提高入学门槛不明智 流动儿童是资源不是负担 |《财经》特别报道
流动儿童最后还是会回到城市，成为城市劳动力，流入地政府给予流动儿童的教育投资最终将产生回报。即使在短期内出于公共产品供给不足的考虑，需要进行人口调控，也不应该把提高流动儿童入学门槛作为选项。
流动儿童是重要资源而非负担
出品/《财经》杂志
撰文/陈媛媛
摄影/车怡岑
编辑/朱弢
近三年来，在大城市人口控制的背景下，流动儿童在流入地的入学门槛随之提高，入学数量明显下降。
但是，城市人口控制本身与市场发展规律存在矛盾，提高流动儿童入学门槛不仅无法有效控制人口，反而可能导致留守儿童与失学儿童的增加，从长期来看，不利于城市乃至国家未来的发展。流入地城市应该解放思想，放开教育资源。
从2014年开始，各大城市把控制人口规模作为城市治理与规划的重要任务。以北京为例，北京2015年人口达到2171万人，其总体规划要求，2020年以后常住人口规模长期控制在2300万左右。上海的形势更严峻，2015年人口规模已达到2415万，城市规划中2040年人口控制目标为2500万，这意味着在未来20多年几乎不能有人口增长。
源于层层下达的严控人口增长目标, 大城市采取外迁各类批发市场、拆除违章建筑、关停街边店铺等措施进行人口疏解。与此同时，流动儿童入学门槛也相应提高。
以上海为例，从2014年开始，义务教育阶段的入学门槛从原有的“临时居住证”提高到父母一方需要有“居住证”，或者连续两年的“灵活就业证”。从2016年开始，要求连续三年的“灵活就业证”，而且居住证办理条件从原来缴纳半年社保，增加了合法居住的要求，也就是说，租赁的房子必须有房产证。
由于上海所有的农民工子弟学校自2008年后全部转为民办学校，其所有费用由政府支付，因此流动儿童不管进入公办学校还是民办学校就读，都必须符合以上的条件。这意味着父母在小型企业工作、自己做小生意，或者租住在农民宅基地房屋的孩子都不能在上海入学。
上海大学社会学院对上海郊区幼儿园的一项调查发现，有一半以上的幼儿园大班学生不符合现行入学条件。
北京同样在2014年开始提高入学门槛，在一些区，小学入学要求从原来的五证齐全，变为需要二十多证齐全，虽然不符合条件的流动儿童可以进入民办打工子弟学校就读，但是北京的打工子弟学校中有一半是政府未审批的。近三年来，这些学校由于政策变化和各地区的拆迁拆违，很多学校已经被关闭或随时可能被关闭。
从小学一年级实际招生数量上看，北京和上海2014年的流动儿童招生数量均下降了2万多人，而同期广州和深圳的一年级流动儿童的招生数量分别上升了5000人和1万人，这主要是因为这两座城市中不能就读于公办学校学生可以进入民办农民工学校，因此流动儿童的总体入学数量受到的影响没有北京和上海那么大。
近年来，随着城镇化进程快速推进，快速增长的人口规模给大城市治理带来很大挑战。于是很多人把交通拥堵、高房价、高污染等“城市病”归结于城市人口太多。
上海交通大学特聘教授陆铭指出，依照国际上城市发展的Zipf规律，一个国家首位城市人口与国家总人口是成正比的。按此计算，京沪两地实际上还没有达到最优人口规模。目前很多“城市病”的病因主要是城市规划和体制还不能适应快速城镇化，从而导致城市的基础设施和公共服务供给不足引起的。
特大城市人口控制的另一个目标是调整人口结构，更倾向于留住高技能人才，忽略了低技能劳动力同样是城市发展不可或缺的推动力。
按照国际规律，城市中每增加1个高技能岗位，就会增加5个服务业岗位，其中2个是医疗、艺术、法律等高技能岗位，3个是餐饮、收银员等低技能岗位。如果人为地抑制低技能劳动力，那么势必提高服务业价格，提高生活成本，最终削弱城市竞争力，阻碍城市发展潜力，损害城市中所有人的利益。
这几年特大城市服务业价格的快速上升，就是最好的印证。事实上，目前大城市已经出现劳动力需求增加、却供给不足的现象。并且，2014年京沪60岁以上户籍人口比例已经大大超过国际通行的老龄化社会标准，因此更需要有人口流入作为城市劳动力的补充。
退一步说，即使在短期内出于公共产品供给不足的考虑，需要进行人口调控，也不应该把提高流动儿童入学门槛作为选项。
上海金融与法律研究院研究员聂日明估算，从2013年到2014年，上海和北京每1万常住人口中，小学入学人数减少了7个到8个学生。也就是说，如果因为入学门槛的提高，家长与学生一起回老家，那么常住人口结构中大人与孩子的比例不应该有明显下降。相较而言，同期广州和深圳的这个比例分别上升3人到13人。假定与大城市人口结构的变化趋势一致，这说明入学门槛的提高只是减少了流动儿童在校学生的数量，而他们的父母很多仍然留在城市工作。
从这个意义上来说，提高流动儿童入学门槛，不但无法达到人口调控目标，还会引发一系列负面影响。
一个直接的结果是留守儿童的增加。现实中，入学门槛提高主要影响的是低技能劳动力家庭，对于这些家庭的家长来说，到城市工作挣钱是最主要目的，也是他们抚养子女的经济保障，他们中的大部分不会因为子女的入学问题就放弃城市的工作机会。
根据暨南大学博士魏东霞的研究，因为城市户籍门槛提高，低技能劳动力更容易选择将子女放在老家留守。同时，很多研究都发现，留守儿童由于在成长的关键时期缺少父母的陪伴，容易产生各种心理问题。
目前，中国城市中的流动儿童有58％是在流入城市出生的，他们从小在城市生活，如果因为不能入学而不得不回流，则需要很长的一段时间适应。
北京大学中国教育财政研究所副研究员宋映泉的研究发现，回流儿童目前是农村学校中最弱势的群体，他们更容易受到同伴欺凌，并且更容易出现心理压抑与失眠等问题。
另一方面，入学门槛的提高导致很多流动儿童滞留在城市，不能正常入学。很大一部分家长不忍心让孩子成为留守儿童，于是想方设法在城市中解决孩子的教育问题。其中一部分流动儿童到上海或北京周边的省份上学，他们要么小小年纪就要上寄宿学校，要么每天长途跋涉去上学。另一部分流动儿童长期滞留在幼儿园或者在地下学校就读，很可能成为失学儿童。
无论是以上哪种情况，对儿童一生的发展将是长期且无法弥补的。对于整个社会来说，如果他们不能得到良好的教育，可能会成为社会的负担和隐患。
解决流动儿童教育问题的关键，在于流入地政府解放思想，把他们作为未来城市发展的重要资源而非负担。
首先，人口不仅不是沉重的负担，相反却是城市繁荣和活力的基础。人口数量的增加可以推动市场需求，增加市场规模并产生巨大的规模效应，提升各产业的竞争力，促进产业细分和创新。北京大学教授周其仁曾公开表示，“城市密度越高越乱”的认知是一个误区，高密度的城市人口会带来人口分工发达、信息成本降低及集聚效果增强等优势。中国人口的规模优势已经在近几十年的全球竞争中得到充分体现。
其次，人力资本的积累是中国技术革新与产业升级能否成功的关键。目前，中国有3581万流动儿童与6100万的留守儿童，这些儿童能否接受良好的教育，关系到经济可持续发展与跨越中等收入陷阱的问题。同时，考虑到城市的教育质量更高，且具有规模经济效应，让流动儿童和留守儿童在城市接受教育，不仅可以让他们与父母团聚，并且他们从小可以在城市中学习现代城市需要的知识与技能，更有利于他们融入城市，提高未来城市整体劳动力的素质。
最后，流动儿童最终会回到城市，成为城市劳动力，流入地政府给予流动儿童的教育投资最终将产生回报。根据我们在上海开展的流动儿童跟踪调研发现，
原来在上海上小学的流动儿童，在高一阶段，就读高中的孩子有95％以上回老家了，但是读职业中学，工作或者失业的，超过一半又回到上海。
宋映泉对北京打工子弟学校的跟踪调研也发现类似的结果，流动儿童在高中毕业后大部分还是回到北京工作或者读大学。
我与合作者刚出版的《城市的未来》一书中，详细梳理了如何解决流动儿童教育的一系列政策建议。总体来讲，解决流动儿童教育公平问题的关键在于，流入地政府应该降低入学门槛，增加而不是限制教育供给。
其一，在现阶段进一步开放公办学校，建立义务教育阶段的开放机制，促进教育公平。但解决这些问题并非一蹴而就，在目前的条件下，可以制订相关的准入标准。在公办学校中，避免出现将流动儿童单独分班等隔离的现象，多管齐下促进流动儿童的融入。
其二，民办农民工子弟学校作为公办学校之外的重要教育补充资源，在当前情况下亟须得到政府的保护和扶助。由于入学门槛的提高，京沪两地民办学校入学率大幅下降，直接导致民办学校划分到的生均经费减少，造成部分学校正常运营难以为继，面临关停风险。在二孩放开的人口政策背景下，教育资源更趋短缺，民办学校的补充作用显得尤为重要。政府不仅有必要加大对这些学校的既往帮扶政策，确保其生存，并且应该降低民办学校的入学标准。
其三，在政府进行有效监管的前提下，允许市场力量办学。广州与深圳这几年流动儿童入学数量并没有大幅下降，与其较发达的民办教育体系是分不开的。
此外，大量流动儿童涌入可能给大城市在一定时期内带来财政挑战，允许市场力量办学可以在一定程度上缓解政府经费不足的问题。在过渡阶段，政府可以对自费入学的流动儿童进行部分补贴，当然，最终目标应是所有儿童都能享受免费义务教育。
其四，流动儿童的教育吸纳必须要突破义务教育的框架，向小学前和初中后延伸。办好职业技术教育，给予他们向上流动的空间，使流动儿童克服升学和就业的瓶颈。在目前特大城市职业教育资源供应过剩的情况下，应当降低流动儿童进入职业学校的门槛。同时，在大城市幼儿园资源不足的条件下，在短期内切勿盲目关闭流动儿童学前教育看护点，并对它们进行有效的监管与扶持，还可以鼓励社会力量与公益组织参与学前教育办学。
其五，城市发展规划应该与人口流动和大规模城镇化进程相适应。流入地政府的教育规划应该充分考虑常住人口的规模。尤其是在土地资源紧缺的一线城市，政府在实施城市规划的同时，应该首先保障教育用地，做好与该地域人口和需求相匹配的教育供给长期规划。为学校办学提供优越的政策环境，解决学校“后顾之忧”。
老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼。
流入地政府应该将流动儿童作为城市发展的重要人力资源而非负担，把他们的义务教育和未来的工作生活等问题当成城市自身的问题，主动解决引导。只要积极行动，完全可以在现有政策框架下实现流动儿童接受公平教育。
（作者为上海财经大学高等研究院人口流动与劳动力市场研究中心主任）
（本文首刊于2017年6月12日出版的《财经》杂志）
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