中国未来需要什么样的人口政策？

对人口系统进行技术性调控将变得越来越难，现在可能已经到了从“以人口变动适应制度”的政策逻辑向“以制度变革适应人口”转型的时候了。

文| 胡湛  复旦大学人口与发展政策研究中心研究员

最近一段时间以来，关于中国人口发展态势的讨论及争议趋于热烈，呼吁继续放开生育限制的舆论不断出现。

这些现象对于推动中国生育政策的改革完善有其积极意义，但一些似是而非的观点或论断也由此伴随着媒体和网络的传播而持续发酵。例如，所谓的中国人口“断崖式下跌”、“人口雪崩论”、“家庭崩溃论”等。这些言论不仅酝酿出了不必要的紧张气氛，更影响和干扰了公众乃至媒体和政府的认知与判断。

事实上，人口学是社会科学中最接近自然科学的学科门类，尽管人口学家出于假设和方法的不同，在人口预测的具体数值上有不同的看法，但对其总体趋势及规律一般不存在较大争议。不仅如此，人口系统有较大的时空敏感性，影响因素众多，时间尺度过长的人口预测一般多用于研究参考，而不具备常规的应用实践价值。

从人口学视角出发，未来20年-30年中国人口发展态势已大致明晰，其中确有若干特征应予特别关注。

生育率持续走低的态势

首先，中国未来人口发展趋势主要取决于出生率的走向，尽管未来人口趋于下降，但不存在“断崖式”或“雪崩式”的下跌。

一个国家或地区人口发展的基本趋势由内因和外因共同决定，内因以出生率和死亡率为主，外因则主要指国际迁移。

在（超）低生育水平已成为常态的背景下，尽管预期寿命会稳步提高，但中国人口粗死亡率随着老龄化加深的进程会缓慢上升。与此同时，中国的国际迁移水平一直相对较低，2000年－2010年间的净迁移率约为-0.3‰至-0.4‰，迁出人口多于迁入人口，所以中短期内，中国难以通过增加人口净迁入来抵消出生率下降的影响。

出生率以及出生人口数的高低已经成为决定中国未来人口走势的决定性要素。

目前，随着“单独二孩”和“全面二孩”政策的实施，育龄人群所累积的二孩生育意愿正在逐渐兑现，尽管对于提高出生率效果的表现有限，尤其由于育龄人群开始缩减，出生人口数在2016年达到高峰以后，在2017年又有所下降，但年度出生人口数毕竟已趋于回升。

需要指出的是，未来30年的生育旺盛期（20年－29岁）群体今天已经都出生了，且生育水平在中短期内大幅锐减的可能性并不存在，尽管未来中国人口态势在整体上趋于下降，但不会出现所谓的“断崖式下跌”和“人口雪崩”。

其次，中国育龄人群的持续缩减已成定局，当前对生育水平的误判已严重干扰对未来人口态势的研判。

中国目前的生育率和生育意愿已经呈现“双低”态势。现在尚无法做出中国是否已落入“低生育率陷阱”的判断，但至少可以认为已经进入了低生育率的风险期。

目前各界对具体的人口生育水平仍存有分歧和争议，部分学者倾向于按照人口普查和各种调查数据，直接推算总和生育率水平在1.2－1.4之间，而相关部门倾向于采信经过调整的较高生育率数值。

《国家人口发展规划（2016-2030年）》认定，2015年中国总和生育率为1.5－1.6，并乐观地将生育率在2020年回升至1.8设定为目标。近两年“全面二孩”政策实施带来了生育率的补偿性回升，但远未达到1.8的政策目标，且这一补偿效应也不会持续很久。

目前，上世纪80年代中后期出生的较大规模的人群正处于黄金育龄期的尾声阶段，90年代出生人口数的大幅下降将导致未来十年生育旺盛期妇女数量的快速缩减，降幅将达到近40％，育龄妇女总体规模的下降态势将会至少持续至2050年前后。全部育龄人群，特别是生育旺盛期育龄人群的减少，将直接导致未来每年出生人口数量的减少。

若按照《国家人口发展规划（2016-2030年）》将2030年全国总人口达到14.5亿设定为人口发展目标，则需要2016年－2030年间每年出生人口数达到2000万以上，明显高于近20多年的现实，也远高于实施全面二孩政策以后的两年。

从目前来看，近期年度出生人口数的峰值是2016年的1786万人，2017年相较这一数字减少了63万人。到2030年，年度出生人口数如果降至1200万甚至更少，也是意料之中的情况，对此人口学界已有共识。如果没有新的政策调整，每年生育2000万的人口目标一定不可能实现。

此外，人口老龄化已经成为中国乃至全球社会的常态。

中国的人口老龄化因计划生育而提前出现，随着人口转变的完成和社会经济的发展，已成为中国社会的常态之一。2015年－2050年间，中国65岁以上老年人口规模将从1.4亿激增至3.65亿左右，预计在2055年－2060年达到4亿以上的峰值，此后的老龄化速度明显放缓，进入所谓“高位平台期”。

从本质上说，老龄化没有好坏之分，所谓的“问题”或“挑战”不完全来自于老年人或者老龄化本身，更多源于变化了的人口年龄结构与现行社会经济架构之间的不匹配所产生的矛盾。传统建立在年轻人口占绝对主体基础之上的制度安排模式，尚不适应老年人口较多的社会情境，因而需要制度和政策安排的调整乃至重构来适应人口结构的变化。

需要指出的是，随着人口老龄化的不断深化，如果生育率继续保持过低的状态，任何制度和政策安排都将很难具有持续性。尽管依靠放开生育数量限制并不能扭转人口老龄化的基本趋势，但可以为中国人口长期均衡发展创造更为有利的条件，为未来世代赢得应对的时间。

不难看出，当前中国人口议题的核心已从人口规模转向人口结构，目前我们正处于一个生育率持续走低的时期，而同时育龄人群数量开始持续减少，这为进一步放宽生育限制和调整完善生育政策提供了非常有利的机会窗口。尤其随着经济社会的发展，民众的生育观念和生活方式已经发生根本改变，家庭模式和人口结构动态已经发生根本改变，中国的综合国力也已经发生根本改变，因而有必要重新检讨中国的人口政策并探讨未来的人口发展战略。

 需要什么样的人口政策

从生育议题的治理理念转变和人口战略升级的角度出发，有若干议题值得重视，或者说应当成为人口政策和相关社会政策的改革切入点或着力点。

首先要重新诠释“计划生育”，推动家庭生育回归“自主”。

以前对于生育问题的讨论一直有“内部无禁区，外部有纪律”的说法，而随着生育限制的不断放开和新时代人口战略的确立，政府应鼓励公众积极参与讨论以提升其政策获得感，并致力于构建理性的社会氛围。

目前，在低生育率持续和老龄化深化的背景下，应在继续坚持“计划生育”基本国策的同时对其做全新的讨论和诠释，基于目前的“全面二孩政策”进一步强化家庭的生育自主权，尽快向家庭自主生育转型。我们不应将“计划生育”狭义化，“计划生育”不等于“只生一个好”或“只生两个甚至三个好”，更不等于“限制或控制生育”。同样的，“自主生育”也绝不是“自然生育”，它依然是“有计划的”，也是一种“计划生育”，即倡导夫妇根据个体条件、家庭状况以及对社会经济环境的判断而自主地决定其生育计划，包括生育子女的数量和生育间隔，由此在制度层面将强调公民义务转变为尊重公民权利。

在实行家庭自主生育的情况下，政府绝不是“无计划”的，政府应专注于宏观管理和资源配置，在帮助家庭合理实现其生育计划的同时维持促进人口长期均衡发展。

其次是通过推行有效的家庭政策优化生育养育环境，且不能为“多生”而废“善养”。

最近，有不少省份为使生育政策能进一步落地，纷纷出台措施“鼓励生育”，为减轻公众的生育养育压力创造了条件。与此同时，一些舆论和关心中国人口问题的人士对此给予了明确的支持，却进行了过度解读，并不恰当地将“鼓励生育”定位于生育政策乃至国策的目标，这无异于从一个极端走向另一个极端，将生育政策仍困于政府干预主义的藩篱，并在较大程度上混淆乃至偷换了“政策目标”和“政策功能”的概念。

为了使越来越多的育龄人群不仅“能生”，而且“敢生”和“想生”，确实需要对生育政策的调整辅以成系列的公共政策和公共服务配套，以有效消除育龄人群的生育顾虑，减轻其生育及养育压力。但这些外围的配套政策应落脚于家庭政策及其相关社会政策体系的完善，即以家庭为基础完善生育政策的整体性配套政策措施及福利输送，通过优化生育和养育环境来进一步挖掘生育潜力。

许多西方发达国家在本国生育率出现明显下降趋势时，也采用了这一政策逻辑来规划其行政手段，即通过和实施更加完善的家庭政策，比如向家庭支付某种形式的津贴或提供某种服务等，来提高年轻人的生育意愿，并降低其生育和养育成本。

此外还必须指出的是，目前我们在过于聚焦“多生”的同时却对“善养”关注不够，中国现有4000万留守儿童、1000万残疾儿童、1000多万贫困儿童，他们的生存发展状况不容乐观，这些问题的积蓄将对人口长期均衡发展极为不利，家庭政策以及相关的儿童政策、性别政策、教育政策、就业政策有必要对此特别关注。

再次是重视“以质量换数量”战略，正视未来就业形态的结构性变化。

中国劳动适龄人口在低生育率和老龄化的背景下总体呈现下降趋势，但中短期内劳动力供给依然充足，未来20年间将始终稳定在9亿以上。

随着产业结构优化升级的深化，中国对劳动密集型产业的廉价劳动力的需求正逐渐下降，对资本和技术密集型产业的高端劳动力的需求逐步上升，劳动力供给结构与需求结构不匹配的现象开始凸显，未来的社会经济发展对劳动力规模的刚性要求趋于弱化，完善“以质量换数量”发展战略将愈发紧迫。

与此同时，以人工智能和物联网为代表的科技进步正对传统的劳动就业结构模式形成冲击，这种“技术性破坏”将在缓解未来劳动力危机的同时淘汰部分传统职业，由此产生新的就业方式和职业形态。

事实上，在当今社会的经济活动中，已经出现了许多传统就业概念所无法涵盖的就业形式，现有的统计方法及统计口径无法准确反映当前社会的真实就业形态，就业模式多元化和层叠化的现象将长期存在。尽管这会给政府管理带来困难，但也是中国社会欣欣向荣的突出表现，是在新的经济常态和新的人口发展态势下呈现的一种新的劳动就业动态。

未来随着物联网、大数据、高速铁路、人工智能、机器人等技术的发展以及网络经济与共享经济等经济形态的创新，传统经济活动、经济组织以及就业模式将经历巨大冲击，并可能在未来的20年-30年间重组现有的劳动就业市场。

面对这些结构性和系统性的变革，政府无法仅仅依靠加强传统劳动力教育投资和加快农村劳动力转移来应对，解决办法必然还会涉及到对中高端老年人力资源的开发利用、对某些行业从业人员的转移安置与再教育，甚至劳动力市场的重构等一系列更为复杂的议题。

对这些问题，应当未雨绸缪。

人口议题的治理全球化趋势

随着全球化的进一步深化，中国人口正对全球人口格局变化发挥着日益重要的作用。

尤其在低生育率持续和老龄化加剧的背景下，中国人口及劳动力格局的重构将不断倒逼产业结构和经济形态的升级，并对全球的产业布局和贸易结构产生影响，届时人口变动带来的治理问题将有可能突破国境限制，演变为全球治理问题，进而寻求全球范围内的治理资源。

这些问题不仅已大大超出了人类现有的历史经验，而且给中国的人口战略和社会治理带来了更多变数。

以人口红利为例，传统人口红利的收获条件是充分就业和足够多的年轻劳动力，尽管中国已开始不再完全具备这些条件，但全球范围内还有较大比重的人口红利。随着中国国力的日益增强，其市场体量又提供了足够的就业机会，借助有利的国际贸易和政治经济环境，中国将有可能在全球化的背景下收获新的人口红利。在过去的30多年中，发达国家借助直接投资等方式从中国的人口红利中获益。

在未来的几十年中，我们有理由认真思考如何才能有效从其他国家的人口红利中获益，并同时带动当地经济发展，实现双赢。

最后，笔者想强调的是，尽管人口众多是中国的基本国情之一，人口议题亦关系到社会经济发展、政治文化传承乃至国家民族兴衰存亡的方方面面，亦要充分认识到“人口不是开启一切社会问题的钥匙”，不能脱离社会制度抽象地看待人口问题。

由于特定的历史发展情境，“人口决定论”式的论调一直充斥于中国当代政策研究和实践之中，即认为人口因素对中国社会的各项发展起主导性或决定性影响。事实上，一个国家或地区的人口发展是一个复杂过程，与社会经济系统互构而共生，远不是线性的因果逻辑所能概括的。但正是在这样的传统制度安排路径下，“以人口变动适应制度”的政策调节逻辑一直处于主流，例如寄希望于仅仅改革生育政策而缓解老龄化、推迟退休以充实养老金等。

随着社会经济的进一步发展，尤其是以互联网和AI为代表的科学技术的进步，人们的生产生活乃至生存方式都将产生越来越大的转变，我们将越来越难以对人口系统进行技术性调控，现在可能已经到了要转变思路以使政策调节逻辑向“以制度变革适应人口”转型的时候了。

（编辑：朱弢）

（本文首刊于《财经》年刊 2019：预测与战略）

精彩推荐

大家都在看

责编  |   黄端  [e-mail]

◤本文为《财经》杂志原创文章，未经授权不得转载或建立镜像。如需转载，请在文末留言申请并获取授权。◢