【研究】市场、规律与现代城市规划

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作者简介

袁奇峰：中国城市规划学会常务理事，华南理工大学建筑学院教授

原文刊载：

袁奇峰. 市场、规律与现代城市规划[J]. 北京规划建设, 2017(2):178-180.

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　　虽然早在公元前二十四世纪两河流域就出现了城市，虽然规划是人类为趋利避害而主动调整行为的一种本能，但是城市规划学科直到二十世纪初叶才正式登台。到如今，城市发展的规律还在探索之中，城市规划却早已经成为地方政府空间治理和资源分配不可或缺的重要工具。

1

现代城市规划孕育于市场经济

　　漫长的农业时代，人类先民聚族而居是为了与严酷的自然环境抗争。由于生产力有限，城市数量很少而且发展缓慢；除少数大帝国的都城外，很难维持大规模的城市人口。当时的经济重心在乡村，价值观念相对稳定，社会发展缓慢。城市主要是政治统治的中心，以军事防御、宗教和商品贸易功能为主。建筑和市政技术水平较低，面临的问题相对比较简单。所以，农业时代的城市设计与布局往往追求图案式构图，城市景观体现着统治者的意志，表现出相对统一的美学趣味。由于城市建设管理只要通过一些简单的规定和约定就能得以保证，城市规划没有形成专门的学科。

　　18世纪后期，工业革命紧随科学技术的进步，人类开发、利用自然资源的能力日益强大，经济的重心开始转移到城市。而随着粮食生产力的大幅提高，大量人口迁出农村，城市因此成为人类主要的生存空间。为适应人口的城市化、资源的高度集聚而出现的建筑和市政工程技术也日益复杂。更由于科学技术的迅速迭代、资本主义消费文化的快速流变，现代城市文化日益多元、混杂。而作为资本主义空间生产的主要场所，围绕空间使用的各种利益冲突往往投射在城市土地使用上，城市规划作为一门学科的需求就出现了。

　　回顾现代城市规划学科的发展历程，工业革命推动了经济快速发展、城市空间结构急剧变化，使得围绕城市空间资源分配和使用的社会矛盾日益激化。正是工业化带来的社会巨变、资本原始积累阶段产生的大量社会问题，引发了对理想社会的憧憬。空想社会主义者们提出的乌托邦、工业城市和田园城市等“理想城市”模型，都是在探索社会再造的出路，是基于集体理性、针对当时严峻的城市社会问题的一种批判性建构。

　　后来一些国家从空想社会主义走向了以公有制为基础的计划经济体系，由位于中央的专业计划人员依据“经济规律”决定一国的人力资源、土地资源、生活和生产资料配置，统一协调宏观产业分工和微观生产安排。苏联模式的城市规划只是服从国民经济计划和上级指令“在城市用地上选择和布置城市的物质要素，使它们之间取得有机的联系。”1这个定义更接近于修建性详细规划，所以计划经济时代，我国的城市规划教育一开始的名称也是“城市建设专业”。结果，在国民经济发展陷入绝境的1960-1962年，国家就曾经公开宣布“三年不搞城市规划”；而十年文革经济发展停滞期，竟然把城市规划管理和设计机构都取消了。显然，计划经济也不需要城市规划。

　　另外一些国家则沿着社会改革的道路走向了福利资本主义。在市场经济背景下，产权保护制度有利于社会总资产的不断增殖，虽然所有人都追求自己利益的的最大化，可是一个分工协作系统及其制度安排有利于极大化所有人的利益。另外，一个地区相对明朗的前景会稳定投资者对未来市场的预期，减少投资风险。诞生于英国的现代城市规划积极参与了这个进程，将复杂的社会问题转化为技术问题，主动成为社会改革和财富再分配的重要工具，发展出适合市场经济的城市政治体制、行政制度和法律体系以维系社会的运行，试图避免“市场失灵”。

　　土地是一种具有资源性的特殊商品，其价值是通过土地开发来实现的。而开发是一种明显具有外部性的行为，任由开发商自行决定，就会不可避免地对周边地区和城市整体利益产生正面或负面的影响；另外，市场也不会自行提供城市基础设施等公共产品。所以大家都愿意让渡一些权益给公共领域，以保障公共服务并控制土地开发的外部性，而作为“守夜人”的城市政府也被立法赋予必要的公权力，可以通过征税来提供城市公共产品，动用警察权来控制开发的负外部性。无论是以理性严谨著称的德意志，还是崇信自由主义的北美，最终也都在城市尺度上分别发展出土地开发管制制度——建筑不自由，城市有规矩。

　　但是即便在市场经济国家，在财富再分配领域也同样挑战重重，譬如政府补贴农业一个经济部门却往往将成本分担给全社会；又譬如普选制导致的依赖福利的多数选民支持肆意扩张福利的政客，导致政府债务高企，增加中产阶级税收负担。和计划经济国家面临的问题非常接近，主观愿望良好的很多政策往往导致严重的资源错配，这就是所谓的“政府失灵”。

　　现代城市规划就是市场经济基础上公共选择的结果，是以集体理性的高度，从有利于城市整体和长远发展的立场出发，推动经济发展、扩张公共利益、保护弱势群体、维护生态底线，以规避市场失灵、政府失灵的一系列涉及空间使用的决策过程和土地开发管制的一种行政制度。

２

社会经济发展处于不断演化之中

　　城市规划是指导城市建设的，那么规划的依据又是什么？时下比较流行的说法是要遵循城市发展规律。确实，没有规律就没有科学。牛顿力学破解了上帝的密码，而基于科学的工业革命改天换地，人类可以借助科学知识脱离地球探索太空。自然界有自然规律，那么人类发展有没有社会规律呢？拉普拉斯的答案是肯定的！20世纪初的人们因为工业革命的成功而开始相信“人定胜天”的科学主义，推崇现代主义——认为人类可以凭借理性改造、掌控世界的信念，即相信可以通过创造性破坏打烂旧世界、建设一个新世界。

　　经济学通过简化外部条件，用数学公式描述经济行为的努力，确实扩展了我们的知识。但是正是基于宏观经济理论的实践，却明白无误地告诉我们，经济学离开对真实世界规律的认知还远远不够！计划经济正是基于人类对自己理性能力高度自信的一次国家规模的社会实验，结果无论是一国（朝鲜、古巴、中国）还是跨国（经互会）的实践都证明了在经济领域人类理性的局限性，世界上没有万能的规划——相信什么都可以规划的计划经济体制大多导致了大规模饥荒和长期的民生凋敝。正如哈耶克所言，任何一种形式的社会主义计划经济由于其无法解决的信息问题而必然注定失败，而市场经济国家无论是竞争市场的整体结果还是必要的保护规则，都不是人之计划的产物。

　　处于不断演化之中的人类社会是复杂事物，从决定论到概率论，从耗散结构到演化论，迄今为止我们对社会经济演化规律的认识和把握能力一直没有明显进步，用简单科学的思维方法研究复杂科学显然是不科学的。

假设我们真有一天能够掌握自己社会发展所有的规律，或许那恰恰是人类自主命运的终结，因为从那一刻起人类就有可能被暴君、野心家和人工智能算法全面、彻底地控制，陷入万劫不复的境地。正是因为人类社会发展的规律存在于人与人的互动的过程之中，受到经济利益、政治权力、意识形态和宗教的影响，呈现出人性的喜怒哀乐，才让社会经济发展充满了各种不确定性。

　　中国30多年改革开放的成就在于调动了千千万万颗脑袋，发挥了人民群众的首创精神，很多改革是在实践中逐渐总结推广开的。经过了30多年的分权改革，分税制改革背景下的县和城市政府是财政意义上的完全责任政府，所以城市规划一直是地方政府利用国有土地“招商引资”、开掘“土地财政”的发展工具。城市规划本质上是城市事务，现实的规划决策往往需要相机抉择，地方政府在面临利益权衡时往往会以任期政绩为导向。我国自上而下的官员任命体制，决定了只能由上级来约束下级。因此为避免地方政府的机会主义，中央政府开始用卫星来监控城市建设，把战略性的城市总体规划作为的督察工具。中央集权政体下的央地关系是所谓“上面千根线，下面一根针”：“千根线”的好处是上下级和部门之间相互监督，“一根针”怎么扎都摆在明面上；坏处就是摩擦多、效率低，一旦不协调就容易“被督察”。

　　而近年来源于地方政府制度创新的“三规合一”，正是一种地方政府应对上级督察“风险”的工具性的行动规划——为了保障城市五年一届的领导班子实现任期建设目标，通过预先协调土地使用规划和城市规划的用地图斑，在用地上保证社会经济发展规划目标的实现，是预先协调上下级、部门之间的关系以提高效率的事务性工作。但是发展战略本身就要因应城市的发展需求而变，所以指望这种为官员任期目标服务的做法就可以搞出约束后任的“一张蓝图”也是不现实的，因为不同时期社会经济发展的条件本身就是不确定的。

　　城市发展存在很大的或然性，城市规划的很多方案也不是必然会实现的，因此追求一劳永逸的终极蓝图，就像用大炮打死靶。面对不断运动、持续演化的对象而言，这种决定论的城市规划思维无异于刻舟求剑。科学的规划更应该注重“过程理性”，就好像是用导弹打活靶，开始的时候瞄一个大致的范围，在运动中不断调整以趋利避害、击中目标。即在政府与利益相关方不断彼此驯化的动态中，实现目标与手段的统一，才有可能让“工具理性”真正成为实现“价值理性”的手段，而不是异化为目标。

３

规避风险，拥抱不确定性

　　2030年中国城市化率即将超过70%，随着国家告别经济超速发展期，其间掩盖的社会矛盾、生态问题日益凸显，一系列为推动经济发展的权宜性体制、机制的负面性也会约束城市的健康持续发展。如何避免“中等收入陷阱”成为学术界的焦点。虽然中国现阶段的核心问题仍然是能否有足够的财政能力维持起西方福利国家那样巨大的支出？但是如何在经济的持续发展中解决好社会公平和生态安全问题也已经无法规避。如何保护历史遗产，使新与旧共存，保持、发展和创造城市特色也成为社会热点。一个有效的城市规划体系应该能够帮助政府规避发展风险，拥抱不确定性：

　　首先，面对充满风险的未来，要运用集体理性的力量，政府要牢牢把握空间资源的配置权，在城市总体规划尺度上遵循自然规律，划定底线，维护城市生态安全；在社会公平的前提下，通过公开的程序，合理的制度框架，提供稳定的空间与土地资源配置方案，保障经济利益相关方的帕累托最优。

　　城市规划作为协助政府规避发展风险的一类公共产品，要通过持续的城市发展战略研究纳入社会、经济、生态和工程等学科的最新知识以趋利避害，常态化地不断检讨、修订完善长远规划。尽可能将城市政府的任期目标纳入城市发展的长远规划，不要让近期决策成为未来城市发展的成本，不与城市总体、长远利益相冲突。通过科学决策、民主决策保障规划的“理性”。

　　其次，面对不确定的未来，没有必要过分强调“底线”之外的城市规划的“刚性”，任何规划都只能看清楚有限时间内的趋势。城市长远发展面临社会、经济、生态的不确定性，有很多规律我们还不能很好把握，因应社会经济发展的需要必须保持一个有弹性的规划体系。

　　在与不确定性的博弈中，城市规划的思维方式应该从机械决定论到辩证法，工作方法要从追求终极蓝图到维护程序正义，要通过良好的制度设计给资本、社区和个人留下空间资源配置的机会，通过公开、公平、公正的程序保证让权利在阳光下运行，让城市的经济、社会和环境效益最大化。在街区尺度上通过详细规划、城市设计支持多主体利益博弈，在维护公共安全、公共利益和空间的前提下形成帕累托最优。在项目尺度上通过城市设计和建筑设计审批维护城市空间的公共性。

　　第三，在现有城市建设体制下，开发商追求利润，土地使用者期待征地或拆迁的巨额赔偿，城市政府则想通过开发获取土地财政。随着国家市场经济体制的成型、法治国家建设的成功，作为产权人的社区居民和具备市民意识的“城市人”逐渐形成。不尊重市场力量和社会力量的城市规划注定失败。因此，当下中国城市规划必须探索如何才能调动市民和非政府社会主体的自主性、尊重城市建设和城市治理中自下而上的参与的方法。

　　中国城市规划学科要在法律和行政制度上为公众参与城市规划编制与决策做好准备，推动城市政府在适当的时机引入社会组织，让代表公众的社会力量参与到政府和资本博弈的城市建设领域，促成政府、市场与社会协商共治的城市政体。城市规划的法治化有两个标志：一是依据公开，规划编制、决策、管理和审批的依据要公开透明；二是程序公正，决策和管理程序的公正是结果公正的保障。

　　城市规划应该进一步在强化底线刚性控制的前提下，增加规划管理制度的弹性，在规划编制、决策、管理过程中获得“刚性”与“弹性”的平衡，以适应社会经济系统的持续演化。要善于利用科学、民主两只手，把科学可以解决的问题解决好；把科学难以解决的问题交还给民主决策体系，通过法定程序去解决。

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