金焱看美国 | 破产的底特律起死回生，对中国有何借鉴意义？

《财经》特派记者  金焱 | 文 发自华盛顿  苏琦 | 编辑

在我的手机通讯录里有个电话号码一直让我犹豫，是删是留，最后我打通了这个电话。

电话那端，传来浓重的美国中西部口音，元音被搞得更夸张，拖得更长，我想象着John的样子。John应该快70岁了，他是土生土长的底特律人。五年前，2013年7月18日，底特律市负债超过180亿美元，正式申请破产保护，成为美国史上申请破产保护的最大城市。那次采访，John充当我的司机。

破产消息一出，我只有4个小时的时间准备去底特律采访，人生地不熟，加上要去的地方城市破败、犯罪猖獗，我心里充满了恐惧。我向三个朋友求助，一个朋友是手眼通天的CEO，她直接把我介绍给州长的老婆；一个是我的黑人好友，她介绍我认识了一些底特律的NGO负责人、公司老板；另一个是美中关系全国委员会副会长Jan Berris，她举止优雅，气质和她的中文名白莉娟很配。

白莉娟听说我要独自去底特律，比我还担忧，立刻介绍很多人帮忙，从美术馆馆长到大学教授、律师等不一而足，还有一个就是John。John是典型的美国白人，却有着极其阴暗的人生历史，他酗酒、吸毒、偷盗，屡次入狱，与杀人犯为伍。

在底特律，John开着和这个城市一样破败的二手车带我四处转。车右侧的后视镜早已被撞飞，后面有一块车窗也碎裂了。在车上，戒毒不久的John给我讲他如何从17岁开始吸毒，如何四处逃亡，一生浑浑噩噩，麻烦不断。

我看着这个有不堪过往的男人，心想，他的人生经历简直是底特律走向颓废的浓缩，在底特律触底之际，他也才真正开始思考自己的人生和出路。

五年后和John通话时，电视里放着福特正式买下密歇根中央车站的新闻。当年John特意带我去了这个废弃了数十年的火车站，它在杂草丛生中伫立，成为底特律经济崩溃的地标。现在福特计划对中央车站重新开发建设，作为其自动驾驶汽车计划的一部分。John兴奋地告诉我底特律城中心和五年前完全不同了，城市在复兴，他也买了部新车，盘算着新的人生规划。

（五年前底特律宣布破产，这是我在底特律落地后看到的第一幕，立刻被带入底特律城市“危机”的语境中。图：金焱）

我想知道，底特律的新生有多少要感谢破产呢？我请教了美国布鲁金斯学会城市规划项目前负责人Bruce Katz，他为美国联邦、州和地方政府提供大都市治理的政策建议。Bruce Katz告诉我，破产对底特律城市的复兴发挥了作用，但私人投资和公益投资是振兴当地经济的主力军。

中国现在一些地方政府资不抵债，是否允许它们宣告财政破产？中国现在开始探索地方政府财政破产制度，底特律的样本有多少适合中国呢？

有多少破产可以重来

底特律是世界级的制造业中心，当它申请破产时，也是世界级的新闻事件。

去底特律前，我对底特律的全部了解都来自于2003年获普利策小说奖的《Middlesex》。后来我见到了小说作者、美国作家Jeffrey Eugenides，知道了他的童年暗合了底特律的衰败、他的创作与他的成长历程相交织。这部史诗般的小说在不同历史时期的底特律穿梭，从禁酒时期到福特公司的早期，再到1967年的种族暴乱。

身处底特律，我并不想去寻找小说场景中的现实版本，而是想搞明白，从曼彻斯特到都灵再到底特律，全球的工业城市重复着从繁荣走向没落的循环，底特律有什么不同？

几天的采访结束后，我在底特律的身上看到了美国半个世纪的变迁史——美国从以制造业为基础的经济模式，转向为以服务业为基础的经济发展，借助信贷实现增长，靠债务和各种愿景支撑信心，而金融危机、房地产市场崩溃和接踵而至的衰退与债务困境，暴露了其经济结构长期隐藏的危机。

底特律独特的经济现实是，数十年的关键经济基础设施投资匮乏，其间伴随着持续的人口流失。

后来我得出了结论：底特律浓缩了美国在不同时代面临的几乎所有问题，并将所有问题极端化于一身。比如，从全球城市发展的维度，大规模的城市建设一度助力城市成为内陆腹地的经济主导，但在整个20世纪后30年中，人口和大公司的总部都不断向郊区或小型城市迁移，使得城市的规模从城市的优势变成了城市的负担。底特律不但经历了这一变化，其过程也更为复杂和特殊。

底特律在发展中未能建立多元化的经济体系，对汽车业倚赖程度相当高。在汽车带动的工业繁荣中，底特律人口爆炸式地增长，大量黑人从美国南方迁入底特律，种族问题引发的民权运动，带来一场黑人夺取底特律城市主导权的运动。起初，骚乱动荡使白人大量逃离。后来，汽车业的衰落迁移也使底特律的人口随之减少。

所以到了最后，自2008年起，底特律每年支出要高于收入1亿美元左右。破产时底特律的财产税收入较2008年降低了20％，个人所得税较2002年降低了30％，加之其他因素的综合作用，底特律无法收取足够的税收来满足各项义务，只有通过申请破产来避免局势进一步恶化。

（底特律的密歇根中央车站被人们称为“巨人的尸骸”。图：金焱）

在底特律之前，加州的几座中等规模的城市如斯托克顿市、圣伯纳迪诺市相继宣布破产。猛犸湖市只有8000人口，负债却达4300万美元，走上了申请破产的道路；斯托克顿市有近30万人口，因受到房产泡沫破裂的冲击，其税收收入在金融危机爆发后大幅缩水70%，导致市财政出现了高达2600万美元的赤字；而截至2009年，斯托克顿因改善市政、支付退休金等原因，负债将近10亿美元。

在底特律后，奥克兰、洛杉矶、菲尼克斯、奥斯汀、休斯顿、亚特兰大和匹兹堡等城市一度有传言会紧随底特律宣布破产。最吸引眼球的是芝加哥破产的预言。自2002年开始的10年间，芝加哥大举借债，公债借款增加了84%。这使每个芝加哥居民负担的债务增加了1300美元。芝加哥长期的结构性预算赤字和庞大的养老金负担，到2016年底总计达到3576亿美元，这降低了芝加哥一般债务信用评级，提高了其借贷成本。

不过这种山崩式的城市破产并没有出现，至少现在还没有出现。实际上美国城市破产极为罕见。有分析称，从2008年到2012年，每1668个符合条件的美国地方政府中只有一个申请破产保护，比率大体上是0.06％。实际上美国并非所有的州都允许政府申请破产，只有约一半的州保留了授权城市破产的法律。

西方亮，东方不一定也亮

前两天微信朋友圈都在说央行和财政部掐架。大体上财政说，央行乱搞金融产品造成高杠杆结局，现在要去杠杆了，还乱发金融产品。央行说财政疏于管理，纵容地方财政无底限借贷造成高额地方债，财政收入和支出帐目不清。知情人点评说，中国财税改革一步未动，货币宽松只是麻醉剂，哪有麻醉了十年还不动财税手术的道理？

中国经历了过去十年政府投资高速增长、融资平台失控扩张之后，地方债务风险的隐患凸显。

在大洋这一端的美国，很多城市也面临财政困境。

美国总统特朗普推出了1.5万亿美元的减税计划，它对经济产生的提振作用现在仍无定数，但减税方案将在10年内给美国联邦政府增加1万亿美元债务。同时，特朗普政府和国会同意大幅削减赤字和增加支出，政府债务迅速上升，它意味着政府提供需求的空间在缩小。公开持有的联邦债务现在占美国国内生产总值的77%，是2007年的两倍。

（下一个申请破产的是美国城市，还是中国城市？图：金焱）

我的朋友Don是财税问题专家，他给我解释说，美国城市在特朗普时代都面临着收入来源和预算限制的不确定性。特朗普的税改立法中包含了一些限制州和地方增加收入的条款，加上特朗普政府可能会维持先前的提议，削减国内支出和社保支出，这样就会迫使各州提高服务门槛，减少居民所需要的服务，从而使地方政府负担加重。

一些美国的州已经在很辛苦地防止破产。比如康涅狄格州的负债已达到惊人的350亿美元。州内的一些城市和学区越来越依赖于州政府的救助。伊利诺伊州2017年的财政赤字近150亿美元，预计这些赤字将在2018年翻一番，达到300亿美元。

美国的地方债如此严重，很多城市都面临养老金亏空、基础设施陈旧，以及产业衰退的问题，这让底特律破产的可复制性变成一个问题。

底特律当年将约180亿美元的债务减记了逾70亿美元，在10年内投资超过15亿美元用于改善公共服务设施。Don告诉我，城市的债务重组和财政紧缩涉及到《破产法》第九章的内容，但该法此前未经历过大的考验，案例非常有限，实际上很多基本问题都无法回答。

尼克松•皮博迪律师事务所（Nixon Peabody LLP）合伙人David Schon参与了很多底特律著名大厦的修复，他告诉我，越来越多的人才和经济活动向市中心的聚集。他建议我一定要回到底特律，用眼睛才能体会底特律五年间翻天覆地的变化。

在David Schon看来，破产在政府管理的层面来说，在城市重振中起到了关键作用。现在底特律已将年度预算改为中期预算，以四年为一个周期，减少短期的波动和政治上的影响；成立了预算留存基金，必须保持不低于年度支出总额的5%的余额。未来还将计划建立退休保护基金，2019-2022年大约将得到1.7亿美元的投入。减少债务利息支出，用3000万财政盈余支付部分退出破产的债务，通过可分配州救助债券（Distributable State Aid Bonds）的再融资减少大约6000万的债务。

如果有可复制性，也许是破产后底特律减少财政风险的措施，可复制性更强。

其实，美国对地方政府实施财政破产已属鲜见，中国用破产作解决之道，显然心理冲击更大，更何况，中国现在地方政府的真实债务情况还有待摸清。

Bruce Katz说，全球其它城市从底特律破产学到的东西应该是，城市是网络，而不仅仅是政府。他和我解释说，底特律的复兴说明，城市必须建立经济增长的平台。比如我去采访时，底特律有40%的路灯不亮，城市公园也被政府遗弃，下水道也没人管，城市破败建筑物随处可见，而这些是地方政府需要确定的基本要素，至少向企业和居民发出了可以留下来的信号。

中国地方债问题成为热点问题后，有声音说中国应该借鉴底特律的破产模式，机构风险分析(IRA)公司联合创始人克里斯·维伦（Christopher Whalen）认为这种想法非常有意思。他对我说，许多中国企业积累下来的债务确实存在问题，国家一直为债务做背书，因此就没有激励机制来保证企业和银行的偿付能力。一个世纪前，美国在20世纪30年代面临着类似的问题。现在中国在内部和外部创造了大量的杠杆，很多外债可能需要被宽恕或减记。内债相对容易。但真正的问题是，在减去坏账之后，中国GDP增长是否真的有6％？

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金焱，财经杂志特派美国记者。
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