【研究】理性、理想与中国城市规划

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作者简介

袁奇峰：中国城市规划学会常务理事，华南理工大学建筑学院教授

原文刊载：

袁奇峰. 市场、规律与现代城市规划（2）[J]. 北京规划建设, 2017(3):166-168.

版权说明：感谢作者授权发布，如有转载等事宜，请联系原作者。

城市是人类为自己生产、生活而建造的，当然应该“以人为本”，重视其“使用价值”。

前30年公有制计划经济的失败迫使我们转向市场经济体制。改革开放这30多年，我国一直在补市场经济的课。发展是硬道理！国内的市场化改革恰逢经济全球化的机遇，基于全球市场的工业化获得了巨大成功，极大地推动了国家经济的发展，也坚定了以市场来配置资源的信心。

在行政分权、分税制改革的背景下，我国的城市和县级政府是负“完全财政责任”的“企业化”政府,但是往往由于财政能力的约束，不得不启动城市建设要素的“交换价值”，以资源换财力，以利润诱使市场力量来完成有效供给，即试图通过“工具理性”去实现“价值理性”。客观讲，我们取得了经济发展的巨大成就，但是也造成了社会财富的严重错配。

政府本身是公共选择的结果，其主要任务就是提供市场不能、不愿提供的公共产品。由于特殊的历史和制度背景，转型期的中国地方政府能够利用手中的国有土地开掘“土地财政”建设基础设施和维持公共服务、以具有全球竞争力的极低的劳动力和土地成本“招商引资”，推动经济增长。

但是，地方政府一旦成为推动经济发展的运动员，开始追求城市开发中的土地收益、开发税收，往往就会和开发商结盟形成增长机 39 38283 39 15232 0 0 1743 0 0:00:21 0:00:08 0:00:13 2929 39 38283 39 15232 0 0 1547 0 0:00:24 0:00:09 0:00:15 2869 39 38283 39 15232 0 0 1461 0 0:00:26 0:00:10 0:00:16 3419器，共同追求空间资源的“交换价值”，而忽视城市的“使用价值”，结果就会导致 “工具理性”对“价值理性”实质上的异化。

我国当前社会经济发展和金融领域被房地产开发绑架的情况可谓触目惊心，至今我们才深刻认识到“住宅是用来住的”，而不仅仅是投资和财政工具，但是已经积重难返。 

1

中国城市规划源于实践

城市规划如果只是从理性最优去思考问题会很简单，但是面临现实市场经济情景中的帕累托最优就十分困难。

建国30多年，不断的“挖潜改造”使得广州旧城不断老化、衰败，更因为投入不足导致住宅严重短缺、交通拥堵、环境污染，基础设施建设严重欠账。1980年代，广州以香港城市更新模式为蓝本搞了覆盖建成区的“街区规划”，目的是为了完善老城区机动车道路系统、改善居住条件，所以除了保留一些必要的“文物保护单位”外，这个规划准备把老城区全部拆了重建。

但是这批规划在编制后并没有马上实施，原因是中国当时还处在计划经济时代，城市政府没有足够的经济手段和能力，所以再好的规划方案也只能是“墙上挂挂”的美好蓝图。

1993年邓小平南巡以后，珠江三角洲作为国家改革开放排头兵，把握住经济全球化的战略机遇期，一跃成为世界工厂，经济发展动力迸发。

1988年国有土地使用权转让制度的确立，1998年住房制度的改革，推动了城市建设的市场化，土地经济规律开始发挥作用。分税制改革助推土地财政，以保障基础设施建设和维系公共服务，城市规划成为地方政府实现土地价值、扩张财政能力的手段。

一方面是经济发展日新月异，空间需求巨大；另一方面，国家“严格控制大城市发展”的土地政策十分苛刻。在土地价值规律的推动下，广州不得不在旧城中心区“挖潜改造”。

由于缺乏适应市场经济的城市规划制度和技术准备，计划经济时代“纸上画画”的“街区规划”方案竟然被作为支撑土地出让的“控制性详细规划”付诸实施。

经过近10年的“旧城改建”，广州老城区成为一个人口更加拥挤、空间更加狭逼的“新的旧城区”——高层建筑“遍地开花”、 “见缝插针”，旧城改造高层高密度的失误加剧了广州原已十分拥挤的局面。因为“大拆大建”，历史文化名城保护的防线退到“文物保护单位”，千年古城的历史文化物质基础、岭南城市特色即将丧失殆尽。

2000年前后，随着国家城市发展方针调整为“大、中、小城市协调发展”，广州借助行政区划调整的机会，通过《广州城市建设总体战略规划》确立了“拉开结构、建设新区、保护名城”的战略，才通过建设城市新区扭转了旧城被完全拆除的命运，多少为这个古老城市留下了一点“乡愁”。也开创了城市发展战略规划这样的新的城市规划工具。

由于国家严厉的耕地保护政策，增量建设用地稀缺，城市更新时代来临。广州当下的三旧改造就面临着冲突的常态化，以及利益多元化带来的巨量的交易成本。城市更新规划日益成为土地和空间利益相关人之间协商和博弈的平台。

2007年《物权法》实施，规定政府征收私人或集体财产只能出于公共利益需要。因此存量建设用地的改造就由政府垄断一级土地市场的政府主导更新模式向土地增值收益由土地原业主、市场和政府共享的模式转型。如果城市更新（或“三旧改造”）不能预先解决利益格局的平衡，不能介入制度的改进和政策设计，即便空间方案做得再好也实施不了。

广州城市规划从街区规划、控制性详细规划、城市发展战略规划、近期建设规划、“三旧改造”到“三规合一”的持续演化，可以看出过去30年的中国城市规划学科缺乏“顶层设计”，一直伴随着转型期的中国在“摸着石头过河”。

1988年建立土地有偿使用制度、1994年推行分税制改革、1998年启动住房制度改革，2003年全面实行土地出让招、拍、挂制度。近30多年来，中国城市规划学科主动服务于不断变化的城市建设需求，尊重人民群众和基层政府的首创精神，是在社会观念进步、经济体制不断改革、规划工具持续的试错和优化中，在不断面对问题、解决问题中逐步发展、完善起来的。

中国城市规划很多规划类型都是源于部分地方政府的先行先试，在实践中逐渐总结，再由中央政府判别、认可，形成制度后再向全国推广开的。

２

城市规划作为发展工具

1989年《城市规划法》确立的，以城市总体规划与详细规划为技术依据的，“一书两证”城市土地开发建设规划审批制度是中国城市规划制度的基础。

但是城市规划本质上是地方事务，我国城市规划学科是在服务城市经济发展的过程中成形的，因此近30年的基本任务就是是服务于发展，是所谓的“增长型规划”：

一类是以城镇体系规划、城市发展战略规划和城市总体规划为代表的“城市发展规划”。主要解决城市外部空间结构和内部空间结构的宏观规划，在兼顾城市长远和整体的经济效益、环境效益和社会效益前提下，要在城市间的发展竞合中确定自身的城市发展定位和规模。前提是规划方案必须符合决策者的发展意图，能够达至上下级政府之间的共识，在政府、社会与市场之间寻求认同。其难度在于能否提升认知、形成共识。地方政府除了短期财政诉求，还要考虑长期税基培育和社会管理，既要保障城市经营的效益，还要保证社会公平公正和城市生态的底线。

另一类就是以修建性和控制性详细规划为代表的“城市开发规划”。主要解决中、微观的城市内部空间结构规划，保障城市开发与公共服务、基础设施能力的协调。无论是新区开发还是旧城改造，只要出让土地使用权，就要有控规作为前提。1990年代孕育于地方实践的“控制性详细规划”是国有土地使用权出让制度的基石，也是目前整个法定城市规划系统的支柱。但是前提是必须要平衡居民、投资商和政府的利益关系，如果不能够处理好市民、市场和市长关心的问题，规划也不可能实施。

在近30年的城市开发阶段，基于城市土地国有、农地必须通过征用才能转为城市建设用地的制度设计，各级地方政府利用国有土地的市场化改革积累了大量资本，推动了城市基础设施现代化。另一方面，市场经济体制的初步确立，和国有土地使用权转让制度，导致土地使用权日益清晰和细分；而近年明确住宅土地使用权到期无须条件即可自动续期，事实上承认了已出让住宅用地的“永佃制”。随着市场经济体制的逐渐成型，产权的分散与产权的保护进程同步，结果就是利益格局的多元化。

存量建设用地的改造就必然因为利益的多元化而导致冲突的常态化，如果不能预先解决利益格局的平衡，不能介入制度的改进和政策设计，即便方案画得再美好也实施不了。

譬如有的地方直接用城市总体规划预测人口规模作为控制性详细规划的依据，层层分解居住用地规模和配套指标，在“控规全覆盖”中把每一块待开发用地的人口数量都做了具体规定。新区开发以人口定用地规模是常识，但是用于存量地区再开发就问题多多。

在存量规划中精确布局人口的做法，就会导致有开发指标的地方没有改造动力，有改造动力的地方由于没有指标一但启动就会导致规划失控的情况。可以预见，为推动经济发展而不得不再一次次临时调整控规，结果因此导致的改造决策和规划调整的自由裁量权既害干部，又因为合成谬误而无法保障城市生活质量。

因为存量改造永远无法精确预知何处会先开发，规划就只能先描一个粗略的靶，把各种可能性包涵其中，避免公共产品缺位，因此控规的人口规模超出总规应该是合理的。

科学的规划方法应该追求超越规划期限和不限于建设用地范围的长期和整体最优，所以最好的办法是预先按全域改造控制公共设施、绿地、产业用地，将公共产品打入改造成本，相机推动建设。这样即便规划预测的发展规模不够准确，也可以在设施支撑上包容住开发区位和规模的弹性，也只有这样才真正能指导建设。

城市规划有其科学性的一面，追求城市的长远利益、整体利益和三大效益(社会、经济和环境)的平衡；城市规划也有其工具性的一面，作为现阶段城市政府通过经营城市以推动经济发展的工具；城市规划还有其行政性的一面，希望减少管理者的自由裁量权，便于规划督察，避免权力寻租。但是目前过于强调其行政性的面向，表现为盲目强调管理的“刚性”和把法定规划作为上级督察的“法定羁束依据”等，导致地方城市规划行政主管部门普遍出现了为规划而规划的倾向。而过度使用城市规划，把为阶段性的目标设计的规划工具法定化，必将导致规划与城市长远发展需求的脱节。长此以往，这样的城市规划体系就容易异化为市长、市场和市民的对立面。

３

回归理性，重申理想

欧美市场经济国家在城市建设领域也有很多经验教训。从乌托邦到现代主义城市规划，都曾经冀希望于运用新技术、通过集体行动，期望经由城市空间重构推动社会再造。其中影响甚广的，1933年由勒柯布西耶主导的《雅典宪章》，试图运用工业时代的最新技术，通过城市建设构筑一个“建筑在花园中”的理想城市。但是，这种社会情怀在市场经济背景下，却被资本的空间生产所掌控，成为资本增值的工具。

二次大战之后，欧洲曾进行“废墟重建”。美国也为了安置退役士兵大兴土木，纽约、费城、芝加哥、波士顿……都进行了旨在“清除贫民窟”的大规模旧城更新、联邦政府资助了大规模的高速公路系统以及公共住房建设。结果旧城更新导致了传统社区的“绅士化”——对原住民的驱逐。焕然一新的公共住房社区把大量穷人聚居在一起，加剧了种族冲突、暴力和毒品犯罪。按小汽车需求推动的四通八达的高速公路和城市快速道路建设，彻底破坏了历史城区。L·芒福德指出“在过去的30年间，相当一部分的城市改革工作和纠正工作——清除贫民窟，建设示范住区，城市建筑装饰，郊区的扩大，‘城市更新’——只是表面上换上一种新的形式，实际上继续进行着同样无目的集中并破坏有机机能，结果又需治疗挽救。”

1960年代后期，欧美很多国家开始大规模拆除公共住房社区，其中伦敦在哈科尼(Hackney)一次就爆破了19栋高层社会住宅。而美国密苏里州圣路易市为减少犯罪，在1972年7月15日一次性炸毁了普鲁依-艾格居住区(Pruitt Igoe housing complex)33栋11层高共2870套公共住宅。因此查尔斯·詹克斯在1977年借此直接宣布了试图通过城市建设来改造社会的“现代主义”建筑思想的死亡！

《马丘比丘宪章》指出：“1933年的雅典,1977年的马丘比丘,这两次会议的地点是具有重要意义的。雅典是西欧文明的摇蓝,马丘比丘是另一个世界的一个独立的文化体系的象征。雅典代表的是亚里士多德和柏拉图学说中的理性主义,而马丘比丘代表的却都是理性派所没有包括的,单凭逻辑所不能分类的种种一切。”

显然，城市是人类社会经济活动在空间上的投影。她镶嵌在急剧演化的社会经济系统之中，受制于既定的城市发展政体，是一个集合了太多社会经济矛盾、政治权力；混合了人类自身意志、意识形态并处于持续演化中的人为复杂系统。规划师、建筑设计师不可能充当上帝，仅凭理性主义不能把握所有真理。资源是有限的，城市和建筑都是阶段性和片段性的，没有一个可以放之四海而皆准的“理想城市”模型。

城市规划或许正是一个博弈的平台，真正现实世界中的城市规划正是在持续的利益博弈中不断趋利避害，甚至是减少伤害的过程，所以必须注重制度设计、关注过程、注意参与。

近年来，中央政府提出“新型城镇化”命题，本质上是要让国民都能够分享改革开放30多年来中国社会经济发展的红利，缓解单一强调经济发展带来的社会、经济和环境冲突，重申城市发展中的“价值理性”，中国的发展型城市规划学科范式的转变已经迫在眉睫。

2011年中国城市规划获批为一级学科，并正式更名为城乡规划学，学科编号0833。对于所有城乡规划专业人员来说这是一个机遇也是重大的挑战！转型期的中国城市规划在社会主义市场经济的浪潮中挣扎了30多年，终于获得了对自身定位的全新认知，进入到城市空间资源分配的公共政策领域。也就是说，中国城乡规划学科要从建筑学走向更加广阔的学科背景，集成人类一切知识以构筑中华民族的城市生存环境，学会用科学与民主两只手去处理日益纷繁复杂的利益冲突，寻求中国城市发展的帕累托最优。

首先，中国的城市规划要回归初心，宣示学科的“价值理性”，面对城市化带来的社会巨变，中国城市规划体制的演化应该是基于集体理性对未来进行公共选择，谋划城市时代共同的未来：

第一，要回应全球化与国际区域合作，应该积极参与全球治理，将城市嵌入全球生态环境系统，基于自然规律构筑城市生态伦理。

第二，应该将经济发展的基础根植于科技进步，在不破坏城市基本生活和社会价值的前提下使用合适的技术，遵循科学规律探索适宜的城市技术经济伦理。

第三，在一个日益重视个人自由，而人口更加密集、产业更加集约的时代，建设一个更加依赖公共空间、公共设施、公共决策、公共治理的社会，构筑基于多元社群的有利于社会公平的城市社会伦理。

城市规划是一门“常识级”的技术，“艺术级”的难度，“超级复杂”的社会关系的应用型学科。所以，城市规划教育除了包豪斯传统的艺术设计教育外，还要培养学生能用大数据、GIS等技术工具进行城市经济、社会、环境和空间分析，以避免城市的发展风险；让他们学会社区规划、公众参与和非政府组织（NGO）运作，能应付复杂的社会情景；还要懂得公共政策理论，会运用综合性的政策手段解决重大问题。成为“价值观坚定、有艺术修养、用得了数据、拼得起情怀、玩得转政策”的新一代城市规划师。

其次，中国的城市规划要回归理性，要让“工具理性”服从于价值选择：城市规划是由政府制定，以空间和土地资源为对象，协调和处理社会中不同利益群体在空间和土地资源上的利益诉求，保障公共利益；由国家强制力保证实施，反映了政府对土地和空间资源的权威性的价值分配，是城市政府中具有典型意义的公共政策，并作用于城市中与空间相关的公共领域。

理论上的城市规划只要遵从城市发展规律就可以发挥龙头作用。但是现实中的城市规划却是市场经济背景下公共选择的产物，既面临市场失灵又要规避政府失灵，还常常陷入效率和公平之争；既要保障城市整体和长远利益又要尊重既定利益格局，还要推动社会经济的持续发展。有效的城市规划必须在不确定的情景中持续探索晦暗不明的“城市发展规律”，同时还要在刀光剑影的利益博弈中完善城市规划之“道”，真正实现工具理性和价值理性的合一。

城市规划的主要作用是保障市场能够更好运作，更好地配置公共资源、避免负外部性，运用技术、法规、行政力量规避城市发展风险；在不确定性的发展情景中平衡政府、市场和市民利益，寻求经济、社会和环境效益的帕累托最优。所以，要善用市场理性，发挥其在资源配置中的主导作用，避免政府失效；要提倡政府理性，发挥政府在公共产品配置中的主导地位，调控社会群体间不断扩大的经济差异，在市场失效时主动出手，维系社会的和谐；要扶持社会理性，政府要给社会赋权，有序推动基层民主自治，培育社会组织，适应不断创新的民意表达技术，从公开决策逐步走向参与式决策、公平决策；还要追求生态理性、保护历史文化，实现永续发展。

作为城市规划师，我们当然有推动我国城市治理现代化的责任。但是在目前的政体下， “理性规划”就是要尽力推动政府去做正确的事——即帮助城市建设决策科学化、制度化，并把对的事做好——在推动发展的同时尽量守住城市发展的生态安全、社会公平、经济可持续和历史文化保护的“底线”。

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