数字政府：如何走好变革与法治之路？
“法治是解决数字政府价值冲突的重要路径，能够对价值冲突进行权衡，促使多种价值和谐共存，保障数字政府的建设稳步推进。当然，数字政府建设也反过来促进法治政府的建设，进一步提高依法行政、民主行政、科学行政、公平行政和高效行政的水平。”
腾云特约作者
华南师范大学法学院研究生
国家社科课题《数字政府建设中
自动化行政的法律回应研究》课题组研究助理
近年来，数字政府建设受到了我国的高度重视。“数字政府”是“数字中国”的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
传统上对数字政府的研究都是从技术、政策、管理等角度切入，在《数字政府：变革与法治》一书中，华南师范大学马颜昕特聘副研究员等学者首次从法律的角度，探讨数字政府改革与法治建设的关系问题——
什么是数字政府？数字政府将带来什么样的变化？数字政府和法治政府是什么关系？数字政府的中国模式是什么？数字政府时代下传统政府将进行什么变革？数字政府背景下如何进行数据治理与保障数据安全？
这不仅丰富了数字政府理论，而且汇总了大量国内外数字政府实务应用，为数字政府改革在法治建设的轨道上顺利展开提供了坚实的理论支撑。
基于本书的观点，结合最新的实践案例，本文希望对数字政府展开一些讨论。
01
什么是数字政府？
在许多学者的表述中，常把“电子政府”与“数字政府”作为同义词替代，然而这两个概念并不完全一致。传统的电子政府以信息传递的电子化、无纸化、网络化为核心，以提升办公和管理效率为主要目标，对外以政务网站建设为特点，对内以办公自动化建设为重点。
随着信息技术的发展，电子政府逐渐向数字政府转变，数字政府阶段以数据的共享与利用为核心，以优化政务服务为主要目标，以行政服务集中办理与政务数据公开为主要特征，实现了“一网、一门、一次”改革。
数字政府的概念并非一成不变，而是一个正在发展中的新型治理模式，其内涵和外延也在不断拓展。我们需要把握一个重要的理念，即不能狭隘的用概念去界定数字政府，要从广义视角来描述数字政府的内涵，辅之以对数字政府特征的列举，从而相对较为弹性地界定出数字政府的外延。诚然，这样相对广义和弹性的描述，可以更好地吸纳多元的数字政府创新实践。如果过于限定数字政府的概念，会缩小数字政府的关注范围，导致理应由数字政府关注的领域被排除。
在这一思路的指引下，将数字政府界定为一种运用现代化信息手段并符合数字时代治理理念的一种政府模式，涉及组织形式、内外关系、行政工具、行政方式、行政程序等多个维度。这样的界定包括手段因素与理念因素两个弹性特征，由这两个弹性特征共同勾勒出数字政府的外延。手段因素包括互联网、人工智能、云存储与云计算、4G/5G等移动互联网、监管科技、区块链，而理念因素涵盖整体政府、服务政府、智慧政府、透明政府、协作型政府。
如果一个行政制度或者事项符合这两个因素，那么就属于数字政府的关注范围。当然，随着时代理念和技术的发展，这两个因素也会进一步发展、扩充和调整，从而为调整数字政府的外延提供一定弹性。
举例来说，广东省针对群众、企业和公职人员群体不同办事需求，建设的粤省事、粤商通、粤政易移动平台，正是数字政府建设的代表性成果——
粤省事现已集成原有分散在各部门的1814项服务事项及90种个人电子证照。超过1.3亿的实名用户，动动指尖就可轻松办理社保、公积金、养老、出入境以及交通出行等服务。
粤商通现已为全省商事主体将分散在47个省级部门1184项高频服务事项和158类涉企常用电子证照集成到移动端。6月，粤商通注册用户超过800万，意味着广东超六成市场主体选择该移动政务服务平台；日均访问量超500万次，越来越多的企业通过粤商通便利办事。
粤政易已基本覆盖全省五级公职人员，注册用户达184.6万，日活跃用户数104.3万，日均发送消息超480万条，电子公文交换系统累计交换文电、材料768万余份，平台累计接入政务应用超700项。通过跨部门、跨层级业务协同，文电办理用时比以前下降约40%，部门行政效率大幅提升，已成为广东落实基层减负，以数字化激发行政效能活力，推动政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手和载体。
02
数字政府与法治是什么关系？
数字政府与法治的建设是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，两者并不是简单的平行共存关系，而是相互关联、相辅相成。作者提出了将数字政府建设与法治建设相联系，利用法治来平衡数字政府建设中诸多价值冲突的核心机制。
法治不是一个自然概念，它与我们的价值诉求密切相关。数字政府的发展对政府的治理方式和人民群众的生活都大有裨益，但随之而来的是效率与公平、创新与稳定、先进与平等、便利与安全等多方面的核心价值冲突。数字政府核心价值冲突背后所影射的是“形式法治”与“实质法治”之争。
富勒（Lon L. Fuller）的形式法治观在学术脉络上具有代表性，主张法律应该具备八个内在的道德和品质：一般性、公开性、不溯及既往、明晰性、不相互矛盾、可行性、稳定性、官员行为与已宣布的规则相符合。
经富勒（Lon L. Fuller）、拉兹（Joseph Raz）、菲尼斯（John Finnis）和萨默斯（Robert S. Summers）等人的阐释，可以发现形式法治既要求法律的权威，政府行为受法律控制，还要求一系列指引人们服从规则的形式性要素，以及与之相关的程序和制度设置。世界范围内主流的形式法治观把蕴含若干构成性原则的法治视为法律独有的美德之一，但并没有就此否认正义、民主、平等、自由、效率等价值也是法律应当追求的美德。
法治作为人们所追求的法律理想，其关键吸引力在于其蕴含某种道德上的善或实质价值。人类文明绵延至今，自由、民主、平等、人权等观念深嵌在当今人们的道德认同中，故有着亚里士多德“善法之治”和康德“人为目的而非手段”传统的实质法治观似乎更能引发人们的情感共鸣。事实上，实质法治不是对形式法治的否定，而是对其的补充和完善。
形式法治与实质法治之争延伸到数字政府的改革和建设中，就敦促我们在追求创新、先进和便利的同时，必须关注到公平和平等的内在价值诉求，保护公民个人权利，实现实质法治。
法治是解决数字政府价值冲突的重要路径，对上述价值冲突进行权衡，促使多种价值和谐共存，保障数字政府的建设稳步推进。尤为突出的是“数字鸿沟”带来的先进与平等核心价值冲突问题。随着数字政府的推进，越来越多的行政服务逐渐依赖网络平台，特别是移动互联网客户端展开。这就导致没有智能手机、不能便利利用网络或者不懂使用上述技术工具的人群成了弱势群体，无法享受数字政府带来的便利。
法治对此设定了底线规则，它要求数字政府建设不能把技术先进作为唯一的价值考量，必须考虑到对弱势群体的平等关怀，让飞速发展的时代停下来等一等。只有绝大多数人都能够享受到数字政府的发展成果，基本公共服务均等化、普惠化、便捷化的目标才能实现。
当然，数字政府建设也反过来促进法治政府的建设，进一步提高依法行政、民主行政、科学行政、公平行政和高效行政的水平。
03
数字政府时代下传统政府如何变革？
正如华南师范大学薛刚凌教授在《完善行政权力运行机制的思考》一文中所言：
“加强组织立法和行政程序立法并不是指简单地制定一部法典或修订现有法律，而是要注重各种行政组织制度和行政程序制度的建设，在民主参与、科学论证的基础上建立一套合理的行政权力运行机制。”
数字政府改革对传统的行政形态带来了巨大冲击，以自动化、智能化和数字化为驱动的政府治理理念，促使数字时代的政府转变思路，作者提出要从关注政府自身转向关注市场和社会的真正需求，对政府理念、政府组织、行政程序等方面进行自我调整和变革。
▌如何转变政府理念？
政府理念层面，要从管理型政府向服务型政府转变。
诚然，传统的管理思维已经无法应对数字时代政府治理的挑战，服务职能是数字时代政府的根本职能，也是数字政府建设的中心理念。服务型政府的建设需要借助数字化的力量，以互联网思维倒逼服务理念的树立，以互联网体验推动政务服务供给侧改革，为服务型政府的建设提供了压力和动力。
建设服务型政府是一个长期持续的过程，需要坚持以人民为中心的思想观点，将服务理念融入数字政府建设的每一个环节，以公众的需求为建设导向，实现从内容的分发者向服务的提供者转型。
▌如何变革政府组织？
政府组织层面，在整体政府理念的指导下，政府组织结构变革主要体现在行政机构内部纵、横向资源的整合，行政机构之间的跨部门协作和公私资源的整合，进而打造扁平化、整体式和开放、合作的新型政府组织，建立专门的数字政府管理部门。
理论上，这种政府组织结构的变革可以实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的统一网络体系，为社会大众提供统一入口、统一界面的一体化的公共服务。
从全国各地的实践来看，已有不少省级行政区域设立了专门的数据管理和政务服务机构作为数字政府改革建设的行政主管机关，如贵州省的“数据发展管理局”、广东省的“政务服务数据管理局”、浙江省的“大数据发展管理局”、湖南省的“政务管理服务局”、吉林省的“政务服务和数字化建设管理局”、安徽省的“数据资源管理局”、山东省的“大数据局”、广西壮族自治区的“大数据发展局”、内蒙古自治区的“大数据发展管理局”等。
从实践效果来看，上述变革不仅可以精简政府管理部门的行政编制和人力投入，节省财政成本，而且有利于实现政务信息化项目的整体、集约和一体化建设。但政府组织变革的配套保障措施尚待完善，例如数字政府建设尚未形成全国统一的标准规范体系，法律制度无法跟上技术发展的步伐等。
▌如何完善行政程序？
行政程序层面，数字时代下行政程序受到了电子化、网络化、非现场化、自动化和智能化的挑战，故应当坚持和贯彻正当程序原则。当然，正当程序原则的具体内容不断发展，提出了新的要求，其中最重要的就是要注意对信息弱势群体的程序保护。
在数字政府的发展过程中，要为信息弱势群体提供选择机会，即相对人可以选择信息化方式或者纸质等传统形式参与行政过程，满足不同群体的需求，而非简单地一刀切。
04
如何进行数据治理和保护数据安全？
大数据时代，数据是数字经济和社会信息的核心资源，也是数字政府治理数字化体系的关键基础。作者揭示了数字政府的背后是围绕着数据展开，对数据权属、政务数据的采集共享与开放利用、大数据的标准化、数据安全等进行探索。
▌如何进行数据治理？
近期，广东先后遭遇了三次本土疫情，分别为广东疫情“5·21”广州疫情、“5·21”深圳疫情和“6·14”深莞疫情。6月25日，钟南山院士作出了最新的研判，认为“广东省在防控新冠病毒Delta株在国内的首次社区传播中，取得了较好的阶段性成果”；6月26日，广州全市均调整为低风险地区。
此轮战役成功的背后，是与新冠疫情之间亿次的亮码对抗。
据数字广东网络建设有限公司（简称“数字广东”）最新数据，粤康码每日“亮码”已超过了1亿次，在次轮战役中发挥了重要作用。值得一提的是，数字广东公司是广东数字政府建设运营中心，由腾讯和三家运营商共同出资成立，为广东省数字政府改革提供政务云平台、政务大数据中心、公共支撑平台三大基础资源平台，同时针对民众、企业、公职人员三大群体提供相应服务，包括粤省事、粤商通、粤政易等移动政务服务平台应用，全方位助力数字政府改革建设。其中，全省政务云作为数字政府建设的“物理基础”，而大数据中心一体化建设是“打通神经网络”。
除了面向广东全省打造的粤康码，面向广州市民的穗康码也在广州的战役行动中扮演了积极角色。
穗康码疫情防控小程序由腾讯联手北明软件打造，作为疫情防控期间持码人的健康证明，广泛应用于政府有关部门、企事业单位、社区和相关场所，用于快速判断人员健康风险等级，实现人员动态健康认证。升级后，疫苗注射情况也可以在穗康码直观反映。要实现这个操作，就需要需要整合多个不同的数据库，并让各数据库之间实现无缝交互。数据治理是数字政府建设的核心，涉及收集、存储、分析、应用、销毁等多个环节，需要多方参与。
粤康码、穗康码都是广东建立“政企合作”数字政府建设运营新模式的成果。
▌如何保护数据安全？
政府信息化建设的背景下，我们需要着重关注公民的个人信息保护问题。行政机关在收集和使用公民个人信息的过程中，应当要获得公民个人的知情同意，对其公开收集和使用的目的、方式和范围，遵循正当、合法、必要和授权同意的原则。我国《民法典》《统计法》《人口普查条例》等法律法规中已经对行政机关收集和使用个人信息的范围与目的进行了限定。
以“健康码”为例，一个健康码就涵盖了个人的出行、通信、健康、居住等信息，与公民个人的切身利益相关。对公民个人信息的收集和使用原则上仍然事先经过授权同意，建立个人信息安全影响评估，并依评估结果采取有效的保护个人信息主体的措施。
值得注意的是，在特殊的应急情况下，基于防疫等正当理由，依据法律法规的授权，符合比例原则的前提下，行政机关可以强制性的对某些个人信息予以采集和使用。但此种情形下政府对公民个人信息的收集和使用是非常态的，应当建立应急状态结束的宣告机制和非常态下政府对个人信息的收集和使用的退出机制。
随着国家对个人隐私安全的宏观管控和支持维护力度不断增强，我国对个人信息安全的研究也一直在积极探索。我国《数据安全法》已经出台，目前也正在加紧制定《个人信息保护法》，旨在法律层面为数据安全和个人隐私保护提供法律保障，这两部法律也将会成为数字政府建设的重要法律依据。
数字政府：变革与法治
本书针对数字改革建设给原有的法律体系带来的主要挑战作了系统性回应，为数字改革在法治轨道上的开展提供了较为透彻的理论基础，提出了很多有益的建议。
结语
数字政府是政府适应信息时代治理和服务需求的自我改革和创新，作者以广东省数字政府建设为蓝本，以新一代信息技术为支撑，重塑政务信息化管理架构、业务架构、技术架构，通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，进一步优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职职能，形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。
《数字政府：变革与法治》一书为我国数字政府研究，提供了新的视角及思路，字里行间尽显作者对我国数字政府建设的现实关怀和未来展望，因此我非常愿意向读者推荐此论著。
-------------- 往期回顾 --------------
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