中闻原创 | 我国行政公益诉讼制度的确立与隐忧
2017年6月27日，全国人大常委会审议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，并将在7月1日开始实施。《决定》在《行政诉讼法》中增加了公益行政诉讼的规定，由此在法律上确定了中国行政公益诉讼制度的建立。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
沿革
中国的公益诉讼制度的建立始于2012年《民事诉讼法》第55条规定的“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”及之后2014年修正的《环境保护法》规定从事环境保护公益活动的社会组织可以向法院提起环境保护的公益诉讼。但以上法律规定仅限于民事诉讼，并未涉及行政诉讼。
2014年10月中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
2015年7月1日，全国人大常委会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，并于同日实施。
《决定》授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。试点期限为两年。
为此，最高人民检察院先后发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，最高人民法院也发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。
以上规定建构了我国行政公益诉讼的基本形态，主要内容为：
（一）将行政公益诉讼的范围界定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域；
（二）只有人民检察院可以作为行政公益诉讼的原告；
（三）行政公益诉讼由检察机关的民事行政检察部门负责办理；
（四）检察机关可以调查核实案件证据和事实；
（五）起诉前必须经过诉前程序，即在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院才可以提起行政公益诉讼。
（六）人民检察院可以就一审判决、裁定提出抗诉而非上诉，同级人民检察院应当派员参加二审支持抗诉。试点展开后，截至今年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件（包括民事公益诉讼和行政公益诉讼），其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。案件覆盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等所有试点领域。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法4358件，相关社会组织提起诉讼34件。提起诉讼的案件中，法院判决结案222件，全部支持检察机关的诉讼请求。
从以上数据可以看出，行政公益诉讼的诉前程序发挥了巨大作用，大部分案件由行政机关主动纠正了违法行为，而最终判决结案的，检察机关100%胜诉。
入法
2017年6月27日，在检察机关提起公益诉讼试点结束前夕，全国人大常委会审议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》。
其中，《行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
通过修改《行政诉讼法》，中央将检察机关办理行政公益诉讼的制度法律化并于7月1日起实施。可见，通过两年的局部试点和数千件案件的办理，行政公益诉讼显然被认为是成功的司法改革措施而加以全面贯彻。
与之前试点时的规定稍有不同的是行政公益诉讼的范围拓宽到食品药品安全领域，而诉前程序等基本框架没有变化，具体程序作也仍会按照上述最高检和最高法的相关规定办理。
隐忧
公益行政诉讼是很多国家已有的诉讼类型，尤其是在环境污染案件中使用最广。
但是我国的行政公益诉讼与其他国家和地区的行政公益诉讼又具有明显的差别，尤其是提起公益诉讼的主体。
以台湾地区为例，台湾行政公益诉讼的原告为社会团体，而非检察机关。
这其中固然有因为台湾并不存在国有财产保护和国有土地使用权出让等涉及国家利益案件的原因，但即使在环境、生态以及食品药品等涉及公共利益的案件中，我国目前也只有检察机关一家可以提起行政公益诉讼，排除了有关社会团体的原告资格。
但是检察机关为行政公益诉讼的原告，会存在明显的隐忧。
从理论上看，检察机关本身为国家法律监督机关，其既可以向行政机关发出检察建议、调查取证，又具有监督人民法院的职权，在诉讼三方架构中明显处于优势地位，这种行政公益诉讼的制度设计实际上成为了检察机关主导的诉讼程序，而削弱了人民法院的审判主导地位。
从实践上看，在两年的试点中凡是进入诉前程序的，大部分都由行政机关主动纠正了违法行为，即使部分案件进入诉讼程序，也都以检察机关胜诉或者行政机关纠正违法行政行为后检察机关撤诉为结局。这一实践中的结果也印证了在理论上检察机关在公益行政诉讼案件中具有明显的优势地位。
这一结果当然从某种意义上讲强有力的纠正了行政机关的违法行为或不作为，保护了公共利益和国家利益，但是也必然导致在检察机关前期调查核实案件的过程中就已经代替法院查清了事实并在启动诉前程序时就确定了案件最终的结局。
可以预见，将来行政公益诉讼进入诉讼程序的案件会越来越少，在诉前程序就会以行政机关主动纠正违法行为而终止。这样的话，行政公益诉讼很有可能徒有其名，而转化成了一种检察机关对行政机关的非诉讼监督模式，背离公益诉讼本来的意义。
此外，公益行政诉讼案件往往都存在第三人，例如涉嫌污染环境的企业、销售不合格食品的商家、国有土地使用权人等，如果案件不能进入诉讼程序或者检察机关强势主导案件，第三人的诉讼权利和利益如何得到保护也是不得不引起重视的问题。
综上，我国虽然已经建立了行政公益诉讼制度，但这种检察机关主导的模式存在扭曲诉讼架构的危险。笔者希望法律能赋予更多社会团体以行政公益诉讼的原告资格，使我国的行政公益诉讼制度更加科学、合理。
张鹏律师，清华大学学士、法学硕士。中闻律师事务所合伙人律师。2005年开始执业，资深行政法律师。主要业务方向：代理行政诉讼、国家赔偿、言论自由案件。
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