赵静《管理世界》发文 | 执行协商的政策效果：基于政策裁量与反馈模型的解释

清华大学博士，清华大学公共管理学院副教授，CIDEG主任助理赵静在《管理世界》发表题为《执行协商的政策效果：基于政策裁量与反馈模型的解释》的文章。

“清华大学CIDEG”特将全文转载如下，以飨读者。

研究简介

（一）研究背景与意义

公共政策的实施效果体现了现代国家治理能力与治理水平，对影响政策效果的机理进行探索是国家治理现代化的理论命题之一。通常而言，具有超大治理范围国家的治理效能实现高度依赖于政策执行中的互动。迅速进行的公共决策配合兼具灵活性和适应性的执行协商接力，是转型期中国公共政策过程效率机制的重要保障。在这一公共政策过程模式下，各领域的政策效果主要取决于执行协商的“再决策”过程。但是，执行中丰富的互动却让政策效果的解释和预测变得愈加复杂。并且，执行协商也并不总能带来较优的政策效果，现实中仍然出现各种各样的执行失利情况。因此，探究影响执行协商的政策效果的决定性因素，以期解读转型期中国公共政策效果的多维表现具有重要的研究意义。

（二）研究主题与思路

在一个涉及决策者、执行者、目标群体的执行结构中，本研究首先设定两个前提假设：其一，执行者会在完美代理人和地方利益代表者的角色间相机修正；其二，执行者会在保障政策落地和改善实施效果间平衡取舍。在特定的执行结构中，执行者依据当地情景调整政策实施方案，以及通过协商和获取信息反馈以推进政策。其次，研究指出执行协商效果受到两个关键影响：一是政策裁量性，政策是否给执行者预留了充足的自由裁量空间，执行者得以将情景信息纳入到“执行再决策”中，进行方案调试。二是政策反馈性，执行者能否获得反馈行为与信息，并掌控与调整实施过程，将“执行再决策”的特征发挥，让目标群体更好地接受政策。所谓政策裁量性（政策裁量可行性，Policy discretion feasibility）是指执行者在推行政策过程中，能够裁量的空间和事项，可以突破的规则和范围。所谓政策反馈性（政策反馈可得性，Policy feedback accessibility）是执行者在推行政策过程中获得目标群体的反馈，并与之协商的能力。

基于政策裁量性和政策反馈性两个关键性的要素，本文构建了执行者所处的四类执行协商情况。在差异化的协商结构下，政策执行产生四类不同的政策效果，分别为政策结果调试、政策结果偏移、政策结果见效、政策结果失败。总体而言，当政策裁量性少时，执行的行为容易被上级识别，执行者则倾向于低程度自由裁量以忠实执行，但由于地方政府掌握反馈信息，在保持一致的情况下可传递和改进方案，相对获得较优的效果；当政策反馈性少时，地方政府无法获知准确的信息，在执行者具有较大裁量空间大时，极有可能出现政策结果偏移。

（三）研究方法、理论依据、经验数据及来源

研究采用比较案例分析方法，从转型期经济领域的重大政策改革中挑选了四个关键案例，分别为资源产权改革、房地产调控政策、资本市场改革、能源设施建设。案例选择基于两方面考虑：第一，遵循理论复现原则。四个案例都充分体现了“执行协商”情景，决策只提供初步政策方向，具体方案选择、细化和权衡都在执行过程中。第二，有效控制外部变量。案例均为经济领域政策，执行者在追逐本地利益和成为忠实代理间的相机修正角色较为典型。经济政策的目标群体对政策目标的反馈行动较多且易于观察，执行者的利益嵌入性也易于识别。在数据方面，本研究访谈了政策过程中的多个关键见证者或亲历者，并综合运用各类文本资料与信息印证理论模型。

（四）主要结论及政策建议

本研究揭示了执行协商下异质性政策效果出现的根本原因：政策裁量性和政策反馈性这两个关键的政策属性要素塑造了差异化的政策效果。研究的重要启示是实践者应避免在政策信息分散、政策潜在解较少的政策领域过度依赖执行协商机制，以免出现执行失败情形；在裁量可行性低和反馈可得性低的政策领域中注重科学决策推进，在裁量可行性高且反馈可得性低的政策领域中约束自由裁量，可有效优化转型期公共政策效果。研究指出，政策改革的成败在于政策设计者如何在不同的政策领域中巧妙地使用不同的策略，并注意到执行协商的适用条件。执行协商的效果损失须靠决策端的逐步制度化建设予以弥补，才能提升治理绩效。

（五）重要创新（与以往文献的区别）与贡献（包括对未来研究扩展的意义）。

以往对于政策执行效果的解释更多聚焦组织结构、资源以及环境，本研究的重要创新在于引入了政策属性这一解释政策效果的新维度。同时，研究还扩展了“删减决策-执行协商”政策过程模型，力求回答这一模型在实践过程中产生的部分政策效果与应用掣肘。

本研究在一定程度上贡献政策效果研究和比较政策执行的理论，探索了政策裁量性和政策反馈性对政策执行效果的影响机制，识别了执行协商的适用范围及作用条件，并为转型期中国公共政策的实践提供了潜在的优化方向。本研究也指出，在探索政策属性和执行协商过程间的内在联系的基础上，政策属性和执行机制的匹配问题值得更多的政策实践者深入分析。

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引言

公共政策的实施效果体现了现代国家治理能力与治理水平，从而探索影响政策效果的因素和内在机理是国家治理现代化的重要理论命题之一。通常而言，具有超大治理范围国家的治理效能实现高度依赖于政策执行中的互动。例如，学者们指出较大的治理范围和治理层级决定了公共决策难以克服信息收集和信息传递失效，执行者与目标群体互动协商并在执行中“再决策”是大国实现政策落地的有效保障（贺东航、孔繁斌，2011；薛澜、赵静，2017；DeLeon and DeLeon，2002）。但执行中互动却让政策效果的解释和预测变得愈加复杂。并且，执行协商也并不总能带来较优的政策效果，现实中仍然出现各种各样的执行失利情况。本文探究，何种要素对执行协商的效果有着决定性的影响？如何解读转型期中国公共政策执行效果的多维表现？

有效的公共政策干预是政府解决政策问题并实现一国良治的根本。作为政策过程研究的重要理论与实践命题，政策效果的影响因素逐步受到关注。学界普遍认为，丰富而非线性的“行政过程”，如委托代理情况、资源动员能力、激励机制安排、政府间关系、街角官僚裁量等（Cook and Wood，1989；Pressman and Wildavsky，1984；Mazmanian and Sabatier，1989；O’Toole，1986），塑造了政策效果（Hogwood，1987；Sabatier and Mazmanian，1980）。然而，并非只有影响政策执行者行为的变量会引致政策效果差异。现实中，政策领域间的差异不容忽视，政策问题各有特点，所涉及的实施层级、地方个体需求、目标群体利益等要素也不尽相同，这也令优化公共政策面临难度不一的挑战。单纯从优化“行政质量”制度安排的角度并不能完全保证良好的政策效果，公共政策领域的天然属性特征对政策效果的影响是一个具备关注价值的研究议题。

政策属性是由该领域对象特征、知识信息、潜在方案等要素决定，如政策目标对象构成、实现政策潜在解与工具多寡等。它们都在一定程度上影响执行协商过程与政策效果。本研究立足于讨论政策属性如何影响政策效果，或有助于建立一个揭示政策效果的影响因素与发生机制的全新视角。尤其是中国公共政策实践普遍存在大量以下现实：迅速决策伴随较大政策干预，执行过程接力决策并充满协商与讨价还价，而实际的政策效果主要取决于执行协商这一“再决策”过程。本研究试图解读执行主体因素和政策客体因素交融下的政策效果，探究执行协商的效果受制于政策领域特征的根本机理。

本文选择了中国经济领域4项具有典型意义的重大政策改革（资源产权改革、房地产调控政策、资本市场改革、能源设施建设），比较了4个案例的执行过程和政策效果。4个案例均为经济领域政策，但政策属性具有较大差异，尤其体现为政策作用对象的不同。通过持续的政策过程追踪和对近百位关键参与者的深度访谈，本文揭示了差异化的政策属性如何影响执行者在执行中协商，进而出现不同政策效果的深层逻辑。比较政策执行分析是学界长久以来的理论难点，在学理上进行模型化探索并基于中国本土情景进行跨领域的比较分析十分重要。本文在一定程度上贡献了政策效果研究和比较政策执行理论，识别了执行协商的适用范围及作用条件，并为转型期中国公共政策的实践提供了潜在的优化方向与路径建议。

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探寻执行协商效果差异的问题根源

政策执行常被认为是政策过程的绊脚石（Lester and Goggin，1998），也被比喻为检查政府系统运转的一面镜子（Ferman，1990），是影响政策效果的重要环节之一。执行的核心问题是公共行政的代理两难：政策执行需要一定的授权与操作空间，可过多行政权力下放会导致代理机构在执行政策时偏离最初的政策目标。有两种提升政策效果的路径：其一，政策实施常假设决策者一心一意制定政策，执行者正确解读政策要求并贯彻落实（Hall and O’Toole，2000）。由此，提升政策效果的基本方法是采用明确目标和简单结构以确保“法定一致性”（statutory coherence）（Sabatier and Mazmanian，1980）。其二，政策制定的起源可解释很多现实中出现的政策实施困境（Elmore，1979）。如学者们发现，大多政策失败源起于政策制定上的缺陷，诸多执行障碍可在决策初始阶段中发现迹象；政策实施特征应纳入到决策的考量而非视为独立于政策设计的过程（Wolman，1981），尤其是某些情况下可提前预知下的执行努力比管制风格对政策执行效果影响更大（May，1993，2003；May and Winter，2009）等。因此，找到显著扭曲执行要素，以求在设计环节提前解决；或将激励措施纳入政策设计，以鼓励执行者和目标群体采取适当行动都可以提升政策效果（Schneider and Ingram，1997）。

事实上，执行问题复杂的根源在于其本质上是一个民主互动的过程。在复杂执行环境中实现目标一致（goal congruence）非常困难，尤其是在一个层级结构复杂，横向主体多元的国家政策体系中（Meyers et al.，2001）。一方面，执行涉及政府间关系（Exworthy and Powell，2004；Zhang et al.，2021），受诸多政治元素影响（Fan and Yang，2019），是表现政府间政治冲突的关键场所（Manna and Moffitt，2021；Stensöta，2011）。尤其是多级政府设置下的执行比在单一线性项目中的执行更棘手（Hogwood，1987；Kaufman，1959）。另一方面，政策执行依赖于政策制定与激励设计，也取决于政策执行者主观能动性和基层需求（DeLeon and DeLeon，2002）。决策者定义目标时过于精确容易适得其反，剥夺了执行者的灵活性。当然，执行者也会考虑政策刚性、经济效益等因素寻找合适的执行策略，并适应于政策内容和条件的变化。

面对上述两种优化效果路径和执行民主互动特征，政策效果出现差异是一种必然的行政现象，尤其是在中国这一具有较大治理规模的国家。中国公共政策过程具有若干的“个性化特征”，比如决策迅速引人注目、灵活执行却备受批评、政策效果难以预见等。其中，中国制度安排下出现的多样政策效果更受到关注。学界普遍认为政策效果不佳是中央权威统一和地方分权执行的制度安排下可能出现的结果（Ran，2017；倪星、王锐，2018；Cai，2008），从而认为优化决策和执行环节制度安排就能改善行政质量、增强政策效果。例如，规划机制（巴里·诺顿、杨帆，2013）、专家参与（薛澜、朱旭峰，2009；朱旭峰，2008）、协商共识（王绍光、樊鹏，2013；陈玲等，2010）等机制可优化决策质量；或政治势能（贺东航、孔繁斌，2019，2011）、运动式执行（Liu et al.，2015）、上下级谈判（周雪光、练宏，2011）、调试性社会动员（王诗宗、杨帆，2018）等理论可理解执行过程。

近年来有学者嫁接决策与执行，认为迅速决策兼具灵活性和适应性的执行可避免政策效果不佳，并将之称为中国追求政策实施效率的“决策删简—执行协商”（Truncated Decision Making and Deliberative Implementation，TDDI）模式（薛澜、赵静，2017；Xue and Zhao，2020）：政府很快颁布宏观政策并宣布政策方向，将政策方案的明确细化、仔细分析、利弊权衡等步骤置于执行协商环节。这一模式强调了在复杂政策执行情景中，通过执行协商来融合政策目标或可实现不错的政策效果。事实上，执行常被直接定义为一种协商过程，因其通过复杂的社会与政治互动改变了目标群体条件和系统程序（Moulton and Sandfort，2017）。执行互动也被看为一类协作问题，学者们研究目标群体和利益相关者参与执行的合作努力（Koontz and Newig，2014；Cline，2000），甚至认为政策目标和政策工具可以分别由中央和地方政府在互动下形成与设计（Zhu and Zhao，2021）。更为核心的是，执行协商不仅是个调试过程，也是信息收集和学习的过程，或助益政策工具优化和执行策略改善。从而，执行协商可优化政策效果是学界共识。但倘若在现实中执行协商机制取得的效果有所差异，如何解释？

执行过程中执行者的协商行为一般受两方面影响：一是制度或组织中的“人”如何有激励良好地执行政策，二是政策属性的部分特征制约了执行者的协商能力与空间，无论执行者的主观意愿如何。首先，执行者是协商过程的关键，他们的行动影响到了政策目标的落实，塑造了多样的政策结果。自由裁量是影响执行目标落实的关键，其让执行者可发挥“再决策”功能；官僚如何理解政策，发展与改革相关的理念也是执行的关键维度（Siciliano et al.，2017）。因而如何有策略地激励执行者在执行中扮演良性作用是关键。其次，政策属性也会对政策效果产生影响。传统理论很少考虑不同政策类型下的执行差异，“模糊—冲突”模型首次考虑了政策属性特征对执行的影响，认为前两代执行视角产生争论的原因在于学者们是基于不同政策领域进行的研究（Matland，1995）。“模糊—冲突”的二维政策特征要素塑造了多种执行策略模式，但这一理论受到了学界有关模糊与冲突是否完全独立的持续挑战，且未对不同策略模式下的政策效果进行解释。综合而言，站在本文政策效果的关注上，探索形塑执行者行动的要素比分析如何激励执行者更为重要。

凭借塑造“执行过程”来影响政策效果，政策属性决定了政策过程的互动模式。政策成功既是决策科学性和民主性保障下政策精准设计的结果，也受到政策天然属性，诸如目标复杂度、边界清晰度、可供选择工具等因素影响。同样，政策实施结果既受到执行过程特征，诸如官僚委托代理情况、执行者资源运用能力、社会联盟与地方情景影响，也受诸如政策对象可控性、政策裁量空间大小等政策属性限制。举例而言，具有包容性的政策因产生的影响力有限而更容易被执行（Sabatier and Mazmanian，1980），不需要过多对冲突进行协商；再例如，政策议题的可处理性是决定协商的关键，如政策目标群体产生影响越具有异质性，则更需要政治力量来协调执行面临的问题。因此，并非所有类型的政策都能在执行协商这一过程中取得较好的政策效果。政策属性决定了执行协商的效果，对其的研究于观察公共政策运行而言具有重要意义。

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执行协商的效果解释：政策裁量与反馈模型

（一）政策裁量性和政策反馈性

公共政策的执行涉及决策者（decision-makers）、执行者（implementors/ intermediaries）和目标群体（target people）间的互动。执行者位于政策实施互动活动的中心（Keiser，1999），负责协调利益、推动政策落地、与目标群体和决策者互动。随着中层管理者影响策略制定、提供新倡议、改善绩效等行为和超出单纯执行的角色内涵逐渐受到组织研究关注（Floyd and Wooldridge，1992），其参与策略也开始被探索。作为典型的中层管理者，政策执行者（非街角官僚或前线工作者）除拥有多种组织内部的参与角色和行动策略的考量外，还面临如何与政策情景所决定的异质性目标群体进行互动的问题。

在探索与构建解释政策效果的模型时，本文先提出两个前提假设：其一，执行者会在完美代理人和地方利益代表者的角色间相机修正（Kostka and Hobbs，2012）。执行者依据当地政策情景调整政策实施方案，一方面会忠实执行政策目标以实现其代理人职责，在差异的政策情景中尽可能落实代理目标，且当政策目标与地方情况严重不符时有动机修正或调整目标；另一方面会追求地方或机构利益，利益受损时尽可能减少利益损失，利益可得时有动机扩张利益（Wood，1988）。其二，执行者会在保障政策落地和改善实施效果间平衡取舍。出于增加财政收益和提升地方回应性的考虑，执行者会采取与目标群体互动协商和获取信息反馈的方式推进政策落实和动态调整实施策略（Zhan et al.，2014）。

执行者处于特定协商结构中（如图1所示）：依据地方情景调整政策实施方案，以及通过协商和获取信息反馈以推进政策。执行协商效果受到两个关键影响：一是政策裁量性，政策是否给执行者预留了充足的自由裁量空间，执行者得以将情景信息纳入到“执行再决策”中，进行方案调试。二是政策反馈性，执行者能否获得来自目标群体的反馈行为与信息，并掌控与调整实施过程与节奏，将“执行再决策”的特征发挥，让目标群体更好地接受政策。

1.政策裁量性

经典文献指出官僚自由裁量对政策执行活动有显著影响（Weatherly and Lipsky，1977；Lipsky，1980）。一方面，执行者将政策目标与本地情景结合，或依据变化的信息重新制定和调整政策方案，可优化公共政策效果。如地方政府出台的政策可弥补中央政策框架的不足和矫正其疏忽（Nahm，2017）。决策者也有意识赋予执行者自由裁量权以弥补信息不对称（Whitford，2014）。另一方面，官僚自由裁量也导致政策结果与最初设想不同。如执行者在政策变通或塑造本地议程中难免会与相关利益集团互动，或纳入利益（赵静等，2013；Liu et al.，2010），并且，执行代理人必须同时衡量基础信息和决策的政治后果。然而，更为本源的影响执行活动的是外部的政策条件是否允许官僚自由裁量。

政策属性决定了执行者能够拥有的自由裁量空间。政策裁量性（也称为政策裁量可行性，Policy discretion feasibility）是指执行者在推行政策过程中，能够裁量的空间和事项，可以突破的规则和范围。执行者的自由裁量空间可由决策者外生提供，但即便决策者给予了充分的放权，执行者所能拥有的裁量可能性也受限于政策属性。政策裁量性的程度由两个测量维度构成：利益嵌入性和政策潜在解。一方面，利益嵌入性是政策在实施过程中执行者可以在多大程度上嵌入自身的利益，而决策者不会因未完成代理目标而受到惩罚。如表面满足政策方向，实际上却进行本地化调整和方案再决策时则有可能嵌入了利益。另一方面，若实现政策目标所涉及的工具方案简单、路径单一，则意味着只存在有限的潜在解，执行者的裁量可行性小。例如计划生育，个税起征点调整等政策，实现目标的潜在解唯一。但若实现政策目标所涉及的路径多元，执行者可选择多元政策工具和资源组合而形成多个潜在解决方案（May，1993；Moulton and Sandfort，2017）。

政策裁量性大则是在政策潜在解多元，且利益嵌入性大的情况下，而政策裁量性小则是在政策潜在解少，利益嵌入可能性小的情况下。利益嵌入性和政策潜在解高度相关，若潜在解个数少，则执行者嵌入利益行为极易被上级政府与公众所观察。鉴于执行者是在忠实代理人与利益追求者中寻求平衡，鲜少存在政策潜在解多，但利益嵌入小，或者是政策潜在解小，却利益嵌入多的情况。

2.政策反馈性

在超大规模组织中实施公共政策时，获得来自政策对象的反馈至关重要。例如，学界普遍认为中国经济改革的成功源自于渐进主义改革过程中获得的信息调试和存在的反馈机制（Brunnermeier et al.，2017）。政策作用对象的信息反馈克服了政策干预出现的信息不对称问题，让政策及时调试成为可能。现实中，政策决策很少能够获得全面的地方情景信息和目标群体信息。Matland（1995）指出政策执行的民主倾向是希望尽可能避免简单的胁迫目标群体。因此，在执行环节获取信息反馈、协调各方利益、决策再优化等决定了政策效果。例如Liu等（2010）认为地方政府更加注重预算和各种形式的反馈，共识和联盟构建在地方政策过程中更为重要。然而，这其中最为本源的问题不是执行者有没有渠道获得信息，而是政策涉及对象是否有能力构成可反馈性，让执行者有方式捕捉到信息。

政策属性决定了执行者能否有效获得反馈的情况。政策反馈性（也称为政策反馈可得性，Policy feedback accessibility）是执行者在推行政策过程中获得目标群体的反馈，并与之协商的能力。执行者能否掌控目标对象，以及目标对象分散程度都与政策领域相关（May，2003）。政策反馈性的程度由两个测量维度构成：政策对象可控性和政策信息分散性。一方面，政策对象可控性是指执行者在多大程度上能让对象接受政策目标或决策而无论其意愿如何，这与政策执行力相关（殷华方等，2007）。若政策目标群体与执行者有密切的关系，诸如地方国有企业，地方私有企业，社会组织等，信息反馈就可有效传导至执行者面前，并且在执行者推行政策时有效协商互动、理解政策目标、予以配合执行。另一方面，政策领域的信息分散性会对执行者获取相关反馈信息和进行有效协商互动造成困难。如在具有理性预期、微观目标群体的偏好变化迅捷的金融政策领域中，信息调试和反馈机制常常无效。

政策反馈性大则是在政策信息集中，且对象受控性强的情况下，而反馈可得性小则是在政策信息分散，对象受控性弱的情况下。通常而言，信息分散性和对象受控性呈现正相关关系，政策信息分散则对象可控性差。鉴于执行者在忠实代理人与利益追求者中寻求平衡，其不必然要展现出对政策对象最大的操控力。

（二）政策裁量与反馈模型

基于政策裁量性和政策反馈性两个关键要素，本文构建了执行者所处的四类执行协商情况。在差异化的协商结构下，政策执行产生四类不同的潜在政策效果，分别为政策结果调试、政策结果偏移、政策结果见效、政策结果失败（如表1所示）。总体而言，当政策裁量性少时，执行的行为容易被上级识别，执行者则倾向于低程度自由裁量以忠实执行，但由于地方政府掌握反馈信息，在保持一致的情况下可传递和改进方案，相对获得较优的效果；当政策反馈性少时，地方政府无法获知准确的信息，在执行者具有较大裁量空间大时，极有可能出现政策结果偏移。

1.政策结果调试

在政策反馈性高，政策裁量性强的协商结构中，执行者的行为等同于再决策，可对决策目标进行探索，细化和修正，也可不断纳入本地信息和目标群体诉求，推动目标群体接受政策。政策裁量性强、政策反馈性高则意味着利益可嵌入较多，对象受控性高，执行者可以同时实现代理人和自利者的双重角色，表现为高度的经验性执行。这一政策属性所塑造的协商结构拥有较大的容错空间：一方面可以在决策质量不佳的时候进行有效弥补和修正，充分吸纳目标群体反馈，实现更好的政策效果；另一方面也可能将本地利益嵌入，或过多妥协了目标群体诉求，损耗了初始政策目标。当决策质量不好时，执行协商机制可以有效修正，当决策质量好时，执行协商机制下或有目标损耗，从而最终的政策效果表现为渐进调试的结果。在政策结果调试下的政策效果相对较优，是执行协商机制理想的应用场景。

2.政策结果偏移

在政策反馈性低，政策裁量性强的执行协商结构中，执行者可以充分纳入本地信息，对政策方案进行本地化改造，但无法与目标群体产生互动或获得其诉求，也很难完全掌控他们的行为以推动政策实施。政策反馈性低、政策裁量性强意味着政策对象可控性弱且利益可嵌入多，执行者更多展现自利者角色，而代理目标较难完成。因此，在保障和贯彻决策目标的过程中，执行者会从本地信息利益角度，对决策的落地方案进行再调整，在可推行的目标群体中推动政策实施，进而导致决策目标偏移。执行者策略的多样化导致执行偏移方向不确定，情景条件对执行过程和结果起到关键影响。当决策质量好时，执行协商机制下出现的政策结果偏移较小，当决策质量不好时则政策结果偏移较大，最终政策效果表现为政策结果偏移了原有目标。

3.政策结果见效

在政策反馈性高，政策裁量性弱的执行协商结构中，执行者没有可供使用的自由裁量，无法纳入本地信息，只能执行决策给出的既定目标。政策反馈性高、政策裁量性弱意味着执行者处于政策对象可控性强且利益可嵌入少的情景，执行者能够出色完成代理目标，但实现自利则较为困难，表现为不追求自利的忠实代理人。因此，鉴于执行者能控制目标群体，获得群体的反馈，从而能推动其达到想要的执行力度。在这一执行结构中，决策目标会被忠实执行，并获得整齐划一的行动结果，而对政策效果产生唯一影响是执行者忠实执行政策的程度，即政策目标是否损害了执行者的潜在利益。当决策质量好时政策结果对应目标很快见效，取得良好政策效果，但当决策质量不好时执行过程也无法实现优化，最终政策效果反应了对政策目标的实现程度。

4.政策结果失败

在政策反馈性低，政策裁量性弱的执行协商结构中，执行者没有可供使用的裁量空间，无法依据政策情景对政策实施方案进行调整。执行者也很难吸收来自目标群体的反馈，无法掌控对象群体以有效推行政策目标落地。政策反馈性低、政策裁量性弱意味着政策对象可控性小、利益可嵌入少，执行者协商能力在自利者和代理者之间都受到制约，两种角色都难以完成。在决策质量好时，在执行协商过程中由于执行力不足或目标群体抵制、信息反馈获取困难等因素而导致政策目标损耗巨大。当决策质量不好时，执行无法优化，并且决策一旦失误则极易造成损失，甚至演生出风险。这是执行协商最容易失效的情景，并有可能产生出最为糟糕的政策效果。

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比较案例分析

（一）研究设计与数据来源

研究挑选了4个转型期经济领域的重大政策改革，分别为资源产权改革、房地产调控政策、资本市场改革、能源设施建设，进行比较案例分析。案例选择基于两方面考虑：第一，遵循理论复现原则。4个案例都充分体现了“执行协商”情景，决策只提供初步政策方向，具体方案选择、细化和权衡都在执行过程中。案例也均为全国性统一执行的公共政策，在政策重要性、改革牵涉范围方面具有可比性。第二，有效控制外部变量。案例均为经济领域政策，执行者在追逐本地利益和成为忠实代理间的相机修正角色较为典型。同时，经济政策涉及多元市场行为主体，执行者也必须在保障政策落地和改善实施效果间进行平衡取舍。此外，经济领域目标群体对政策目标的反馈行动较多且易于观察，执行者的利益嵌入性也易于识别。针对于4个关键政策改革，本研究访谈了政策过程中的多个关键见证者，还原了真实的决策与执行情况，具体的数据来源见如表2所示。

（二）执行协商的政策效果

1.政策结果调试案例：资源产权改革

中国的煤炭工业在国民经济中扮演重要的基础支撑作用，但其发展秩序却不容乐观。持续多年的粗放发展模式让煤炭工业面临产业集中度低、煤炭资源回采率低、环境污染严重、勘查开发秩序混乱、生产安全事故频发等一系列问题。2010年，国家启动煤炭行业的企业兼并重组改革（《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》），旨在以矿权改革方式来解决矿难频发和优化产业结构。当然，作为一类政策的企业兼并重组思路也同时被用于有色金属、石油化工等多个行业领域中。

在这一案例中，政府为解决突发频发的矿难，通过大企业兼并小企业的方式，应用与推广现代化管理思路和安全防控技术以避免安全生产事故发生。在层出不穷的煤矿安全事故（矿难）压力下，一个本应通过加强安全生产监管来解决政策问题的公共决策，演变为通过快速重大产权改革方式来予以应对，呈现典型的决策删简特点（薛澜、赵静，2017）。最终的政策效果是资源产权改革虽未完美实现政策目标，却也在一定程度上对政策改革可能引起的其他问题进行了修正。

资源产权改革的政策属性决定了执行者处于政策反馈性高，政策裁量性高的协商结构中。执行者不仅具有与目标群体协商的能力，也有上级政府预留的充足协商空间。首先，资源产权改革涉及较为详细的本地产权和资源信息，上级政府无法做出详细的规定，仅能提出政策思路与政策方向。执行方案中的具体兼并策略一般由地方政府组织制定，兼并方式也由政策执行者与目标群体协商确定，其执行裁量可行性较高。其次，资源产权改革领域的政策反馈性高。矿权改革主要目标群体为与地方政府关系密切的私营小煤矿，以及地方政府可掌控的地方国有、集体煤矿（王绍光，2004）。执行者可掌控目标群体行为，了解其核心利益诉求。由于目标群体分散性低，执行者也能有效获得目标群体反馈，不断修改政策方案。目标群体特性无形中给政策协商带来了更多需要裁量与反馈的内容。例如，在兼并重组过程中，被兼并方（大部分是私有、地方国有、集体等产权属性的小煤矿）会以各种形式游说政府，以寻求自身在矿权改革过程中的企业存活或企业利益。国有大煤矿企业作为主要的兼并方并非愿意兼并所有小煤矿，而是仅愿意兼并资源好的小煤矿。这就需要政策执行者策略性的与目标群体沟通，并采取多样化的执行策略。现实情况不得不让决策者让渡和默许更多的政策空间。

地方政府作为主要的政策执行者具有双重角色。一方面出于维护本地利益的需要，地方政府希望尽可能保留本地煤矿。另一方面，出于忠实执行上级政策和避免承担过多安全生产责任的需要，地方政府会以代理人身份忠实执行政策。最终政策效果显示：企业兼并重组政策对规制其煤炭产业起到了重要作用。经过企业兼并重组，无论从生产规模、矿井数量，还是技术水平、安全生产等方面均有重大改善。然而，从产权结构改变而言，兼并重组之后并未真正实现政策目标。地方国有和民营煤矿依然占据了很大部分产能。

执行者的执行协商过程几乎等同于再决策，在执行过程中可以不断纳入本地信息和目标群体诉求，推动目标群体接受政策，更多是对决策目标的探索，细化和修正。这一协商结构能够有较大的容错空间，对决策质量不佳进行有效弥补，修正决策中出现的偏差和不适情况，表现为“政策结果调试”。解决了安全生产问题，但未完全国有化煤矿，仍有部分小煤矿存在。兼并过程中资源浪费得到缓解，小煤矿调节产能作用得以部分保留但也可能有将本地利益嵌入，抑或是目标群体带来的妥协，导致在执行过程中损耗决策目标。当决策质量有问题时，可以起到修正作用，但当决策质量较好时，执行过程也难免有一定程度的损耗。但本质上，执行协商的最终政策效果相对较优。

2.政策结果偏移案例：房地产调控

中国房地产调控政策主要用以稳定房价、熨平房地产市场周期性波动、防范系统性金融风险为政策目标。政策体系源自于本世纪初，形成于金融危机后，对我国房地产市场发展与国家经济运行都影响深远。自2008年金融危机后，中国房地产市场进入政府频繁调控阶段，政策出台表现为房价快速上涨下的被动承压。各类信贷、金融、财政政策以及行政手段都被政府用以治理房地产市场过热。在历时十年“三轮调控、两轮松绑”的政策轮回后，中央政府于2017年提出“房住不炒”房地产长效机制的主基调，市场运行才进入相对稳定阶段。十多年间的中国房地产市场可谓“十调九涨”。那么，为何房地产市场政策执行总会产生结果偏移？政府逆周期干预失败的原因究竟是为何？

房地产行业对国民经济影响重大，政府面临多元目标选择下的政策难题和应对困境。对政府而言，房价上涨很糟糕，但房价下降也未必不糟糕。在开启政策调控之初，政府的核心政策目标是抑制房价过快上涨或短期内的暴涨。中央政府多在短期内依据房价走势发起政策调控信号，地方政府跟随其后密集出台调控举措。随着几轮房价的快速上涨，金融风险和与房价相关的系统性风险也逐步积累，这引发了政府更为艰难的政策选择：一方面，政府需要防止房地产泡沫的形成与扩大，以及房地产泡沫的突然破灭对经济的影响。另一方面，房地产价格一旦下跌，势必影响地产投资和其他相关行业，经济增长难免滑坡。政府无法贸然对房地产市场进行深度调控，或使用过激的政策工具，以免政策干预引发局部风险，甚至系统性风险。变化的房地产市场塑造了调控政策的紧急应对模式。政府在保增长、就民生、防风险等多个目标间切换，难以有充足的时间和机会对调控政策中的政策工具作用效应和彼此间的干扰问题进行分析、研究和预测，进而做出恰当的选择。长期稳健的政策机制无法构建，政策实施只能期待于各个地方政府灵活的执行协商。

房地产调控政策的政策属性决定了执行者处于政策反馈性低，政策裁量性高的执行协商结构。首先，房地产调控政策是由一组涉及金融信贷、财政、土地、限购、社保等多个子领域政策构成的政策体系或政策包。这一政策属性赋予了执行者很高的裁量可行性。一方面，地方政府完成控制房价的政策决策可通过行政限购令的执行、差别化住房贷款的实施、交易持有税费的调节等措施来实现，可待使用的政策工具丰富多元，而中央政府无法统一或整齐划一的选定政策工具。另一方面，调控政策涉及的内容，都是可由属地信息进行差别化制定的领域。以土地政策为例，地方政府在土地征收和出售市场占据双头垄断，不同区域的土地政策和土地供给方面存在较大差别。地方政府可以在政策执行过程中充分纳入本地信息，对政策方案进行本地化改造。其次，房地产调控政策的目标群体是大量买房、炒房的小微个体，以及不受地方政府掌控的跨区域、甚至全国性的房地产开发商。这决定该领域的政策反馈性低。鉴于目标群体的分散性，执行者很难与目标群体产生互动，也无法完全了解目标群体的行为。目标群体对调控房价，尤其是控制房价具有差异化的政策态度：有房者希望房价上涨，无房者希望控制房价，房产中介、开发商则不愿行政限购。当难以通过与目标群体协商以推行政策时，执行者则使用自由裁量，改变政策目标，或重新制定政策方案。

作为执行者的地方政府在房地产调控中具有自身利益与代理职责间的冲突。地方政府限于财政约束，持续的土地财政支持是潜在的收入来源。但土地财政的模式与房地产调控中稳定房价的目标不符。地方政府作为代理人，具有目标约束，需使用多种工具限制房价，使得政策落地。地方政府从本地信息利益角度，对决策进行再调整，并在有限的、可推行的目标群体中推动政策实施，产生的政策效果为“政策结果偏移”。在房地产紧缩调控阶段，在一线城市且房价较高的地区，地方政府受到更多来自中央政府的政治压力，政策执行严格，甚至主动积极颁布房地产调控政策，政策执行效果较好。在三四线城市且房价水平较低的地区，地方政府未感受到过多的来自上级政府的政治压力，政策执行并不严格。在房地产放松调控阶段，一线城市且房价较高地区推动房价上涨的动机并不大，而三四线城市动机强烈，并采用大量土地批售的形式获得房地产投资，推动本地房价上涨。

地方政府灵活的政策执行策略加剧了房地产市场的周期性波动，导致房地产宏观调控政策频繁陷入政策困境。在保障和贯彻房住不炒和稳定房价的决策目标过程中，调控的结果常常是分化加剧与越调越涨，不仅出现了三四线城市大量库存，也出现了北上广深一线城市房价节节攀升。只有在中央政府坚定的调控决策和强大的政策动员下，地方政府代理绩效才会优化。与之相反，在中央政府释放松动调控信号时，地方执行很快出现层层放大。当决策质量好并且地方协商裁量的空间较小时，政策结果偏移较小；反之，政策结果偏移较大。

3.政策结果见效案例：能源设施建设

作为近年来中国最大的能源设施建设工程，特高压输电项目与高速铁路项目同样是“中国制造”的国家名片和制造业集成创新的典范。截至当前，中国是唯一完全掌握全套特高压输电技术，并在特高压输电项目上实现商业化运营的国家。作为智能电网的基础，特高压输电具有输送容量大、传输距离长、输电损耗小、运行效率高、占用土地少（节约线路走廊）等特点，使其能够解决不平衡的能源分布结构以及与经济增长相伴的旺盛的电力需求问题。特高压电网建设是在现有电力输送主网基础上重新建设的新电压等级的基础设施电力网络覆盖。

特高压电网在中国具有较大的发展空间，但建设成本巨大，背后涉及技术和运用风险，在“是否建、如何建”方面引来诸多争议。一是当前建设特高压电网是否必要。特高压电网是否会给当前的电网造成巨大的运营风险等问题。二是特高压电网的路线选择。特高压电网项目包含特高压直流输电和特高压交流输电，物理属性和特征决定了不同的风险。但特高压电网大规模建设的时机至关重要：提前发展特高压输电，不仅技术上存在风险，还会由于建网速度慢、规模效益等问题造成一定程度的运营风险与经济风险；而错过特高压建设的关键时期，则会影响未来一段时间电力输送能力，也会对经济发展速度和“中国制造”输出有所影响。

国家电网于2004年首次提出特高压电网建设方案，但却很快陷入技术、经济与政治争议漩涡。2013年席卷中国北方地区的城市雾霾促使了特高压电网再次进入到公众、学者以及政府的视野。肩负着解决雾霾的重任，特高压电网政策之窗开启，建设方案快速出台。2014年5月国家发改委公布《能源行业加强大气污染防治工作方案》，并发布《关于加快推进大气污染防治行动计划12条重点输电通道建设的通知》，提出为解决高耗能地区能源使用问题，将采用安全、高效、经济先进的输电技术，规划建设12条电力外送通道（包括9条特高压项目）。国家发改委能源局与国家电网、南方电网公司签署《大气污染防治外输电通道建设任务书》，并加快项目核准手续。在短短两三年时间内，中国已初步建设了以特高交直流网络为架构的新一代国家输电网。随之，中国特高压工程也受到世界各国输电项目招标的青睐。中国开始领衔、创建与主导能源治理领域的国际组织，并倡导以全球特高压基础设施网来实现全球能源互联互通和塑造全球能源治理新模式。2018年后，特高压电网的建设作为国家拉动基建投资、托底实体经济、改善能源结构的重要抓手再次进入实施快车道。2020年，特高压又再次成为“新基建”投资的重要组成部分，充分发挥在全球疫情影响和经济下行压力下的托底作用。可以看出，在这一能源设施建设的决策过程中，出于推动国家战略的需求和解决雾霾环境困局的压力，决策层突破了特高压电网争执已久的经济、技术和政治风险，直接进入到决策快车道，迅速选定了技术路线。

特高压电网能源设施建设的政策属性决定执行者处于政策裁量性低、政策反馈性高的执行协商结构。首先，能源设施建设政策的核心是一个“是否”问题和“跨区”问题。如何建设、何时建设、怎么建设等都可由执行者掌握，但是否建设，建设路线都是一个统一打包的整体。这对于执行者而言可用的策略模式有限，限制了执行者进行自由裁量、政策方案本地化、以及再决策的可行性。执行者只能做出发展或不发展的选择，执行决策目标。其次，在能源设施建设的政策领域中，目标群体是国家电网的各省分支机构，受政策执行者的完全掌控，政策反馈性高。公众难以直观感受电力网络升级与技术换代而带来的社会效应。涉及到部分的拆迁群体也很难形成稳定、团结的利益群体。执行者能控制目标群体，获得群体的反馈，从而能推动其达到想要的结果。

地方政府和国家电网是项目的主要执行者，负责推动特高压建设，争取新的特高压线路。在国家电网总部和国家电网各省电网充沛的资金支持下，地方政府的利益与委托人一致。特高压投资额测算显示，当前中国共有15条待核准开工与在建的特高压重点项目，合计投资金额预计在1800亿元左右。单条特高压建设的资金均在百亿以上，基本由地方电网配套支出。地方政府在特高压建设中会获取额外的收益，不仅可扩充本地电网承载力，获得更多输入电力或向外输送电力，还能够拉动本地基建投资。地方政府积极配合政策落实，负责行政手续和土地批复，推动多条特高压线路开工建设，政策执行取得立竿见影效果，执行协商的结果表现为典型的“政策结果见效”。在这种执行结构中，建设特高压项目的这一决策会被忠实执行，并获得整齐划一的行动结果。值得注意的是，特高压的技术选择是否有弊端，经济成本是否巨大，依然需要在更长的时间周期中才能显现，政策的部分结果难以预测，却也无法推倒重来。此外，特高压建设高潮过后，国家电网陷入资金困境。与几十亿营业收入相比，动辄上百亿的线路建设投资，使得国家电网不得不开始依赖混改等方式，拉动社会资本进入特高压建设。因此，在决策质量高的情况下，政策结果会很快见效，但决策质量若不好，执行过程也很难得到有效优化。

4.政策结果失败案例：资本市场改革

2014年中央政府开启了多层次资本市场改革（以下称为“新国九条”），各相关部委也陆续出台配套措施。为应对经济新常态带来的下行压力，新国九条通过对资本市场在体系结构、运行机制、基础设施和外部环境等方面进行长期战略布局，提出了一系列重要的金融改革发展目标，同时也蕴含了为国企改革、大众创新融资，帮助企业去杠杆等其他目标。市场对“新国九条”的期待在于多年的股市低迷，希望再次看到十年前“国九条”颁布后的大牛市。事实也证明，“新国九条”确实再次引发了一轮新的牛市，却也造就了股市泡沫。改革向市场主体释放出极大的利好消息，2014年11月至2015年6月间，股市暴涨被各大媒体和市场机构赋予了“国家牛市”的概念，引发了全民炒股热潮。然而，股市大涨行情随着监管部门严查配资风险戛然而止，之后更是出现了资本市场罕见的千股跌停、千股停牌、千股涨停交替的巨幅震荡，演化出股灾风险。虽然政府强力救市后股票市场趋于稳定，但人民币汇改、熔断机制的仓促立废造成股市的第二波和第三波震荡和下跌，甚至引起国际金融市场的动荡。

在资本市场改革过程中，为了给经济改革募得更多的资本，中央政府快速推进了资本市场改革。配合“新国九条”的战略任务，国家各部门分别实施了开启宽松货币政策周期、发展金融创新产品、降低股票市场交易成本等措施，期望为资本市场发展提供良好的制度环境。中央政府推动资本市场改革是以实现为民间经济融资，国企改革等目标，期待股市上涨。我国政府在资本市场中长期扮演总设计师的角色，政府赋予了其为企业解决负担的融资资金池功能，而成熟经济体的资本市场则是跨期配置资源与风险资产定价的场所。即便政府提出对资本市场的长远规划，也难以避免在政策中赋予资本市场支持短期改革发展需求的一些“工具性”特征。但是，与实施全方位资本市场改革相应的监管措施和工具尚处于构建与完善过程中，落实长期战略布局的配套政策更加需要时间。在上述措施并未落地之前，将发展资本市场作为推进短期改革目标工具的预期却在市场上发酵，巨大的投资套利机会引起了市场关注度的不断升温。决策只是简单的抛出了改革纲领，却未来得及对政策包内的政策工具进行一一细化，各部门也尚未出台配套政策方案，对推行方案可能产生的风险和应急预案准备不足（赵静等，2020）。

资本市场政策领域是非常典型市场化领域政策，其政策属性塑造了政策裁量性低、政策反馈性低的执行协商结构。首先，资本市场领域的政策工具市场化程度高，工具往往清晰简单。政策方案可操作的空间有限，政策裁量性低。政策执行者没有政策协商空间，无法偏移目标或者做出调整。其次，资本市场的目标群体是众多参与市场活动的微观个体，其政策反馈可获得性低。资本市场作为开放性交易平台，其中的行动主体是具有理性预期，反应迅捷的机构和个人投资者。资本市场行为者也并不在意国家最终的政策目标，当国家政策目标与其目标一致时，市场行为主体会积极响应，但是当目标不一致时，政府采用传统政策工具引导市场行为主体的作用非常有限。多元化投资者易形成紧密的利益集团，对政策效果产生一致性的反馈。监管机构却难以左右投资者的行为意志，科层执行结构并不明显。投资者在股市上涨过程中获利，隐形配资和多种经营模式快速增长，其寻求利益为首要目标。在出现风险或政府进行规制时，目标群体极易快速做出行动和反馈，但无法提供给执行者足够的应对空间。常规经济政策（如货币政策、财政政策等）的短期效用方向可预期，传导机制在政府掌控范围内，政策的规模、节奏及结果均可测度。但是，资本市场政策传递机制复杂，具有极大的不确定性。执行者难以及时吸收市场投资者的反馈，做出快速应对与调整，也无法掌控和命令目标对象群体，让目标群体按照执行者意愿行事。

各个监管机构（例如证监会、银监会、保监会等）作为政策执行者，其有发展资本市场和监管资本市场的双重目标。一方面，资本市场的发展有助于部门利益，扩大其管辖范围和涉及的行业规模；另一方面，出于部门职责需求，监管部门需要及时关注和监管市场风险，对违规或有风险的行为及时拦截。长期以来，监管部门以行业发展为己任，“重发展、轻监管”的倾向明显，难以独立保持其“监管”职责。在分业监管格局下，监管机构间的竞争客观上助长高风险金融活动，推升资产价格。此外，在某些金融风险活动暂未对本行业金融活动构成威胁，甚至还对本行业发展有短期助益的情形下，监管部门倾向于忽视这些行为，从而导致在联合行动时出现部门卸责，跨部门危机处理的失效。

在资本市场政策属性所决定的协商结构下，政策执行者既没有协商能力，也没有协商空间。资本市场改革政策在开始时达到了目标，股票市场不断上扬，但由于无法掌控目标群体行为，政府对风险的规制成为触发器，反而引起大范围股市波动，损失了政策目标。在这一执行协商过程中，政策决策的不确定性被充分放大，政策工具粗暴简单却效果有限，出现“政策结果失败”情况：政策执行的失利并进而引发股灾，造成不可挽回的政策效果，成本损失难以估量。因此，在决策质量好时，执行也有较大的损耗。当决策质量不好，执行也没办法进行优化，甚至演化出风险。这种情况是执行协商机制中最易失效的一类情景。

研究选取的经济领域内的4个政策在政策裁量性和政策反馈性等两个政策属性上有本质区别。表3是4个案例的不同政策属性特征差异，表4是4个案例中不同主体的执行协商参与过程与政策的最终效果。

5

结论

比较政策执行是公共政策过程研究的新方向，对其进行深入分析可为国家精准施政提供重要的学理基础。迅速进行的公共决策配合兼具灵活性和适应性的执行协商接力，是转型期中国公共政策过程效率机制的重要保障。在这一公共政策过程模式下，各领域的政策效果主要取决于执行协商的“再决策”过程。但这对执行协商机制的运行带来了新的考验。本研究揭示了执行协商下异质性政策效果出现的根本原因：政策裁量性和政策反馈性这两个关键的政策属性要素塑造了4类差异化的政策效果。研究的重要启示是实践者应避免在政策信息分散、政策潜在解较少的政策领域过度依赖执行协商机制，以免出现政策结果失败情形；在裁量可行性低和反馈可得性低的政策领域中注重科学决策推进，在裁量可行性高且反馈可得性低的政策领域中约束自由裁量，可有效优化转型期公共政策效果。

在现实的公共政策实施中，决策的科学性和完备性往往不足，政策执行纠偏是一个非常重要的环节。其中，执行协商的政策方向大多事先决定，这意味着如果决策中出现了重大的决策失误，政策执行过程的协商与权衡仅仅能够降低政策的负面效果而不能完全消除。反之，若在政策改革过程中面临巨大的利益冲突，政策执行者可对政策目标和任务进行软化，与利益相关者有效协商，以避免大范围冲突的形成与扩大。在较长的一段时间内，执行协商机制仍然是一个有效应对国家治理过程中各类施政挑战的特定政策机制，具有较强的实践应用价值。但也值得注意的是，政策改革的成败在于政策设计者如何在不同的政策领域中巧妙地使用不同的策略（赵静、薛澜，2021），并注意到执行协商的适用条件。同时，执行协商的效果损失也须靠决策端的逐步制度化建设予以弥补，才能总体上提升治理绩效。因此，在探索政策属性和执行协商过程间的内在联系的基础上，政策属性和执行机制的匹配问题值得更多公共政策的理论研究者和实践应用者们深入分析与交流。

（注：文中图表有删减。）

来源：《管理世界》

赵 静

清华大学公共管理学院副教授

CIDEG主任助理

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