“市长又拍桌子了！”: 会议室里的地方“潜政治”
政策过程中的会议——
政府会议的类型划分及其关联分析
会议是最常见的政府运作机制之一，也是最罕见的研究主题之一。由于在政府运作中“常见”，人们对会议有各式各样的看法：会议被认为是高度形式化的、低效率的，常常与文件运作并称“文山会海”，近年来从中央到地方各级党政机关三令五申要求会议减负，仿佛印证了这一观点；但是社会各界高度关注一些会议的召开时间、议题内容，特别是常委会议、常务会议，重大会议甚至带来了某些政治周期效应（political cycle），又折射出会议的重要价值。另外，专门将会议作为研究对象的文献凤毛麟角，囿于学术研究中的“罕见”，以上大相径庭的观点难以辨析孰是孰非。这也反映人们对会议还缺乏基本认识：政府会议之间有何差别？可以划分为哪些类型？会议运行又存在怎样的困境？
本研究所用材料来自多地的调研经历。笔者分别于 2018 年 7 月 -2019 年 4 月多次前往华中 B 市（县级市）、2019 年 9 月 -12 月多次到华南 D 县调研，亲身参与了大大小小的会议几十场之多，收集了大量的第一手资料。虽然各地政府会议在召开频次、议题数量、议题筛选标准等方面存在差异，但是基本的议事流程是一致的。这一方面为本研究的类型分析提供了可能，另一方面，也使得本研究的结论具有一定程度的普遍性。文中所出现的地名、人名、会议名均已进行了匿名化处理。
本研究的政策价值在于能加深我们对政府运作乃至基层治理的理解。各级政府常年受困于“会海”，但是依靠自上而下“一刀切”式的会议减负，其效果往往不甚理想。国家治理能力现代化与会议运作息息相关，而会议减负的前提应该建立在科学的认知基础之上。这要求我们去弄清楚以下问题：政府会议可以分为哪些类型，以及每类会议讨论什么议题？发挥什么价值？又是如何召开的？如果以上问题得不到明确回答，难以想象会议减负能够做到精准施策。
政府运作高度依赖各类会议，这造成会议数量巨大且种类多样。而不同的会议发挥着各自功能，也深刻影响着治理绩效。
我们将按照政策过程中不同阶段（stages approaches to policy process）来划分会议的类型。采用这一划分标准至少有两点原因：（1）从理论层面来看，关于政策过程阶段的研究较为成熟，有不同的划分方式——无论是五阶段论、六阶段论，还是七阶段论，而我们采用最为基础性的三阶段划分——政策制定、决策与执行。这或许是关于政策过程阶段的“最大公约数”。（2）从实践层面来看，政府依靠一项又一项的公共政策来实现治理，而公共政策的方案拟定、讨论决策、政策执行等阶段中都有相应的会议被召开。因此，我们利用政策过程中不同阶段将不同会议归纳为不同类型。这可以尽量做到每一类型内的会议在适用议题、召开价值、开会过程等维度上具有较高相似性，而与其他类型的会议具有较低相似性。
于是，我们可以将纷繁复杂的会议划分为三类：协商类会议、决策类会议与执行类会议（见图 1）。简言之，协商类会议负责议题方案的拟定；决策类会议使得议题获得合法性；执行类会议则落实已被决策的政策。尽管执行类会议中也存在协商，但这些协商的目的是为促进政策落地，不同于协商类会议上以信息交流为目的的协商。
协商类会议是决策前召开的各式各样会议的总称，包括：调研会、座谈会、部门意见征询会、专家评审会等。
（一）适用议题
协商类会议是政策过程的开始，所以，其上会议题都是议题草案。当然，不同协商类会议上的议题草案之间也存在差异：
最初期是摸底基本情况的调研会 / 座谈会，这是为了收集相关信息与数据，例如，制定乡镇规划的议题需要收集该乡镇的人口、地理、交通、水文等数据，以及当地政府的相关文件资料和其他已经通过的规划方案。
调研完成一段时间后，牵头部门会拿出议题草案，接着就是召开部门意见征询会。这个会议的名称在各地稍有不同，其基本功能却相似——征询各相关部门对议题草案的意见。但是，并非所有的部门意见都会被“照单全收”，牵头部门会根据自己的立场有所取舍。
此后，就是召开专家评审会。牵头部门邀请相关领域专家对议题草案进行评审，从专业角度提出修改意见。如果议题草案质量太差，就可能无法通过专家评审会；这意味着牵头部门需要重新修改草案，过段时间再次组织专家评审会，直到通过为止。之后，该议题就可以被提交到决策类会议之上。
但是 B 市在会议运作流程中还设置了预备会环节，将其作为正式决策前最后一道关卡。主要是分管副市长组织召开，从技术性、合法性、政治性等方面综合把关。这相当于决策类会议的“排练”。
（二）会议价值
协商类会议的价值是从不同角度完善议题方案。这主要依靠沟通信息、划分权责和统一立场等方式来实现。
1.沟通信息。各相关部门围绕某一议题进行信息沟通，这些信息既有客观信息，也有主观信息。客观信息包括：河流走向、建设用地指标、人口结构等；主观信息包括：部门对该议题的态度、基于过往经验的判断等。如果是前者，部门之间往往并无争执，只需提供相关信息；当然，客观信息可能被部门策略式使用——故意制造信息不对称格局，进而争取权利或外推责任；如果被对方发觉，也容易引发部门纠纷。如果是后者，部门之间难免会因不同意见而讨价还价。
2.划分权责。不同于理想型官僚制，任务分解并非严格依据部门职能，很多任务是在会议上被临时安排下去的。这至少有两点原因：其一，“三定”方案中存在模糊规定：“承办县委、县政府、上级部门交办的其它事项”，这给予上级领导安排任务的权力；其二，很多事务是涉及多个部门的综合事务，如果议题是新任务，既没权责归属，也无惯例遵循，那么各相关部门将会就各自的权利、责任进行讨论以及划分。如果各方未能达成共识，则需要县级领导来决定到底由哪个部门牵头。而权责划分往往引发部门争执，导致会议效果不佳，以至于就某一议题重复多次对接。
3.统一立场。征询相关部门的意见，不光能沟通信息、划分权责，还起到统一立场的作用。如 B 市政府办一位工作人员所讲：“（常务）会前都征求过意见了，那时候你不讲，现在（常务会）你来讲，这是什么意思？”从中可以看出，无论部门是否提出意见，也无论提出的意见是多还是少，部门意见征询会都起到统一各方立场的作用。然而，在实践中相关部门可能在意见征询时并不上心，一些本该提出的意见并未及时吸收到议题方案之中；当然，由于有限理性的存在，很多事情也难以事先预料。这两种因素混杂在一起，难以准确归因。无论如何，这都将导致政策在执行中受到阻碍，也为后续执行类会议上的纠纷埋下伏笔。
（三）开会过程
那么，协商类会议如何召开呢？
先来看看谁是会议的参与者。这类会议通常是由牵头部门召集，或者是由分管副县长召集，各参会部门可以派出分管领导或者具体办事人员参会，参会者根据自身而非部门的行政级别来安排席位。如果是专家评审会，那么还会邀请相关领域专家，这些专家要么来自科研机构，要么是退休干部；前者熟稔专业知识，后者则对行政法规、当地社会民情以及上级部门关系更为熟悉。由此可见，专业性知识与地方性知识都有利于议题方案的进一步完善。如果是特别重要的议题，可以由县长亲自召集会议，此时出席会议的往往就是各部门的主要负责人。近年来这种议题诸如：环境保护、脱贫攻坚等。
再来看看会议过程，协商类会议的议题数往往较少，每一议题讨论时长无严格限制，以充分讨论为原则。例如调研会、部门意见征询会、专家评审会往往只几个议题，甚至只有一个议题。部门讨论中如果涉及客观信息，讨论通常较为平和，某一方提供相应信息即可；如果涉及主观信息，各方则会据理力争。对于争执不下的议题，往往需要更高级别的领导出面协调，如果多个部门同属于一副县长分管，则由他负责协调；如果分属于不同副县长分管，则需要多个副县长商议；如果还对接不畅，则提交县长决断。这些程序正是“会前充分对接”的生动体现。
决策类会议能够给予政策议题合法性。B 市政府设立了各种决策会议机制，共 19 种，6 大类（见下表 ）。这些会议机制在适用议题、召开价值、开会过程等维度上存在较高相似性，故将其归为一类。
不同工作领域的会议机制清晰展示了 B 市政府的注意力分配：发展类数量较多；而涉农类数量较少。另外，综合类决策类会议中的政府全体会议的权威最高，但其并不是日常决策机制（每年 2-3 次）；常务会议权威次之，却是日常决策机制（每月 1-2 次），所以其重要性凸显了出来。各种议事协调机构召开的决策类会议，例如某领导小组第 n 次会议、某委员会第 n 次会议等，可以分流常务会议的一部分议题，减轻常务会议的决策负担。以规划委员会会议为例。“规委会上的议题大部分不需要再上常务会‘拍板’了，（因为）县长已经决策了，少部分的还要再‘拍’一次”。
（一）适用议题
经过前期充分讨论的议题将被提交到决策类会议之上。这些上会议题并非“无可挑剔”，不少议题文本在决策类会议后仍需修改；那么，怎样判定某一议题达到上会标准呢？其实，实践中并没有判定议题内容的明确标准，但是存在一些程序性要求：
走完了规定的前期程序，一项议题完整经历了前期的调研会、部门意见征询会、专家评审会等环节；从程序要件的角度来看，这一议题就可以被认为是充分讨论过了的。
被牵头部门提交到法制部门进行合法性审查。法制部门根据相关法律对政策内容进行审查；如果审查不合格，返回牵头部门修改；直到审查合格，则进入下一环节。
最重要的环节是决策类会议前的领导审查，这相当于是内容性审查。如果是常务会议，则是县长亲自审查；如果是议事协调机构召开的决策类会议，则由该议事协调机构的负责人（县长或者副县长）审查。提交到决策类会议的议题，需要牵头部门领导到县级领导办公室做汇报，经县级领导同意，方才列入会议议程。如果是常务会议，则是分管副县长带领牵头部门领导到县长办公室进行闭门汇报；而在办公室门外，则是排队等待汇报的其他部门领导。这是常务会议召开前的景象，甚至可以将此作为判断常务会议不久将要召开的标志。
县级领导审查通过之后，该政策议题上哪一次会议、作为会议中的第几个议题，则是由办公室负责安排。办公室会将初步拟定的会议议程呈递给县长确认；在议程还未最终确认之前，决策类会议的议题还存在变动空间，这一间隙成为一些部门再次争取提交议题上会的机会。
2.会议过程中参会者如何互动？
这里主要有两项制度值得介绍：其一，行政首长的“点名式发言”——在部门汇报完方案之后，分管副市长以及一部分的相关部门会发言补充，并表示赞同与否；然后市长会一一点名其他没有发言的相关人员，询问其是否有补充意见，是否赞同；其二，在会议上行政首长遵循“末位发言制”，即当所有与该议题相关的副市长和部门发言完之后，综合大家发言做出决策。这些机制看似是形式化的，实则发挥着“最低限度同意”的作用，因为如果某部门在会议前协调不畅，即使议题上会，该部门仍然有机会公开提出反对意见。而反对意见则是该议题内容的一个明确“信号”——如果反对意见较多或者较为激烈，市长往往也不敢“拍板”；因为会议发言是被录音的，还有办公人员所做的会议记录，以及会后形成的会议纪要，三份资料都将予以备案存档，而这些材料都是纪委巡查的重点对象。
3.决策类会议的绝大部分议题是原则性通过
这意味着该议题需要结合会上各方意见予以修改；也意味着该议题走完了制定 - 决策阶段，接下来就是落实执行。有一种流传甚广的观点认为决策类会议只是“走程序”。这并不符合实际。原因至少有两点：其一，“最低限度同意”机制，即县长的决策是基于参会部门的意见反馈，如果针对某议题的反对意见较多或较为激励，也可能导致该议题不被通过。其二，政府内部存在议题筛选机制——前期的协商类会议使得争议较大的议题不会被提交到决策类会议之上。
值得一提的是，会议纪要是决策类会后形成的重要文件之一，需要县长签批才能公开。 执行部门往往会向办公室索要会议纪要作为合法性要件。但并不能因此将会议纪要视为非正式制度的正式运作。其实，会议纪要是议题是否经过集体讨论并予以通过的证明材料，其合法性并不来自本身，而是来自决策类会议。
议题被决策后一系列推动政策落地的会议被统称为：执行类会议。这包括：动员会、部署会、调度会、现场会、汇报会、总结会等。
（一）适用议题
执行类会议上的议题主要是关于执行过程中出现的各类状况。
当议题决策之后，县长或者分管副县长往往会召开部署会、动员会、任务分解会等，其讨论议题是有待拆分的任务，以及如何动员部门调动资源落实政策。
当政策执行一段时间后，则是周期性的调度会、现场会、督查会等，其讨论议题是各相关部门的执行进度以及执行困难等。一些政策是每季督查或者每月督查，更有甚者是每周督查。督查时间越短，议题越重要。例如，B 市政府主抓的“招商引资与项目建设”工作，就执行了“月通报、季考核”的工作机制。
当一项政策落实之后，往往会召开评估会、汇报会或者总结会。这些会议上的议题是总结政策执行的经验与教训；如果是十分重要的政策，还会选拔出优秀单位和优秀工作者予以表彰。例如，近年来各级政府都开展了脱贫攻坚先进集体和先进个人的评选表彰工作。
（二）召开价值
执行类会议的价值是为了促进政策落地。这主要通过分配任务、解除纠纷和传递压力等三种方式来实现：
1.分配任务。几乎所有的公共政策都需要各部门协同合作。例如创卫工作综合性较强，需要城管、环卫、路政、交通、园林、发改、财政等众多部门的配合，D 县政府甚至给每一个政府部门都划分了城市卫生责任片区；再例如基础教育专业性较强，主要是教育局负责，但也离不开财政、街道、乡镇的协助配合。尽管协商类会议上已经进行了初步的权责划分，但是当时的划分较为笼统；所以，在议题决策后，还需要开会对任务进行分配，此时给予每个部门的任务更加清晰；并且，还设置任务完成时间限制、考核以及奖惩方式，以起到动员部门的效果。
2.解除纠纷。虽然政策议题经过了协商类会议的“充分讨论”，以及决策类会议上领导的“拍板”，但一些议题仍遗留了或多或少的问题。这常常引发部门纠纷。所以，调度会、现场会是召开频率较高的会议。这些纠纷主要是关于主观信息，即部门对执行中某些事件的解读和态度；当然，引发纠纷不光由于部门的自利动机，还因为有限理性的存在，一些事情难以预料其发展走向。那么，如何解决纠纷？至少有两种机制：协商共识与行政权威。协商共识是相关部门通过正式或者非正式协商，就某些纠纷达成共识；如果无法达成共识，则需要分管副县长或者县长出面做出裁决，这种方式依靠的是行政权威。即便如此，县级领导使用行政权威也并非一味施压，而是更多表现为“说服的权力”（the power to persuade）。
3.传递压力。这主要通过各类信号来发挥作用。其一，会议级别是最为直接的信号，会议参与者中最高级别直接反映了会议级别。所以，“哪位领导出席会议”以及“是否可以请假”等细节信息是各参会部门最热衷于打探的小道消息，也成为他们决定派谁出席会议、以及判断会议重要程度的关键信息。例如，如果组织会议的是发改委或者其他部门的正职领导，参会的可以是其他部门的副职领导或者具办人员；如果县长主持，参会的通常是各部门正职领导。其二，会议之上领导讲话的内容乃至方式也是重要信号。“市长开会，大会发言三小时。（去开会的）村干部说讲得好。问讲了什么？（村干部答）忘了！然后他说……（讲话内容）好长，记不住。但是市长拍桌子了，这个事情一定很重要，不然市长不会拍桌子”。由此可见，领导是念读文件、温和发言，还是脱稿讲话、激烈发言，乃至于拍桌子、怒视环顾、点名批评等行为，释放出完全不同的信号，越激烈的信号传导的压力越大。特别是点名批评，这给被批评部门的负责人带来极大压力，对事项的推动效果也更为显著。
（三）开会过程
执行类会议的开会过程并没有决策类会议那样严格。
从参会者来看，是由牵头部门召集相关部门参会；如果议题特别重要或者部门间争议较大，则由分管副县长或者县长召集开会以解决纠纷。会议中级别最高的领导坐在中央位置，其他参会人员以自己的行政级别安排座次；但是这类会议上并没有流动席位与固定席位之分。各相关部门并不一定派出部门领导参会，参会人员可以是科室领导或者具体办事人员。其实，这些人员才是具体事务的办理者，他们对所议之事具有更多信息；所以，他们参会反而能提升开会效率。
从会议过程来看，与协商类会议类似，执行类会议上每一议题的讨论并没有时间限制。因此，很多执行类会议是以专题会议、现场会议的形式召开，关注议题执行中的细节问题，讨论非常充分也不乏激烈争论。还有部分执行类会议具有更强的综合性，例如，B市每一季度的“招商引资与项目建设”会议就揽括了上一季度的各项招商引资与项目建设的情况，但是其仅仅汇报考核结果，并不会深入探讨执行细节。另外，如果是客观信息的讨论，会场讨论则较为平和；如果是主观信息，会场讨论往往较为激烈，以至于很多议题并不能形成共识，最后只能由领导予于裁决。当然，这样的激烈并非是言语上的，而是态度上的；毕竟同在一地为官，各自不会为此而破坏了彼此间的关系网络。
前文对三类会议进行了细致分析。从中可见，三者在适用议题、召开价值、开会过程上存在较为显著的差异。
在对三类会议进行分析之后，新的问题来到我们面前：不同类型的会议是如何关联起来的？以及它们关联后存在哪些运作困境？
（一）三类会议的关联
三类会议前后衔接，构成了完整的政策过程。协商类会议讨论的是完善中的方案；决策类会议面对的是待决策的议题；执行类会议上处理的是执行中的政策。同一个文本随着不同类型会议召开，其性质经历了方案、议题、政策的转变。值得注意的是，一部分执行类会议上可能会衍生出新议题，这将开启新的政策过程。
三类会议的关联既推动政策进程，也保障了政策质量。协商类会议的价值在于沟通信息、划分权责与统一立场，以达到完善方案与走完流程的双重目的；决策类会议的价值主要是通过领导“拍板”授予（或者提升）议题合法性，其中存在会议前的议题筛选机制与会议上的“最低限度同意”机制以保障决策质量；执行类会议则是通过分配任务、解除纠纷以及传导压力以落实政策，其中解除纠纷是难点所在，纠纷解除往往依靠的是协商共识与行政权威两种机制。
三类会议的关联还体现在开会频率与议题数量上。（1）开会频率上，决策类会议的召开频率更低，以常务会议为例，通常情况下是每月召开 1-2 次。其他决策类会议召开频率也类似。协商类会议、执行类会议召开频率更高，没有明文规定，而是根据实践需要而随时召开。（2）议题数量上，决策类会议极少发生争执，每一议题讨论设有时间限制，所以一次决策类会议往往有更多议题；协商类会议、执行类会议上的议题以充分讨论为原则，所以每一议题讨论没有时间限制，也 导致其每一次会议的议题数量更少。总之，决策类会议的议题数量多，召开频率低；协商类会议、执行类会议的议题数量少，召开频率高。尽管三者的开会频率与议题数量差异较大，却形成了流程上的“默契”配合。
此外，人们印象中政府会议没有争论，而是“一片和气”，这样的观点来自于选择性偏差（selection bias）。因为人们更多关注常务会议等决策类会议，这类会议的功能并不是沟通信息、划分权责、解除纠纷等，而是赋予（或者提升）议题合法性。例如，在常务会议的工作规则中明确提出“会前要充分沟通协调，形成统一意见”。为什么要如此规定呢？这主要是因为：会上部门之间的“扯皮”不仅影响决策效率；更会在地方“小圈子”里面给自己带来不好的名声；更关键的是在制度设计上已经将争论放到了决策类会议之前以及之后。所以，政府会议上的“唇枪舌战”更多见于协商类会议、执行类会议。
（二）会议的运作困境
然而，在实践中各类会议之间并非都能衔接顺畅。例如 B 市城市总体规划的出台，经历了“马拉松式”的四年历程。一方面是因为该议题重大，需要科学、严密的论证；一方面是因为会议运作难免存在各种困境。通过长时段观察，我们发现会议运作至少存在以下困境：
1.衔接不畅。即便会议能发挥信息沟通功能，有时候部门间仍对接不畅，特别是技术业务等具体细节。这是会议运作中常见症结之一。除了干部开会不专心、业务能力低等指责外，也存在制度原因：协商类会议更多是信息交流或技术细节讨论，往往主持会议的领导级别不高，各部门参会人员也多是具办人员；到了后期决策类会议，主持会议的往往是县长或者副县长，各部门参会人员则是各部门正副职领导，由于部门领导并没参与前期对接类会议，所以，他们对汇报方案较为生疏，汇报质量不佳。正如一位领导所言“（部门）正职也要好好认真研究业务，之前（级别低）的会议都是副职来开，到时候市长主持开会，你们（正职）去开会，又不懂，一问就乱讲”。
2.会议冗余。会议的实质性功能衍生出了形式性功能，出现了会议冗余的现象。一般分为两种情况：其一，以召开某类会议为考核指标。如一位干部所讲：“每年有些会是必须开的，会议是你的工作痕迹”。其二，以某类议题提交到某些决策类会议为考核指标。“每年常委会、常务会要求分别上 10次环保议题，到现在（8 月初）常务会讨论了 8 次了，快了；常委会只有 6 次”。规定议题上会的次数，是一种简单却直接的注意力分配方式，但也增加了决策类会议上的议事负担，在注意力上挤压了其他政策议题。
3.权力任性。会议决策有可能被某些领导利用，成为避责手段。会议是一种正式的互动平台，政府内部的行动者还可以通过非正式互动来推动政策对接与 执行。非正式制度既可以起到助推正式制度运作的作用，也可能诱发腐败等。有的领导不敢承担责任，所以将一些议题提交到会议上，表面上是奉行“集体决策”；更有甚者，有的地方常务会议通过的政策违反了相关法律，而这种现象并不罕见。基层治理存在大量的非正式制度，这告诫我们：政府会议机制的规范，一方面需要制度建设，一方面离不开干部群体行政素养与法制意识的提升。这必然是一项长期且细致的工作。
本研究呼吁“看见”会议，其得到的主要结论如下：
（1）根据政策过程，结合高密度的田野调研，我们将政府内部纷繁复杂的会议现象提炼为三种类型：协商类会议、决策类会议、执行类会议。
（2）从适用议题、召开价值、开会过程等维度对各类会议作了详实的描述性分析。
（3）进一步的，分析了三类会议是如何关联的，以及它们关联后的运作困境——衔接不畅、会议冗余，以及领导人的权力任性等。
总之，本研究能够加深我们对于政府会议运作的认识与理解，也为精简会议的机构改革提供了可资参考的方向。
文章原载《中国行政管理》2021年第7期，原标题为《政策过程中的会议——政府会议的类型划分及其关联分析》，有所编删。
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编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝