气候变化冲击与应对的国际共识路径 |【“碳中和”系列之十】

导 读

在“碳中和“系列导读中，CIDEG导读了双碳治理知识地图中的多环节与维度的研究文献，并开启了联合国政府间气候变化专门委员会报告的解读工作。我们将把这一对气候变化研究具有议程奠基（agenda-setting）功能的IGO对阶段性气候治理的评估（迄今已经完成六次评估）作为气候治理研究的示范性文本，为对“双碳”政策依据和对象、尤其是对国际跨学科共同体现有“最大公约数”感兴趣的读者提供最新的行业意见。在本期推送中，我们继续对IPCC第六个汇报周期第二工作组报告中《城市、人居环境和关键基础设施》的介绍和导读章节进行译介，讨论城市社区的气候变化应对责任、行为主体的分类与研究文献主流的政策意见和价值导向。相对“决策者摘要”而言，更加贴近于城市规划和政策制定参与者的语境。译介将从本章节摘要开始，逐步介绍城市化趋势，城市系统与气候变化的动态关系。

鉴于IPCC第六个汇报周期以及前述的第一、二工作组报告周期已经产生了丰富和深厚的文献积累，并同过去20多年来形成的前五个气候变化专委会报告文献形成了一个庞大的引用家族与研究生态；为了易读性与科普价值，本文对IPCC原报告内存留的部分引用注释进行了删减，仅保留对理解报告研究用语和价值解释重要的内容性部分。读者可以点击“阅读原文”（ https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/）前往IPCC第六轮评估页面，获取各项报告原文，并配合本文进行阅读。

发布单位：联合国政府间气候变化专门委员会第54次全会和第六次评估报告第二工作组

第六章

城市、人居环境和关键基础设施

——导读与出发点

城市和城市化地区目前保有了世界一半以上的人口[1]。城市对于能够适应气候变化至关重要（Grafakos et al., 2019）。到 2050 年，预计超过三分之二的世界人口将居住在城市，其中许多人生活在非洲和亚洲的无规划和非正规住区以及较小的城市中心（高信度）（UNDESA, 2018）。2015 年至 2020 年间，全球城市人口增长了约 3.97 亿，其中 90% 以上的增长发生在欠发达国家（UNDESA, 2018）。对生活在高度受气候变化冲击的城市地区的人数的预测也有所增加，这加剧了一系列气候变化情景下的未来风险。人口增长率在100 万人口级别的中小型定居点中最为显著（UNDESA, 2018）。

★

[1] 编者注：第六轮评估正文报告中广泛地引用共同体的实证研究成果而不便遍历罗列所有采纳的统计数据；因此综合参考文献对各个结论提供的显著程度，按照高、中等、低信度进行注释。对于不同结论的共同体共识程度、学界接受程度也有类似注释系统，按照高、中等、低一致性进行注释；类似的指标用语在导读涉及时会为读者指出。

导 读

自第五次评估以来，人们对可能通过关键基础设施（Lichter 和 Ziliak，2017 年）包括国家和跨国基础设施投资（Hanakata 和 Gasco，2018 年）加以连接的核心区域、大型城镇、小型城镇和农村定居点之间的相互依存性有了越来越多的理解。世界上几乎所有的非城市人口及其供应生态系统都受到城市系统的影响，城市系统通过连接基础设施、家庭和亲属关系、现金流和贸易安排，影响水、食物、纤维、能源、废物和人员的流动（Trundle, 2020; McIntyre-Mills and Wirawan, 2018; Zhang et al., 2019; Nerini et al., 2019; Friend and Thinphanga, 2018）。许多农村地区与城市系统的联系如此紧密，以至于人们观察到风险从一个到另一个连锁发展——例如，可耕种地的干旱导致城市的粮食不安全，或者城市交通基础设施受到洪涝破坏导致城镇和农村住区的小业主长期受到隔绝（Friend 和 Thinphanga，2018 年；McIntyre-Mills 和 Wirawan，2018 年）。本章的重点是一系列城市住区的经验，包括从小到大，以及相互连接的基础设施和正式/非正式的网络和系统。与第 7 章（健康、福祉和不断变化的社区结构）和第 8 章（贫困、生计和可持续发展）有着密切的协同作用。与第三工作组第 8 章（城市系统和其他住区）和跨章文件“海上城市和住区”还有进一步的重要协同作用。

气候变化冲击的连锁性与复杂性，编者注，IPCC AR6

精心策划的气候适应可以为可持续发展和社区福祉带来深远的共同利益（Nerini 等人，2019 年；Tonmoy 等，2020 年）。然而，城市应对全球 COVID-19 大流行的各种成功凸显了社会和经济条件、建筑环境和地方规划何以减少脆弱性，增加-长期可持续的社区福祉（Megahed and Ghoneim, 2020; Plastrik et al., 2020; Hepburn et al., 2020; Sarkis et al., 2020）。

在过去五年中提出并实施的许多重大可持续发展倡议都认识到城市、住区和关键基础设施在应对气候变化危机方面的至关重要性（Zhang et al., 2019; Nerini et al., 2019）。人们普遍认为，从地方到全球范围内的行为者需要做出深远反应以使人类住区和基础设施更具弹性（UNDP, 2021）。人们还认识到，如果治理、财政和社会条件到位，定居点能具备应对气候变化挑战的巨大能力（Carter et al., 2015; MINURVI, 2016）。然而，气候适应规划的实施滞后于城市社区的气候减缓工作（Sharifi, 2020; Grafakos et al., 2019; Nagendra et al., 2018）。

自第五次评估出版以来，与气候变化和人类住区相关的政策、实践和研究迅速扩展。2015 年 9 月商定的 2030 年可持续发展议程（可持续发展目标）之前是 2015-30 年仙台减少灾害风险框架，紧随其后的是《巴黎协定》（2015 年 12 月）（(United Nations, 2015b）。这些明确提到“将灾害风险评估纳入土地使用政策——包括城市规划——制定和实施的主流”（仙台框架）（UNISDR，2015 年）。这些协议将“可持续城市和社区”（SDG11）和“城市和地方当局”（巴黎协议）确定为整合气候和发展目标的重要参与者（Sanchez Rodriguez、Ürge-Vorsatz 和 Barau，2018 年）。然而，并非所有城市可持续发展目标都有可衡量的目标或数据，特别是关于儿童和青年、老年人和残疾人的数据（Klopp 和 Petretta，2017 年；Reckien 等人，2017 年；Nissen 等人，2020 年）。将各种规模的社区气候适应与可持续发展目标联系起来的明确程序仍然缺乏（Major、Lehmann 和 Fitton，2018 年；Sanchez Rodriguez、Ürge-Vorsatz 和 Barau，2018 年）。

新城市议程 (NUA)（2016 年 10 月）以住房和可持续城市发展为重点，签署方们承诺建设有复原力和响应能力的城市，以促进减缓和适应气候变化（联合国，2016b）。该协议遵循联合国欧洲经济委员会 56 个成员国批准的《日内瓦联合国可持续住房宪章》（联合国，2015d）。NUA 旨在确保所有人都能获得体面、充足、负担得起和健康的住房，同时减少住房部门对环境的影响并提高对极端天气事件的抵御能力（联合国，2016b）。2019 年 11 月呼吁市长和青年气候活动者在缔约方大会 26 之前签署“零竞赛”自愿承诺，其中包括认可新绿色交易（C40，2019）。其他自愿的、全球性的城市努力由科学界领导，包括旨在促进研究和报告的城市和气候变化科学研究和行动议程（Prieur-Richard、Walsh 和 Craig，2019 年）。

这些协作的全球变化反映在本报告评估所用的文献中。在第五次评估报告中，“人类住区、工业和基础设施”部分包含三个章节：城市地区；乡下地方；关键经济部门和服务。本章涵盖了人类住区的全部范围：从以农村为主的小型住区，到高收入和低收入国家的大都市。它还评估了气候变化对一系列城市基础设施的影响、脆弱性和适应性的证据，包括包含社会经济和生态系统维度的基础设施（见 6.1.3）。

贫困社区居所环境在气候变化时代的脆弱性呼唤改良，编者注，IPCC AR6

该评估还考虑了有关有利环境如何以对土著知识和地方知识（见下文 6.1）、社会正义（6.4.3.d）和气候缓解（6.3.5.2）敏感的方式支持适应的新文献。它以第五次评估报告的研究结果为基础，强调了全球气候风险在城市地区的集中、对较小住区和农村地区的气候影响进行调解的复杂因果链，以及塑造和影响经济部门和基础设施的多重问题。这一综合章节能够更详细地分析影响城市人口和不同规模居住区的相互关联的风险驱动因素。本次讨论还强调了城市地区内部和城市之间以及不同类型基础设施之间的相互联系，以及这些复杂关系如何突出或限制气候变化的影响，以及在调解和管理这些关系中发挥关键作用的制度结构。

本章有五个主要部分。第一篇阐述了自 2014 年以来国际政策环境的变化，强调了这对城市、住区和关键基础设施应对气候变化的影响。第 6.2 节重点关注观测和预测的气候风险，特别关注通过城市化和基础设施投资过程产生这些风险的方式。第 6.3 节采用综合和整体方法评估与关键基础设施相关的适应性行动（这些基础设施构成城市和住区复原力的物质基础，推动经济发展，对人类福祉至关重要）。第 6.4 节评估了与适应过程相关的有利条件和领导素质，这些过程也可以满足可持续发展目标的公平议程——不让任何人掉队，包纳治理、金融、机构和围绕城市适应限制的新兴研究的作用。

案例研究强调了气候和其他问题如何相互关联，从而在决策范围内和决策范围之间产生（或降低）城市风险。它们说明了多层次的治理以及正式和非正式的决策部门如何影响风险产生/减少在一系列城市环境和网络中的作用。

出发点

第五轮评估将城市和住区概念化为可以参与支持气候变化适应的复杂的相互依存系统（Revi 等，2014 8.8.2）。有效的市政治理系统和合作的多层次治理支持适应行动。第五轮评估报告对治理干预有助于在地理和机构范围内形成协同效应表示中等信心。城市地区面临基础设施投资和维护、土地使用管理、生计创造和生态系统服务保护的挑战。第五轮评估还考虑了城市地区如何鼓励增量和变革性适应、建立复原力和支持可持续发展。该评估确定了在快速发展的城市中需要采取多层次和多合作伙伴的行动，这些城市仍未建立机构和基础设施来满足城市不断增长的需求。然而，在第五轮评估审查期间正在采取适应行动的信心仅为中等。

第五轮评估中“关键经济部门和服务”的框架主要集中在三个基础设施领域（能源、水服务、交通）和初级和次级经济活动（包括娱乐和旅游、保险和金融服务）。自第五轮评估以来发布的 IPCC 特别报告中也提到了城市、定居点和关键基础设施。《全球升温 1.5°C 特别报告》探讨了在推进可持续发展和消除贫困的背景下全球变暖对城市系统和基础设施的影响。它强调了计划外和非正式城市住区居民面临的风险，其中许多人面临一系列与气候相关的危害（第 3.4.8 和 4.4.1.3 节）。关于全球升温 1.5°C 的特别报告还将绿色基础设施、可持续土地利用和规划以及可持续水资源管理确定为可以降低城市地区风险的关键适应方案（SPM C2.4；C.2.5），并强调“城市和基础设施”作为将升温限制在 1.5°C 所需的四个系统过渡之一，以创造有利的适应环境（第 4.3.3 节）。超越正式“政府”和政治安排并包括非国家行为者、网络和非正式机构的创新治理安排被认为对于应对气候变化和实施对 1.5°C 一致路径的响应非常重要（关于全球变暖的特别报告） 1.5°C（第 4.4.1 和 5.6.2 节）此外，关于全球变暖 1.5°C 的特别报告非常有把握地提到了城市热岛、城市热浪和一些日益增加的风险对气候相关的健康影响。媒介传播疾病（由人群中的病原体和寄生虫引起的疾病）（SPM B 5.2）。该报告还指出了可持续发展在追求具有气候适应力的发展途径以实现雄心勃勃的缓解和适应与消除贫困和努力减少不平等相结合（SPM D6）。

海洋和冰冻圈特别报告 (SROCC) 同样强调了治理在通过规划和分区减少灾害风险方面所起的作用。它确定了贫困等脆弱性因素，这些因素可能会破坏城市社区的复原力和可持续发展（SPM C31，第 2.3.2.3 节；第 135；164 页）。SROCC 报告显示，新出现的气候相关挑战正在影响重要资源的可及性和可用性，并模糊了风险和责任的公共和私人界限（跨章专栏 3，第 99 页）。根据 SROCC 报告，新的治理安排正在产生以应对这些挑战，包括参与性和网络化结构，以及将涉及国家、私营部门、土著和民间社会参与者的正式和非正式网络联系起来的机构（跨章专栏 3 p 99）。SROCC 报告呼吁采取针对具体地点的行动，因为没有针对海洋、海岸和冰冻圈的单一气候治理灵丹妙药（跨章第 3 页第 99 页）。SROCC 报告强调了包容性、公平性、深思熟虑、反思性、响应性、社会学习、知识的共同生产以及尊重伦理和文化多样性在与气候相关的城市决策中的重要性的证据（跨章专栏3）。此外，关于气候变化和土地的特别报告指出，城市化会加剧城市上空或城市下风向的极端降雨事件，并可能对热岛效应产生重大影响粮食生产损失给粮食系统带来额外风险（SPM A5 .3 和第 2 章中的跨章专栏4）。

关于Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate，请查阅https://www.ipcc.ch/srocc/

第五轮和第六轮评估之间的另一个研究桥梁是 2018 年 3 月在加拿大埃德蒙顿举行的 IPCC 城市和气候变化科学会议。这产生了“关于城市和气候变化科学的全球研究和行动议程”（Prieur-Richard、Walsh 和 Craig，2019 年)，其中强调了需要更多证据为行动提供信息的六个专题研究领域：金融；非正式性；不确定;城市规划和设计；已建成的绿色/蓝色基础设施；以及可持续的消费和生产。这些领域将在本章的特定部分或作为交叉主题进行讨论。跨工作组专栏提供了与第三工作组观点的联系。

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编者注：读者需要注意的是，IPCC报告不是具有约束力的政策执行指令，也不自动成为联合国气候大会-联合国气候变化框架公约(UNFCCC)缔约国的国内法，而仅仅作为（最有广泛共识和参考专业性的）政策指导。因此，读者需要谨慎对待IPCC政策执行摘要的效力范围，并注意到该文件不是一手学术发表和研究成果、而是基于学者和学术共同体授权的、现有研究共识的综述。

政府间气候变化专门委员会(IPCC)

政府间气候变化专门委员会(IPCC)是由世界气象组织和联合国环境规划署始建于1988年，是整合主流学科意见和领军研究成果、形成气候变化预测与应对方案的最为（以受到参与国的共同接纳和背书的标准来看）权威和系统、制度化的政府间国际组织机构，也是学科共识开放、权威、较为客观的总结者与形成者。也正是由于其行业性质、IPCC报告为各级政府制定与气候相关的政策提供了科学依据，是联合国气候大会-联合国气候变化框架公约(UNFCCC)谈判的基础。本期推送内容是IPCC第六次评估报告 (Sixth Assessment Report, AR6) 第二工作组 (Working Group II, WGII)为政策制定者撰写的政策执行摘要的引言部分，是六次评估最具有行动影响力和治理主体参考意义的部分；在三个工作组当中，第一工作组的主要内容任务是从物理、空间与地球科学角度提供观测实证与减排路径技术论证，他们的工作已经反映在去年的《气候变化2021：自然科学基础》中；第二工作组结合人类社会面对气候危机的韧性与政策工具选项，在第一工作组的证据基础上给予建设性意见。因此，我们以第二工作组的报告《气候变化2022：冲击、适应与脆弱性》的政策摘要为起始，提供一幅国际学科共同体视角的气候治理政策框架与概念结构图景。

CIDEG碳中和系列

自2021年以来，清华大学产业发展与环境治理研究中心持续用推送平台科普“碳达峰、碳中和”的常识性知识要点和共识性研究框架，与中心的学术论文和专著推介相配合、为各位读者提供生动可读的“双碳“研究与治理时讯和知识科普生态。从本学期起，中心将更进一步拓展推介内容的范围、囊括来自国内外多种双碳-气候治理主体和研究口径的声音、汇聚业界和国际组织权威态度，并进一步精简内容范围、优化内容形式，选取精悍和具有高参考价值的发言与著述。为您更好地配合阅读中心出版物和学术通信文章，更贴近中心研究人员实时关切的文献口径和学术项目，更便利地浏览多种声音发出的政策意见提供支持。

指导教师：杨越

编译：赵嘉坤 刘雨鑫（实习生）

微信编辑：李方芳

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