政府财政审计结论能否作为工程价款结算依据的法律问题

《审计法》第23条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”《审计法实施条例》第20条进一步规定，《审计法》所称政府投资和以政府投资为主的建设项目包括：（1）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（2）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。

因此， 政府投资项目或国有企业组织招标的工程项目中，经常会在招标文件或者合同中约定建设工程竣工后，以财政审计结果作为工程价款的最终结算依据。在诉讼中发包方会以政府财政审计结论作为减少工程款支付金额的理由，或主张尚未完成政府财政审计，工程款数额未确定，付款条件未成就为由进行抗辩，要求驳回承包方主张工程价款的诉讼请求。这类主张在司法实践中普遍存在。

本文拟对相关法律规范以及最高人民法院裁判规则进行梳理，对司法实践中关于以政府财政审计结论作为工程价款结算依据的处理规则进行总结和归纳。

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对以政府财政审计结论作为工程款结算依据的相关法律规范

1、国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）

国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）中，对于规范工程价款结算，明确提出：审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。未完成竣工结算的项目，有关部门不予办理产权登记。对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。严格执行工程预付款制度，及时按合同约定足额向承包单位支付预付款。通过工程款支付担保等经济、法律手段约束建设单位履约行为，预防拖欠工程款。

2、全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》

2017年6月5日,中国建筑业协会收到全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》。 《复函》提出,在收到中国建筑业协会于2015年5月提交的《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》后,法工委经过充分调研和征求意见, 认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定,限制了民事权利,超越了地方立法权限,应当予以纠正。法工委同时在复函中指出，已经印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》,要求各省、自治区、直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查,对有关条款进行清理纠正。 

3、国务院制定的《保障中小企业款项支付条例》第11条规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”

4、住建部办公厅发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》第2条第（七）项规定：“……建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。”

从前述关于以政府财政审计结论作为工程价款结算依据的法律规范，可以看出，法律法规并不禁止双方当事人约定以财政审计结论作为工程款结算依据，但要求建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。

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最高人民法院司法解释明确“如合同约定以审计结论、财政评审机构作出的评审结论作为工程款结算依据的，依合同约定”，体现充分尊重当事人“意思自治”的原则。

《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》([2001]民一他字第2号):“经研究认为,审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。” 

《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（〔2008〕民一他字第4号）：经研究，答复如下：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

2015年最高人民法院召开的全国民事审判工作会议的会议纪要中第49条规定:依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。除合同另有约定,当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的,一般不予支持。 

以上最高人民法院的答复意见以及会议纪要均明确了如下的原则：

1、双方在合同中明确以财政审计结果作为工程款结算依据的，尊重合同双方当事人的意思自治。

2、合同中未约定以政府财政审计结果为结算依据的，不得以财政审计结果作为工程款结算依据。

3、合同约定以财政审计结论作为工程款结算依据的，一方以存在争议为由申请对涉案工程造价进行司法鉴定的，无事实及法律依据，法院一般不予支持。

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当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，不能通过解释推定的方式认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案（2012）民提字第205号中，合同约定“最终结算价按业主审计为准”。重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算。

对于合同中约定的“最终结算价按业主审计为准”，最高人民法院认为，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，双方当事人之间工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团主张以政府财政审计作为结算依据，不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

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合同虽然约定了以政府财政审计结论作为工程款结算依据，如该约定事实上无法履行，则须根据涉案项目具体履行情况确定工程款结算依据。

1、案涉项目不属于财政审计范围的项目，无法取得财政审计结论。

审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。法定需要进行审计监督的政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。因此，并不是所有的涉及到政府投资的项目都属于审计法规定的财政审计范围。双方当事人虽然约定了以财政审计结论作为工程款结算依据，但该约定事实上无法执行，财政审计机构并不对涉案项目进行审计，此种情况下双方对工程价款结算存在争议时，承包方可以申请工程造价司法鉴定，以造价鉴定结论作为工程款结算依据。

2、审计局以自己的行为明确表示无法实施审计并出具正式竣工决算审计报告，合同约定无法履行。

最高人民法院（2017）最高法民申4475号甘肃万象园林绿化工程有限责任公司、金昌市体育局建设工程施工合同纠纷一案中，万象公司与金昌市体育局合同约定工程价款最终以财政审计决算价格为准。2009年11月25日，经金昌市基本建设工程预决算审核管理中心审核，审定工程造价为1872967元，另有489266元未予计算。按双方合同约定，涉案工程应以财政审计作为造价结算的依据。虽然之后双方又达成补充协议，约定由金昌市审计局对该涉案工程重新审计决算，但金昌市审计局明确表示涉案工程已无法就当时施工现场实际情况实施审计并出具正式竣工决算审计报告。故双方关于补充协议约定的根据审计部门审计结论确定工程价款的约定在事实上已无法履行。金昌市财政局基本建设工程预决算审核管理中心在审核涉案工程项目时，已经根据双方的施工合同、工程预决算报告、工程签证单，对完成的工程进行实测后作出投资评审结论。万象公司原审提交的证据不能确认具体工程价款，万象公司在庭审中亦未提出对涉案工程进行鉴定，二审判决参照金昌市基本建设工程预决算审核管理中心做出的（2009）33号《建设项目投资评审结论》，进而认定结算工程款。万象公司无充分证据推翻该认定，因此驳回万象公司的再审申请。

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合同虽然约定了以财政审计结果为结算依据，但审计机构长期不作出审计结论，承包方可以申请工程造价司法鉴定，并以造价鉴定金额作为工程款结算依据。

四川省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第17条规定：“政府审计部门审计结果能否作为合同结算依据”，亦明确：当事人在合同中明确约定工程价款以政府审计部门审计结果作为结算依据，并约定了审计时间，在合同约定的审计时间内非因承包人原因未作出审计结论，或虽未约定审计时间，经承包人催告．发包人未在合理期限内送交政府审计部门审计的，承包人主张按照双方签章确认的送审结算价结算工程价款的，可予支持。地方法院的司法文件内容，在最高人民法院的司法裁判中也已经予以体现。

（2020）最高法民终630号黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司之间建设工程施工合同纠纷案中，最高人民法院关于采用政府审核价格还是鉴定价格的问题，明确：一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。郴投公司主张合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。

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合同虽然约定了以财政审计结果为结算依据，但长期未启动财政、审计部门审计，且未按约定进行审计系非因承包方的原因造成的，承包方可以申请工程造价司法鉴定，并以造价鉴定金额作为工程款结算依据。

（2019）最高法民再56号案湖南紫都城镇建设开发有限公司、湖南业达建设有限公司建设工程施工合同纠纷中，一审法院依法委托对业达公司完成的工程进行造价鉴定。湖南日升工程咨询有限公司作出湘日（2016）基鉴字111号《工程造价鉴定报告》）。紫都公司主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，故该鉴定结论不能作为确认工程造价的依据。关于能否以湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》确定业达公司完成的工程造价的问题。

最高人民法院认为：紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程结算按现行长沙市政定额标准计取，工程最终造价及支付以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据。虽然紫都公司主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在本案审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托湖南日升工程咨询有限公司对业达公司完成的工程进行造价鉴定，该鉴定机构作出湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。

因此，即使合同约定了以财政审计结果为结算依据，但如发包方长期不启动财政、审计部门审计，且未按约定进行审计系非承包方的原因造成的，承包方可以申请工程造价司法鉴定，并以造价鉴定金额作为工程款结算依据。

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小结

对于以政府财政审计结论作为工程款结算依据，应严格遵循双方当事人的意思自治，只有在双方当事人明确约定以政府财政审计结论作为工程款结算依据的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。此外，如非因承包方原因造成的发包方长期不启动审计，或审计机构长期无法作出审计结论的情况下，从保护承包人利益的角度出发，应排除财政审计结论作为工程款结算依据的约定，避免发包方以政府财政审计为由拖延支付工程款。

ZHONGWEN

合伙人 何艳萍

● 中闻律所房地产与建设工程事业部副主任

● 北京多元化调解促进会调解员

● 业务领域：建设工程、国有产权交易、民商事争议解决

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左起：单宾、周瑞军、何艳萍、周明刚、李婷、成敏、陈开洋、王诗高

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