地铁申建新规发布，多个城市折戟，西安胜算几何？
地铁3号线高架站 图/堂颂
7月13日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号），作为新的城市轨道交通政策文件，指导未来行业发展。
受国家宏观政策调整影响，自去年以来未有城市新的地铁规划获批。此次新的申建标准发布，意味着冰冻一年的地铁建设规划审批即将启动。因此，这份文件的发布备受关注。对于西安而言，它关系着地铁三期建设规划的批复、关系着上百公里新线路能否顺利开工建设，更关系到1200万大西安市民的交通出行。
轨道交通建设过“热”，国家收紧地铁批复！
财政问题、负债过高、超前建设等问题突出...
从1969年北京地铁一号线开通，到即将开通运营的乌鲁木齐地铁，中国城市轨道交通走过了近50年，尤其是近15年来发展尤为迅猛，目前全国（不含港澳台）已有31个城市开通地铁运营，43个城市轨道交通建设规划获得批复。
2018年底中国运营地铁的城市 图/网络
近年来，部分城市的轨道交通出现了规划过度超前、建设规模过于集中、地方政府负债过高问题。城市轨道交通的建设需要以政府雄厚的财政做支撑、后期仍需城市财政不断投入巨额的运营维护成本，依靠财政补贴支撑城市公共交通系统。因此，只有经济发达、财政实力雄厚、常住人口多的城市才有能力支撑轨道交通的长期良性发展。
然而，出于拉动投资以及城市形象等考虑，一些城市修建地铁忽视了地方财政的实际能力，给地方背负很大的财政负担，甚至增加高额债务风险。
去年，包头地铁就曾因财政问题被发改委叫停。西安地铁第三轮、武汉地铁第四轮等多个城市上报的建设规划暂缓批复，国务院要求发改委对全国轨道交通建设情况重新评估，待新的地铁申建标准发布后再启动审批工作。此前实行的申报地铁建设标准的文件发布于2003年，15年间中国城市经济社会发展迅速，原有的标准已不符合现状。
新标准发布，经济指标大幅提高！
GDP、一般公共财政预算收入均提高三倍
此次发布的国办发[2018]52号文，提出了新的申报建设地铁和轻轨的相关经济指标。而在此之前执行的是2003年发布的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发[2003]81号）》。新的标准发布也意味着，新一轮的地铁建设规划审批即将启动。
意见提出：
城市轨道交通系统，除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。
地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。
引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。
拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。
地铁/轻轨 3000亿元 /1500亿元
GDP是反映城市经济发展水平的宏观指标。近15年间，城市经济快速发展，原有指标已难以反映城市经济发展实际水平。因此，申报建设地铁、轻轨的城市地区生产总值由1000亿元、600亿元调整为3000亿元、1500亿元。
43个地铁建设规划已获国家批复的城市中：乌鲁木齐与兰州2017年地区生产总值（GDP）分别为2743.8亿元、2523.5亿元，均未达到3000亿元的标准。
2017年全国城市GDP排行榜
2017年，西安市完成地区生产总值7469.85亿元，满足新标准的地区生产总值要求。
地铁/轻轨 300亿元 /150亿元
目前，城市轨道交通采用地方政府主导的投资模式，因此地方政府财力至关重要，是反映城市建设能力的重要指标。公共财政预算收入是能够较好体现出地方政府的出资能力的指标。15年以来，我国经济社会快速发展，城市轨道交通工程造价、原材料价格等也同步上涨，原标准已不能真实反映城市出资能力。
《意见》提出申报地铁、轻轨的城市公共预算收入分别由100亿元、60亿元提升到300亿元、150亿元，符合现阶段城市轨道交通发展的实际情况。
一般公共预算收入不符合新标准的有包头、呼和浩特、兰州，分别为137.6亿元、201.6亿元、234.2亿元。
主要城市一般公共预算收入排名
2017年，西安市一般公共预算收入为654.50亿元，满足新标准的要求。
地铁/轻轨 300万人 /150万人
悦君统计发现，市区常住人口没有达到300万人标准的有呼和浩特、兰州、洛阳、南通，分别为215.17万人、222.73万、219.16万、235.4万人，不符合新标准。另外，包头市2017年底常住总人口仅287.77万，尚未达到300万。
2017年底，西安市户籍总人口905.68万人，市区常住人口早已超过300万。
地铁/轻轨 0.7万人次 / 0.4万人次 （每日每公里）
地铁/轻轨 3万人 / 1万人 （每日每公里）
客流量是决定城市轨道交通线路设计运输能力的重要标准。如果城市轨道交通建设与沿线发展不协调，线路建成后客流不足，将会直接影响线路的经济和社会效益。
据2018年4月全国各城市轨道交通线网日均客流强度统计，多个城市的线网客流强度不足0.7万人次，有天津、大连、昆明、青岛、长春、宁波、无锡、福州、东莞、厦门、贵阳共11个城市。其中天津线网里程约为西安的两倍，客流强度仅为0.6万人次。
2018年4月各城市地铁日均客流强度排名
从表中可以看到，西安地铁日均客流强度高达2.29万人/公里，在全国城市中一骑绝尘，并力压广州排名全国第一。悦君（just-xa）了解到，西安地铁日均客流强度长期位于2万人/公里以上，是全国客流强度最高的几个城市地铁之一。今年元宵节，西安地铁客流达到255.38万人次，客流强度达到恐怖的2.802，创全国纪录。
今年元宵节西安地铁客流强度创全国纪录
目前西安地铁仅运营了3条线路，日均客流量已稳定排在全国第9，高出第10名杭州近100万人次，亦高于运营6条地铁的天津。仅西安地铁2号线单线客流量就超过了郑州、长沙、沈阳、苏州、无锡等城市的全线网总客流量。
今年元宵节西安地铁客流强度创全国纪录
客流强度作为衡量轨道交通效率的重要指标，是指单位里程的平均客流人数，它反映了一座城市轨道交通的繁忙程度，强度越高表明交通越拥挤、效率越高、越需要更多的轨道交通。西安地铁日均客流排名全国第9、客流强度全国前2、里程却仅排名全国第14，这显然与西安地铁客流现状不匹配。西安迫切需要更多的轨道交通线路！
列入地方政府债务风险预警范围的城市，暂缓审批新项目
除了对人口、GDP、一般公共预算收入等经济指标有所规定以外，文件还强调了债务率方面的内容，但未对负债率数值进行规定：
对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。
悦君（just-xa）查询了《西安市2017年预算执行情况和2018年预算草案的报告》，报告显示，截至2017年底，全市地方政府债务余额1907亿元，符合地方政府债务限额管理的规定，债务风险总体可控。
综上所述，无论是地区生产总值（GDP）、一般公共预算收入、还是市区常住人口、地铁客流强度均符合新的标准，政府负债也处在合理范围之内。
建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。
城市轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批（核准），未列入建设规划的项目不得审批（核准）；
严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。
除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。
新的地铁申建标准已经发布，等待了将一年多的西安地铁三期建设规划终于迎来曙光。无论是GDP、一般公共预算收入、还是常住人口，西安完全符合新的地铁申建标准。
西安符合国办52号文各项规定
而客流强度方面，西安地铁高居全国第一，排名第17的线路里程保持日均200万的客流量（全国排名第九）与全国最高的客流强度，这恰恰说明西安对于轨道交通发展的供需矛盾严重。西安地铁客流在城市交通中扮演着极其重要的角色，市民出行对地铁的交通依赖度非常高。二期建设规划的线路均已开工多时，而三期地铁建设规划中的线路在西安近期的城市发展中显得极为紧要。
三期建设规划，多条线路确定上报！
7号线或将延缓上报
6月28日，就在意见成文的当天，国家发改委回复，已收到省发改委上报的西安城市轨道交通建设规划（2018-2024），正在按程序办理。
图为西安城市轨道交通建设规划（2017-2023年）2017年上报项目，红线为上报的十条线路。（点击看大图）
时间丨2017～2023年
项目丨地铁1号线三期、2号线二期、3号线二期、7号线一期、8号线、10号线、11号线、14号线、15号线一期、16号线一期今年3月，西安地铁官网发布公告，西安城市轨道交通建设规划年限已变更为“2018-2024 年”。最新建设规划（2018-2024）中，车站总数由156座减少至86座，车辆段、停车场均减少，可见上报规模有所削减。
西安地铁官网截图
据悦君（just-xa）了解，西安地铁三期建设规划（2018-2024）中以下几条线路基本稳定：
1号线三期、2号线二期、3号线二期、8号线
10号线一期、14号线、15号线一期
其中，14号线为招标公告中明确表示涉及的线路，8号线、10号线一期、15号线一期为官方回复中确认已纳入上报项目的线路。
地铁三期规划原上报方案中，以下线路在三期规划中处于建设序列靠前的重要地位。
1号线三期连接西安与咸阳城区，是促进西咸互联互通的重要基础设施项目；2号线二期、3号线二期建设条件成熟，对拉大城市骨架意义重大；8号线为主城区环线，是三期规划中最为至关重要的线路；10号线连接主城区与高陵，改善大西安北部与中心城区的交通状况；14号线连接北客站与奥体中心，服务2021年全运会；15号线为主城区南部横线，连接大学城，未来延伸至鄠邑区。
西安轨道交通线网客流预测
7号线定位为市区加密线，南段（子午路—安定门）北段（尚武门—朝阳路）分别为六号线、一号线分流辅助线；11号线连接西咸两市，里程较长，投资规模大；16号线一期为西咸新区中轴线路，但目前16号线沿线区域人口密度尚不高，地铁建设迫切性与其他线路相对较弱。
据公开信息显示，以上几条线路的各项招标进度相对滞后。这与悦西安专题推送的《西安地铁三期规划：多条线路确定上报，7号线取消！》中分析预测的结果吻合。
期待西安地铁三期建设规划早日批复！
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法律顾问 / 张晓哲
北京大成（西安）律师事务所
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