混改解读 | 混改企业的治理结构+能源行业混改+国有资本管理体制改革

• 本文整合自界面新闻、一财网、新浪财经

混合所有制经济的定义

混合所有制经济有两重含义。宏观层面上是指混合所有制结构，即一个国家或地区所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济。
改革开放以来，私有制经济在执政党的纲领性文件中，从作为公有制经济的对立面被绝对禁止（1984），逐步成为公有制经济的必要补充（1987），最终作为社会主义市场经济的重要组成部分，与公有制经济一起成为社会主义初级阶段基本经济制度（1997），公民的合法私有财产也得到了宪法的保护（2004）。中共十八届三中全会指出：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。微观层面上是指混合所有制企业，即在同一企业内部既有公有制因素又有私有制因素，其中包括不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业，也包括一般的股份制企业。
这两个层面的混合所有制有着内在联系：混合所有制经济结构是公私外在的机械混合；混合所有制企业即股份制是公私内在的有机融合。混合所有制经济结构是混合所有制企业赖以产生和发展的客观基础，混合所有制企业是混合所有制结构发展的必然结果和实现形式。
截至2014年年底，私营企业已达1 546.37万户，从业人员超过2.496亿人，注册资金超过59.21万亿元。非公有制经济税收占全部税收的比例已达73.1%（2012），固定资产投资占全社会固定资产投资的比例已达64.1%。现在，非公有制经济对GDP的贡献率已超过一半，占新增就业岗位的80%以上，且已成为技术创新的生力军。
同时，截止到2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司总共是378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%。目前，国有控股的境内外上市公司1100余家，其国有权益和实现利润分别占全国国有及国有控股企业的17%和46%左右。国有控股的上市公司已经成为国有经济的骨干力量。

混改试点最新动向

一直以来，石油、电力、军工等行业都被认为是中国国有资本集中的重点领域，也经常被打上垄断企业的标签。不过，随着国企改革的逐步推进，这一情况可能会出现改变。
在上周举行的关于宏观经济形势的新闻发布会上，国家发改委秘书长李朴民明确表示，公务用车制度、电力体制、国有林场林区、混合所有制改革试点、综合配套改革试验等改革在抓紧推进。
这是高层最新一次就国企混改做出公开表态，外界普遍认为，国企混改将在接下来一段时间进入“快车道”。
实际上，早在3月，国务院就批转国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，对国有企业的混改提出了具体要求。
《意见》称，推进国有企业混合所有制改革。在电力、石油、铁路、电信等重点领域，选择一批国有企业开展混合所有制改革试点示范，推动集团公司整体上市，支持具备条件的上市企业引入合格战略投资者，提高国有资本配置和运行效率。研究提出公有制经济之间股权多元化改革方案。
国资委透露的消息称，目前混改试点的遴选工作仍在进行，今年上半年将确定首批试点企业，下半年则正式启动试点。
中国企业研究院执行院长李锦在接受界面新闻采访时表示，目前单一的国有产权对提升国有企业效率很有限，深入推进混合所有制改革有利于提高国有企业治理水平，对于国企内部存在的过度行政化等问题也会起到制约作用。
国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁同样认为，要想从根本上实现国有企业市场化，需要所有权改革，也就是“混合所有制改革”。
从目前各地透露的信号来看，混合所有制改革已经成为各省国企改革的重点任务之一。
记者梳理发现，目前已有河北、福建、甘肃等省市公布了国有企业改革的实施意见。另外，上海、四川、宁夏等地还专门针对发展混合所有制经济单独发文。
山东省日前公布的《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》明确了混合所有制改革的四条实现路径，即积极推进国有资本证券化、引进各类社会资本参与国企改革、稳妥实施员工持股、推动国有资本参与非国有经济发展。
四川省政府公布的混改意见除原则和目标外，还具体阐述了混改的途径、决策程序、资产评估方式等；上海市公布的混改操作指引还进一步明确，在国有产权交易过程中，首次信息公告时的挂牌价不得低于评估结果。
在李锦看来，去年中央和地方的改革文件聚集原则和方向，今年各地方公布的各项实施方案侧重在操作流程或具体做法上。“高层对国民经济的支柱动刀无疑凸显了改革的决心，尤其是在国企利润持续下滑的大背景下，改革显得尤为紧迫”。
尽管一系列重大举措正逐步实施，但有专家指出，当前改革正在进入攻坚期和深水区，国有企业改革在探索推进过程中仍有不少困难、问题需要解决。
例如，一些大型企业董事会的运行机制还不完善，经营管理制度并不能适应市场经济要求，企业行政化管理色彩也依然存在，一些企业内部市场化选人用人和激励约束机制尚未真正形成。
此外，由于在混合所有制改革中会涉及很多产权流转，外界担心这会造成国有资产流失。“必须将防止国资流失看做是国企改革中不可触碰的一条红线”李锦指出。
他在采访中表示，中央应该在政策上作出更明确的规定，尤其是在容易造成国有资产流失的灰色地带，把评估标准以及底线划定的更明确些，操作过程也要更加透明，在强化国企内部的监督，出资人的监督和审计方面也不能放松。

改善混合所有制企业的治理结构

在过去30多年的改革中，我国形成了大量混合所有制企业（以下简称“混合企业”）。党的十八届三中全会明确提出，将混合所有制作为“基本经济制度的重要实现形式”，鼓励“积极发展混合所有制经济”，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”，“国有资本投资项目允许非国有资本参股”，“允许混合所有制经济实行企业员工持股”。
长期以来，“混合所有制”多被用于宏观语境，强调整个经济体内所有制结构的非单一性，缺少对混合企业的微观层面研究。混合企业的存在既有长期性也有普遍性，它不是一种新型的企业组织形式，也并非一国一地所独有，而是企业改革的过渡阶段，或者是为实现特定的治理结构而采取的特殊的股权安排形式。实证研究结果表明，混合本身并不必然带来效率的提高。如果没有对混合企业历史、现状和本质的全面了解，就难以在改革中把握方向和重点。

1国内混合企业的产生形式日益多元化

混合企业通常被定义为“政府当局和私人部门共同投入资本并拥有控制权的企业”。这类企业由来已久，且曾在世界范围内广泛存在。20世纪七八十年代，混合企业在英、法、加等发达国家迅速发展。根据相关研究，西方国家混合企业的案例包括——
（1）一些国家在推行私有化的过程中，出于对私有化步伐的控制或者经济社会问题方面的顾虑，产权让渡往往不彻底，造就了大量的混合企业；
（2）一些国家采用机会主义的私有化策略，在市场较好或财政紧张时出售大型国有企业的一部分股权，这也带来了阶段性的混合企业形态。有统计表明，直到2000年底，这些国家的政府在2/3的（经历了私有化的）企业中，作为最大股东或拥有重大权力。 中国的混合企业大多来自原国有企业改制，不能用“私有化”或“部分私有化”进行简单概括。自80年代国有企业改革触及产权层面始，中国有大量的小型国有企业民营化案例，但少有将国有企业彻底出售的，尤其是对承担重要社会责任的大型企业而言，“私有化”的影响非常有限。随着国内民间资本的成长，以及国家长期以来的积极推动，民间资本投资国有企业取得了积极进展。据统计，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合企业，已经占到总企业户数的52%；2005—2012年，国有控股上市公司通过股票市场发行的可转债，引入民间投资累计达638项，数额累计达1.5万亿。 除上述通行途径外，国内混合企业的产生形式日渐增多，有别于既有研究，更具国别辨识度，因此更值得关注。一是私营企业的部分国有化。一些民营企业面临激烈的国企竞争，或者作为实力雄厚的国企尤其是央企所处产业链上下游的合作方，从获取业务、争取地方政府支持等考虑，让渡部分股权甚至引入国企控股，从而形成混合企业。二是一些混合企业由政府直接出资，或者由代表政府的投资基金、政府全资或控股公司出资，与民营资本合资设立，即企业从设立之初就以混合企业的形态出现。

2治理结构改善是混合“生效”的前提条件

这里的“混合”强调的是某种形式的公私权利的混合，既包括产权，也包括控制权。从对企业运行的重要性而言，控制权的混合超过了产权，成为混合企业最主要的特征。如果一方仅作为纯粹的财务投资者，持股比例很低，难以给公司治理带来实质性影响，一般不被视为混合企业。例如，一些主权投资基金持有优先股，或者在公开市场上分散持有上市公司股票而未带来治理结构变化。另一方面，即便政府不拥有产权，但能对公司治理产生实质性影响，也被视作混合企业。如PPP等非股权层面的公私合作形式，也被一些学者纳入混合企业的范畴讨论。
 混合企业效率的发挥需要建立在某些前提条件基础上，其核心是通过合理的股权、控制权配置，对原公司治理结构进行改善，同时降低不同类型股东间的冲突带来的影响。从公司治理的角度而言，混合的综合效应取决于治理结构改善和治理成本增加的相互作用——
一方面，混合企业效率的实现依赖于控制权的配置。如果私人股权太少，就难以对原国有企业的运行机制带来实质性的影响，这在国有资本绝对控制型的混合企业中较为明显；
另一方面，混合企业中不同背景的股东之间存在的目标冲突，可能影响企业的运营绩效。有学者认为，同私营企业相比，混合所有制加剧了企业的委托—代理问题：在混合企业中，不同所有制背景的委托人因目标不同而产生冲突，这种冲突带来的压力作用于经理人，使其难以公允决策。并且，经理人也有可能利用委托人之间的冲突，来实现自身的利益。
混合本身并不意味着效率的提高，只有通过引进适当的外部投资人、实现各方股东的互补与制衡，才能对公司治理结构带来实质性的改进，提升企业盈利能力和生产效率。

3避免民营企业与权力联姻

对于混合所有制改革，既不能持观望态度，也不能寄希望于“一混了之”地彻底解决目前制约国有企业发展的诸多体制问题。应持有谨慎的积极态度，具体问题具体分析。
 增强国有经济的活力。中国经历了30多年的市场化改革，国有经济至今仍在控制力上占据相当的优势，当前实施混合所有制的目的是要通过吸引民营资本，提升国有资本的杠杆效应，提高国有企业的管理水平，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。而国际上大量的混合企业则是部分私有化的产物，其初衷或者是回笼资金的资产出售行为，或者是政府放开对企业控制的结果。这一根本区别使中国的混合所有制有自身的关注重点，如不同类型股东间冲突的调解、国有资产/资本的授权经营方式等。 同国外混合企业相比，国内混合企业形成机制的“双向性”特征值得关注。即除了在国有企业改制中引入民营资本从而形成混合企业以外，民营企业主动出让股权、同国企联姻的现象也非常普遍。有学者认为，仅凭产权改制，混合所有制企业就可以同时发挥国有企业的资源、资金、信誉等优势，以及民营企业体制机制灵活的优势。但实际上，混合企业的管理机制，往往还取决于股权比例和控制权的配置。
例如，一些由国有控股的混合所有制企业，实际执行的是同国有全资企业相同的管理制度。在推进混合所有制改革的同时，应进一步对市场机制进行完善，创造公平开放的竞争环境，以避免出现低效、扭曲的混合，即民营企业为了与权力联姻而主动戴上“红帽子”。 还要正确理解混合所有制与员工持股的关系。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。实施员工持股后的企业在股权层面出现了非国有资本，从这个意义上讲，员工持股属于混合所有制的范畴，是其实现形式之一。但员工持股是一种对内部人的激励举措，而混合所有制的内涵和实现形式则远不止员工持股。在实践中两者可以结合推进，但应加以区分。

能源行业混合所有制改革

1能源行业国有企业混改

我国能源行业属于国有垄断行业，由于严格的市场准入限制，油气行业无论上游资源配置、开采、中游加工还是终端销售网络都基本形成三大国有石油公司垄断的市场格局。2011年中石油公司的石油、天然气产量分别占全国产量的 53%和 68%；中石化占20.4%和13.2%；中海油占23%和15.1%。截至2012年年底，国内陆上油气长距离输送管道的70%由中石油管道公司控制。中石化还是我国最大的成品油销售商，中石化和中石油两家公司控制的加油站数量超过全国加油站总数的54%。
在三大能源行业中，电力可以说是市场化程度最低、竞争程度最差、非公有制经济地位最低的部分，以至于社会上有观点认为“电改十年，回到原点”。迄今，我国还没有真正形成发电、输电、配电和售电等四个环节分开的格局。在发电与输配售两大市场上，发电市场相对开放，任何资本均可进入。2010 年底全国规模以上发电企业有3893 家，但五大国有发电集团加上国华电力、华润电力、国投电力、中广核集团无论是在代表生产能力的装机规模还是代表市场份额的发电量等都占据主要地位。
与其他国家相比，中国能源央企上缴利润比例较低。电力行业在2008年到2010年，参与试行的10家国有独资企业上缴年度净利润的比例为5％或10％，从2011年开始，上缴比例分别提高到10％或15％，而国外多个国家为30%-50%。

2鼓励和限制民营企业进入的政策

“非公经济36条”（《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》，国发〔2005〕3号）和“非公经济新36条”（《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，国发〔2010〕13号），都强调要为非公有制经济创造平等竞争、一视同仁的法治环境、政策环境和市场环境，进一步放宽市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及法律法规未禁止的其他行业和领域。

而根据《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，国有经济应对重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。其中，对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股。多年来，民营企业要求进入上述自然垄断行业的竞争性业务，但缺乏切实可行的实施细则，往往遭遇“玻璃门”。比如石油的开采、进口、提炼、批发、零售、运输等各个环节，民营企业根本无法与中石油等平等竞争，其有的分公司，对内实施油运价格低于民营企业数倍的“内外有别”价格歧视政策。 

3国家政策支持能源行业混改

《关于深化国有企业改革的指导意见》中指出，在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。

同时，对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。
《中共中央关于制定十三个五年规划建议》中也指出，加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。
据了解，目前，已经有6家民营企业获得非国营贸易进口资质。数据显示，2016年原油非国营贸易进口允许量比去年同比增133%。 

4区分自然垄断与行政垄断

自然垄断（Natural  Monopoly）是指，如果某种产品的生产技术及其市场需求状况具有这样的特征，以至于一个大厂商既能够以有利可图的价格、又能以低于分享同一市场的几个小厂商的平均成本供给整个市场，那么，这一个大厂商就会成为该行业的惟一生产者。若由两家或两家以上厂商提供相同产品，将导致更高的平均成本，各厂商均无利可图，造成社会资源浪费。

由于自然垄断往往带来经济效率从而增加社会总体福利，大多数国家在立法上给予其豁免肯定它的合法地位。
而政府垄断则是政府直接行使垄断权力（比如酒类专卖、烟草专卖），或将垄断经营权授予某一个（类）企业。它不仅容易导致行政腐败的出现，更会造成市场竞争机制的扭曲。
根据上述定义，我国的自然垄断行业主要集中在公共基础设施领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输（包括铁路、城市交通、海港、水运和机场）、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等。而《中共中央关于制定十三个五年规划建议》中所提到的“电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业”，除了市政公用、电网和电信网、铁路网以及石油天然气管道等环节外，应该属于竞争性行业，应该打破政府垄断，向民营资本开放。   

改革国有资本管理体制

1建立健全混合所有制企业治理机制

根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，进一步确立和落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营，落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。同时，还需规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。

推行混合所有制企业职业经理人制度，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。

2如何处理好政企和党企的关系

根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，既要完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，又要加强和改进党对国有企业的领导。

这就要求充分发挥国有企业党组织政治核心作用。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。
国企改革如何向纵深方向发展，还有很多问题有待解决，比如国有资产管理与监督职能如何分开，国资委官员与国企官员两位一体，管理者如何监督被管理者？如何使能源央企责权利统一等。

完 

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