力宣传被纳入合作框架的“癌症登月计划”。从个人因癌丧子到前奥巴马政府时期推动这一计划，拜登试图将个人、国内和国际议程通过“人道主义”叙事相联动，避免传统外交的“不近人情”。

2022年9月12日，拜登总统在波士顿肯尼迪总统图书馆就“癌症登月计划”发表讲话

来源：白宫官网

03

拜登外交的“最后印记”与Quad的未来

从美国国内背景来看，进入任期倒计时的拜登亟需维护四年任内的政治遗产，其中印太战略成为了“重点保护对象”。因此近期拜登政府的印太外交动作频频，且都蕴藏着较深层次的政治算计，根本原则就是服务于修复、完善、宣传拜登的外交遗产，顺带助力副总统哈里斯的选战。

美拜登政府的的印太战略着眼于构建多层次多领域的小多边盟伴机制，因此任期末拜登的印太外交动作以串联多个印太国家为主，少有双边互访。本次Quad峰会串联了日本、印度、澳大利亚三大印太力量，8月初美国务卿布林肯为期6天的“印太外交旋风”则串联了老挝、越南、日本、菲律宾、新加坡、蒙古六国。

这种串联一是能打造“更强大、更具韧性、更有能力”的印太盟伴关系网络，推动一系列重叠与互补的倡议与机构相融合，符合美防长奥斯汀在新加坡香格里拉峰会上所提出的印太地区出现的“新趋同”（New Convergence）。7月29日，Quad四国在东京举办外长峰会，会后联合声明强调坚定支持东盟内部团结和地区中心地位，支持东盟主导的地区架构。二是能强化印太小多边机制的生命力与存续基础，建立印太国家之间的常态化协作，避免陷入失去美国黏合便停摆的困境，但前提是保证美国的绝对主导地位。

2024年7月29日，Quad四方外长峰会在东京举行。图中从左到右分别是印度外长苏杰生，日本外相上川洋子，澳大利亚外长黄英贤和美国国务卿布林肯

来源：法新社

在拜登任期末为印太外交遗产刻下最后印记之时，Quad机制正不断“缮旧出新”。一是旧有核心议题如海上防务合作等变得更具体、更精细，尤其是更强调“互操作性”以大幅提高协同性，典型特征便是美日印澳四国海警开展联合执勤，计划于2025年启动首个四方海上船舶监测任务。二是新兴议题覆盖面广且不断向前沿技术靠近，这能广泛吸引美国印太盟友的参与兴趣，尤其是印度和澳大利亚正追求技术后发优势，由此激发Quad源源不绝的生命力。三是Quad不断与印太地区已有倡议和机制深度对接，尤其是对于发展中国家和地区的技术和基础设施投资，提供地区所高度重视的战略性国际公共产品。

以上三大发展动向均有利于强化Quad机制的稳定性，进而维护拜登的外交遗产，拜登本人更力主将Quad领导人峰会“私人化”“密室化”，费了不少情感动员的心思，客观上具有稳固Quad软性联系的动机。

美日印澳四国元首在Quad领导人峰会期间同行

来源：路透社

拜登极力维护外交遗产的一大原因是担心选情影响，但Quad的生命力与存续基础似乎较为乐观。首先，根本影响Quad存续的是法律认可与否，而这也渐有突破。2024年2月15日，美国众议院高票通过《加强四方法案》（Strengthening the Quad Act），旨在提升Quad机制的地位并推动其制度化，使其成为在印太地区微妙的利益平衡中不断发展成为富有创新和安全的平台。

另一方面，领导人峰会前，美国国会四名重要议员宣布成立跨党派、跨院际的QUAD小组，为这一机制在国会的支持保驾护航。参与该小组的议员包括民主党印度裔众议员贝拉（Ami Bera）、共和党众议员威特曼（Rob Wittman），以及参议院外交委员会的达克沃斯（Tammy Duckworth）和里基茨（Pete Ricketts）。议员们表示，四方合作对于全球安全和经济繁荣至关重要，尤其是在印太地区。通过促进在海事安全、基础设施和气候等关键问题上的合作，他们希望确保一个更安全、繁荣的未来。

其次，Quad受大选冲击的影响比想象中要小。作为拜登外交路线的继任者，哈里斯基本上将延续Quad机制并继续强化印太安全盟伴体系。在国际安全战略层面，哈里斯似乎在华府内部更得人心。特朗普尽管强调美国在全球的战略收缩，对域外地区安全的投入持怀疑态度，但Quad机制正是在特朗普政府时期恢复。特朗普任内的国家安全委员会南亚和中亚高级主任丽莎·柯蒂斯（Lisa Curtis）在接受采访时表示，“四方将继续存在……它仍将是一个重要的组织。”但仍然不能忽视特朗普对印太盟国征收关税和撤走对印太地区投资的可能性，以及这对Quad及其他印太盟友的负面效应。

总之，Quad机制作为美国拜登政府锚定印太区域安全，实现对华战略竞赢的基本功能不会变，而民主党团队将尽可能强化和拓展Quad机制的功能。未来哈里斯如何接棒拜登外交遗产，抑或是特朗普将如何重置美国印太战略，都会对Quad的发展乃至美国与日印澳三国的关系产生影响，值得长期关注。

参考文献

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