气候变化冲击与应对的国际共识路径 |【“碳中和”系列之十一】

研 究

导 读

CIDEG“碳中和“系列导读将继续对联合国政府间气候变化专门委员会报告第六个汇报周期第二工作组报告中《城市、人居环境和关键基础设施》专题的译介；本次推送的概念定义及全球城市发展趋势部分章节（6.1.3）从城市化角度讨论气候变化全局治理背景下对不同人居聚落进行区分的标准、规范、理论和规模，以及这些社区在气候变化冲击下和应对中所扮演的不同角色。译介将在此基础上进一步介绍城市化趋势，城市系统与气候变化的动态关系。

鉴于IPCC第六个汇报周期以及前述的第一、二工作组报告周期已经产生了丰富和深厚的文献积累，并同过去20多年来形成的前五个气候变化专委会报告文献形成了一个庞大的引用家族与研究生态；为了易读性与科普价值，本文对IPCC原报告内存留的部分引用注释进行了删减，仅保留对理解报告研究用语和价值解释重要的内容性部分。

读者可以点击“阅读原文”（ https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/）前往IPCC第六轮评估页面，获取各项报告原文，并配合本文进行阅读。

联合国政府间气候变化专门委员会第六次评估报告-气候变化2022：冲击、适应与脆弱性

发布单位：联合国政府间气候变化专门委员会第54次全会和第六次评估报告第二工作组

本章包括“城市和住区”以及“关键基础设施”。

自第五次评估以来，随着经合组织报告《城市化的新视角》（(OECD and European Commission, 2020）的发布，“城市”的定义变得更加细致。该报告提出了两个新的全球城市化定义，反映了城市、城镇、半密集地区以及农村地区的城市化程度。据经合组织估计，世界上几乎一半的人口（48%）生活在城市，只有24%生活在农村地区，28%生活在城镇和半密集地区。此外，OCED报告将大都市地区定义为城市功能区及其周围的通勤区，以反映一个城市劳动人口的全部状况。经合组织估计，大都市地区占世界总人口的54%，通勤区占整个大都市人口的17%，在高收入国家上升到31%。在这些定义的全球背景下，本章将“城市和住区”确定为集中的人类居住中心（沿着从农村到城市的动态连续体）（Murali et al., 2019; Ward and Shackleton, 2016），并与其他城市中心和农村地区相互连接，成为更广泛网络中的节点。

（关于Cities in the World : A New Perspective on Urbanisation，请查阅https://www.oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-regional-development/cities-in-the-world_d0efcbda-en）

这里的关键基础设施指的是“关键节点和通道”，包括城市能源、食品、水、污水处理、卫生、交通和通信系统（Steele and Legacy, 2017; Maxwell et al., 2018; Bassolas et al., 2019）。重要或关键的基础设施提供了城市和居民区的大部分物质支撑，以及使人、货物、数据、废物、能源（通过城市消费和生产的代谢过程）和资本在城市地区和农村地区之间流动的机制（Blay-Palmer et al., 2018; Dijst et al., 2018）。通过对人口达到100万及以上的大中型城市的研究，积累了关于气候风险、影响和适应的科学知识。虽然这些较大的城市继续快速增长，但500万以上人口的定居点的总人口还不到世界城市居民的四分之一，世界城市居民的一半以上生活在100万或以下的定居点。在知识方面还存在着关键的空缺，特别是关于城市扶持环境以及如何支持较小的住区在面对财政和治理限制时加快公平和可持续的适应（Birkmann et al., 2016; Shi et al., 2016; Dulal, 2019; Rosenzweig et al., 2018b）。

（“城市”到“农村”人居地区的连续性，编者注，IPCC AR6）

本章采取了一种全面的方法来理解“关键基础设施”，包括社会基础设施、自然基础设施和物理基础设施。社会基础设施包括社会、文化、金融活动和机构，以及相关的财产、建筑、人工制品和政策，如支持福祉、公共生活的社会保护、健康和教育（(Frolova et al., 2016; Latham and Layton, 2019）。自然基础设施侧重于应用自然资产（如树木或开放水域）的风险解决方案，物理基础设施描述了工程方法。灰色/物理基础设施指的是提供社会所需的一种或多种服务的工程资产，如交通或废水处理。

这种方法的基础是将城市和住区作为一个复杂的系统，其中社会、生态和物理过程以有计划和无计划的方式相互作用。因此，本章在第五次评估报告第10章关键经济部门和服务（如能源、水、运输、废物、卫生和排水）的概念基础上，将其置于三大类基础设施中：社会、自然和物理基础设施。如果适应挑战可以通过一种以上的方法来应对，有时还可以一起合作，这一点会被特别指出。这种对适应的理解不局限于城市和住区的行政边界，而是包括连接城市周边社区、大都市地区、郊区住区和更多农村地区。政府提供的正式基础设施服务、社区及个人提供的非正式服务都被认为面临气候变化的风险，现有的适应途径和行动也是如此。

城市是复杂的实体，社会、生态和物理系统以计划和非计划的方式相互作用（Markolf et al., 2018）。城市、住区和关键基础设施具有复杂性，其中多个功能系统不断相互作用，使得区分风险变得困难。文献通常通过为特定部门提供离散的评估来解决这个问题。这种理解气候变化相关影响和风险的零散方法也反映在风险管理和适应融资的孤立方法上。最近的文献指出，恢复力规划已经开始克服这种倾向，将气候变化的影响、损失和损害以及城市进程以相互影响和连锁的途径共同呈现（(Fraser et al., 2020; Eriksen et al., 2020）。本章通过一系列风险评估（包括按危害类型，通过对健康或粮食安全、关键基础设施系统、土地利用和人类流动性的间接影响）介绍气候变化影响，从而反映出文献中的这一变化。与第五次评估报告不同的是，我们还考虑了气候风险、影响、适应和气候减缓之间的相互作用。

IPCC 1.5°C特别报告评论说：“风险的程度取决于人类的脆弱性以及区域（沿海和非沿海）、非正规住区和基础设施部门（能源、水和交通）的适应效果（高置信度）”（Masson-Delmotte and Waterfield, 2018)）。我们将此声明作为评估城市、住区和关键基础设施风险的出发点，如前文所述基础设施的含义也得到了扩展。气候变化的风险被理解为与气候变化相关的危害对暴露和脆弱的人和资产（包括生物多样性）的影响的产物。适应在某些情况下可以减少暴露和易感性，并使恢复和转变的范围达到长期公平和可持续发展。风险既描述了目前的条件，也描述了未来的前景。直接归因于气候变化的危害仍然限于极端温度和海平面上升，尽管我们认为所有水文气象灾害都是与气候变化过程相关的系统。

本章还评估了支持渐进式和变革式适应的条件。渐进式适应和变革式适应都很重要，但在城市系统、气候风险和风险管理的互动中，以及在推进社会正义、公正过渡和气候适应性发展中，发挥着不同的作用。气候适应性发展路径是第五次评估以来文献中的一个新概念（(Schipper et al., 2020）。气候适应性发展是一个系统变化的迭代过程，整合了缓解和适应。最初的研究强调了快速城市化和不稳定的城市住房和土地保有权会破坏气候恢复力发展，而为保护住房租赁和土地保有权而进行管理的人类住区，可以在减少不平等和脆弱性的同时推进土地利用规划和社会学习，并增强恢复力发展（(Mitchell, Enemark and Van der Molen, 2015; Bellinson and Chu, 2019; Ürge-Vorsatz et al., 2018）。

全球城市趋势

自第五次评估以来，许多城市和住区继续快速增长，特别是亚洲和非洲的无计划和/或非正式住区（van den Berg , Otto and Fikresilassie 2021）。在其他地区，特别是在拉丁美洲，虽然增长较慢，但不平等现象依然存在。因此，城市和住区既是对气候变化采取潜在行动的场所，也是暴露于风险的场所，这两方面都至关重要（中等证据，高一致性）[1]。

第五次评估报告中详细描述了城市人口增长的模式和趋势。2015年至2020年，全球城市人口增长了3.97亿，其中90%以上的增长发生在欠发达地区。UNDESA (2018)的最新人口预测强化了之前确定的趋势，对全球城市人口的估计甚至更高。第五次评估报告中使用2012年数据，预测2030年全球城市人口为49.84亿，2050年为62.52亿；2018年的修订版预测分别为51.67亿和66.80亿。特别值得注意的是，对撒哈拉以南非洲的城市人口的预测提高了：2030年从5.96亿增至6.66亿，2050年从10.69亿增至12.58亿。这些数字凸显了城市人口增加的持续趋势及特殊意义，尤其是对于目前城镇人口比例相对较小的地区，以及一些小岛屿国家（例如所罗门群岛）（(McEvoy et al., 2020）。预计到2035年，全球城市人口中生活在特大城市（人口超过1000万）的比例将继续缓慢增长（占城市总数的16%，即8.62亿人，生活在48个聚集区）。这些特大城市的规模和形式带来了气候变化影响的特殊挑战，包括空气质量（Baklanov, Luisa and Molina, 2016）、洪涝（(Januriyadi et al., 2018）和温度上升（Darmanto et al., 2019）。

虽然以全球范围为基础对城市化趋势的分析很少，但预计到2050年，将另增加25亿人生活在城市地区，其中高达90%的增长集中在亚洲和非洲地区，特别是印度、中国和尼日利亚，预计35%的城市总增长将发生在这些地区（UNDESA，2018）。北美洲、南美洲和欧洲的增长率正在放缓（UNDESA，2018）。全球大部分地区的增长仍然超过了政府或私营部门规划、资助和提供可持续城市基础设施的能力，这在低收入和非正规住区最为明显（(Angel et al., 2016）。同时，早期的证据表明——至少在某些地方——由于COVID-19大流行，出现了从城市向外迁移的情况（Rajan, Sivakumar and Srinivasan, 2020），

但证据并不明确，在某些情况下，可能增加了向其他大城市的迁移（Chow et al., 2021）。人们也越来越认识到，糟糕的规划加剧了贫困集中在特定地点，加深了排斥和边缘化的循环。

全球城市趋势的一个关键因素是非正规性，这一点已受到越来越多的关注（Prieur-Richard, Walsh and Craig, 2019）。非正规性是第三世界城市和住区的主要特征之一（Banks, Lombard and Mitlin, 2020；Myers, 2021；UNHABITAT, 2016）。在全球的几乎所有的南方国家，一半以上的城市劳动力从事非正规就业；南亚（82%）和撒哈拉以南非洲（66%）的比例尤其高（Chen, Roever and Skinner, 2016; Chen, 2014）。“非正规住区”一词是指在正规系统之外发展起来的城市住区或社区，并且不符合与规划和土地使用、建筑结构以及健康和安全相关的一系列规定。非正规性是一个比“贫民窟”更广泛的概念，通常按照住房质量、服务供给和拥挤的措施来定义。虽然大多数国家没有产生关于生活在非正规住区的人数的正式统计数据，但联合国人居署提供了区域和全球城市“贫民窟”家庭数量的估计，可能包括非正规住区的大多数居民。这些估计表明，2018年有1.034亿贫民窟居民，包括撒哈拉以南非洲约56%的城市人口和南亚30%以上的城市人口。非正规性对于理解城市和住区的气候风险和应对措施特别重要，也与关键基础设施有关（(Trundle, 2020; Taylor et al., 2021）。

自第五次评估以来的证据证实，由于住房质量低下、适应能力有限、受限制或根本没有抗风险基础设施，非正规住区的居民特别容易受到气候事件的影响（高置信度）（(Melore and Nel, 2020; Twinomuhangi et al., 2021; Satterthwaite et al., 2020; Patel et al., 2020a）。COVID-19也越来越多地影响到高密度的非正规住区和贫民窟，那里的社交距离和盥洗用水有限（(Bhide, 2020; Pinchoff et al., 2021; Tagliacozzo, Pisacane and Kilkey, 2021; Wilkinson, 2020）。这加剧了原有的面对气候变化次生危害的脆弱性。

编者注^✦

[1] 编者注：第六轮评估正文报告中广泛地引用共同体的实证研究成果而不便遍历罗列所有采纳的统计数据；因此综合参考文献对各个结论提供的显著程度，按照高、中等、低信度进行注释。对于不同结论的共同体共识程度、学界接受程度也有类似注释系统，按照高、中等、低一致性进行注释；类似的指标用语在导读涉及时会为读者指出。

[2] 编者注：读者需要注意的是，IPCC报告不是具有约束力的政策执行指令，也不自动成为联合国气候大会-联合国气候变化框架公约(UNFCCC)缔约国的国内法，而仅仅作为（最有广泛共识和参考专业性的）政策指导。因此，读者需要谨慎对待IPCC政策执行摘要的效力范围，并注意到该文件不是一手学术发表和研究成果、而是基于学者和学术共同体授权的、现有研究共识的综述。

政府间气候变化专门委员会(IPCC)

政府间气候变化专门委员会(IPCC)是由世界气象组织和联合国环境规划署始建于1988年，是整合主流学科意见和领军研究成果、形成气候变化预测与应对方案的最为（以受到参与国的共同接纳和背书的标准来看）权威和系统、制度化的政府间国际组织机构，也是学科共识开放、权威、较为客观的总结者与形成者。也正是由于其行业性质、IPCC报告为各级政府制定与气候相关的政策提供了科学依据，是联合国气候大会-联合国气候变化框架公约(UNFCCC)谈判的基础。本期推送内容是IPCC第六次评估报告 (Sixth Assessment Report, AR6) 第二工作组 (Working Group II, WGII)为政策制定者撰写的政策执行摘要的引言部分，是六次评估最具有行动影响力和治理主体参考意义的部分；在三个工作组当中，第一工作组的主要内容任务是从物理、空间与地球科学角度提供观测实证与减排路径技术论证，他们的工作已经反映在去年的《气候变化2021：自然科学基础》中；第二工作组结合人类社会面对气候危机的韧性与政策工具选项，在第一工作组的证据基础上给予建设性意见。因此，我们以第二工作组的报告《气候变化2022：冲击、适应与脆弱性》的政策摘要为起始，提供一幅国际学科共同体视角的气候治理政策框架与概念结构图景。

CIDEG碳中和系列

自2021年以来，清华大学产业发展与环境治理研究中心持续用推送平台科普“碳达峰、碳中和”的常识性知识要点和共识性研究框架，与中心的学术论文和专著推介相配合、为各位读者提供生动可读的“双碳“研究与治理时讯和知识科普生态。从本学期起，中心将更进一步拓展推介内容的范围、囊括来自国内外多种双碳-气候治理主体和研究口径的声音、汇聚业界和国际组织权威态度，并进一步精简内容范围、优化内容形式，选取精悍和具有高参考价值的发言与著述。为您更好地配合阅读中心出版物和学术通信文章，更贴近中心研究人员实时关切的文献口径和学术项目，更便利地浏览多种声音发出的政策意见提供支持。

指导教师：杨越

编译：赵嘉坤 刘雨鑫（实习生）

微信编辑：郑荏元

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