【微改造】微改造如何推？“自主联合更新”提供新思路！

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项目负责人：李郇、李敏胜

课题组成员：麦夏彦、李睿、秦小珍、郑莎莉、张鹤鸣、林国壮、杨智怡、范艺馨

前言

　　在广州市开展历史名城保护的背景下，在《历史文化名城保护规划》保护控制范围内的部分片区，由于房屋破旧，仍然有更新的需求。在历史文化名城保护的指导下，希望这些片区的更新保持原有格局。而由于涉及产权复杂，且容积率或高度控制，开发商进入进行改造的动力不足。由此，保护区内旧城难以盘活。

　　若希望在历史文化名城保护的指导下，达到改善民生，活化旧城社区的旧城改造结果，则需要制度上的创新，甚至政府在其中职能及角色的转变。在这样的背景下，2016年广州市提出“全面改造”与“微改造”结合，推动城市更新。

　　草芳围地块，位于广州市大元帅府一路之隔的位置，在广州市历史名城风貌协调区内。地块内有几个小片区，建筑破旧、产权复杂、在规划条件允许下，开发商进入改造意愿低。由此，草芳围地块更新改造研究，对于推动广州市历史名城保护范围内的更新改造，以及广州市微改造的实施途径，具有代表性。

　　在此背景下，中山大学城市化研究院李郇院长团队，对该地区进行调研，选取更新启动区，提出“自主联合更新”模式，并对相应的建筑改造模式、推动机制、相关体制突破进行了初步的可行性研究，旨在探讨微改造推动模式，提出研究建议。

　　“自主联合更新”模式的特点在于

　　（1）灵活性高，以民生为导向，由居民根据需求提出改造申请，以居民内部自我协调为主，降低更新政府或建设组织进行协商的难度；

　　（2）有利于城市风貌的保护，由于是小片改造，有利于保持城市肌理；

　　（3）对组织机制创新有需求，需要建立居民更新委员会相应制度，以此组织进行居民内部协商，集中向政府申报、协商设计、以及监督施工；

　　（4）对政府职能转变有需求，需要通过设立政府小组或通过购买专业服务，协助并指导居民更新委员会开展相应工作、介绍政策等，需要形成审批程序，以及形成更新复建面积标准、补偿标准，以便对个案进行审查。

　　下文为研究团队对“自主联合更新”可行性的初步研究：

1

草芳围地块更新背景

１.１

地块现状

　　草芳围地块面积为7.4公顷，位于广州市海珠区滨江中路南侧，北面与天字码头相对，东临江湾大桥，西靠海珠桥及江南大道，临近市二宫地铁站，区位条件优越。地块周边已建设中海名都、朗晴居等高档楼盘。

图：草芳围地区位图

　　地块内无历史文化街区，无省、市级文保单位及广州市内控文物。房屋质量很差，面积小，主要是60年代通过“自建公助”的办法，把老旧木屋改造砖瓦和混合结构楼房。缺乏公共绿地与公共服务设施。地块现状建筑破旧，街区逐步失去昔日活力，与周边新建高级楼盘（中海名都、朗晴居）形成鲜明对比。

图：草芳围地块土地利用现状图

图：草芳围启动片区现状图

１.２

第一次更新改造规划

　　2010年，海珠区城市更新部门及相关街道准备启动草芳围地块旧城改造工作，并将南华西二期保护整治与草芳围拆除重建捆绑。

　　通过草芳围融资地块的出让平衡草芳围拆除重建和南华西二期保护整治的费用，引入开发商全面改造并建设回迁安置房以乃至两个地块内的拆迁户。

　　2010年5月31日，海珠区城市更新部门联合滨江街道办事处启动第一轮民意征询，截至7月5日，高达91.8%的征询对象签订了同意改造意愿书，充分表现了地块内居民强烈的更新改造意愿。

图：第一次更新改造规划方案

１.３

改造阻碍

　　2011年广州市开展历史文化名城保护规划工作，草芳围地块被纳入旧城风貌协调区范围，容积率、人口密度等规划指标收到严格控制，草芳围地块的改造规划方案上报后被暂时搁置。

　　草芳围地块建筑年代久远，普遍存在房屋破旧、公共绿地与公共设施缺乏等问题，地块居民更新改造需求仍十分强烈。

１.４

改造契机

　　2015年12月出台的《广州市旧城镇更新实施办法》提出，“可探索零星自愿申请改造、成片协商收储改造与国有土地上房屋征收相结合的更新方式。”这为草芳围地块的更新改造打开了一扇窗口，使得其探索自主改造成为可能。

2

自主联合改造的提出

２.１

草芳围更新的限制

①危房自主改造规定——高度、面积、四至、使用性质不变

　　危旧房改造必须遵循“四不变”原则：高度、面积、四至、使用性质不变，且申报占地面积不超过300平方米。（2015年修订 广州市城乡规划技术规定  第三十五条）

②草芳围控规——容积率3.5

　　草芳围地块位控制性详细规划范围内以二类居住用地（R2）、中学和小学用地（R22）以及社会停车场库用地（S3）为主，南面包括部分公共绿地（G1）。根据控规要求，规划范围内的居住用地控制容积率为3.5。

③《广州历史文化名城保护规划》——30米以下、不超过10层

　　根据《广州市旧城更新改造规划纲要》、《广州历史文化名城保护规划》和《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》等相关规划要求，草芳围地块的更新改造同样面临着新建建筑高度宜控制在30米以下（住宅不超过10层，办公不超过7层）等限制。

图：历史文化街区规划总图（资料来源：《广州历史文化名城保护规划》 ）

２.２

启动片区进行微改造的必要性

　　根据《广州历史文化名城保护规划》和《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》等相关规划30米限高的控制，且内部产权情况复杂，开发商进入进行全面改造的动力不足。同时为了保持当地的风貌特征及社会人文，需要用微改造的方式进行。

２.３

自由联合改造的模式

　　自主联合改造是指以在同一片区的居民（房屋物业主）联合为一个组织，自发共同提出片区更新改造的申请，并自主筹集资金，自主或委托有资质的单位进行规划设计、实施改造的更新模式。

　　草芳围地块内存在共墙、一楼多户的现象，业主必须联合才能实现改造。

　　消防间距退缩要求。

　　草芳围地块地处环境协调区和历史风貌区保护范围内，为保证地块的整体风貌控制，必须要求业主联合进行更新改造。

２.４

方案启动更新区概况

　　草芳围启动地块基地面积为0.39公顷，基地范围内现状建筑面积为4572.53平方米，计算可得启动地块的容积率为1.14。

　　其中启动区内共有43栋居民楼，民楼产权建筑面积为2367.98平方米，实际总建筑面积为3743.193平方米。登记有69户，有登记产权建筑面积和实际居住人数的共有54户，实际居住人数共170人。

图：启动区范围图

图：推到重建满足消防退缩后难以保留原有肌理，改造方案难以设计

２.５

草芳围启动地块现状情况

①容积率及建筑面积

容积率：1.14

人均实际建筑面积：16.15平方米；人均产权建筑面积：14.21平方米

户均实际建筑面积：54.25平方米；户均产权建筑面积：39.47平方米

②产权情况

　　草芳围地块物业以私房为主，且物业产权结构复杂，以产权人数一人为主，但仍有12栋建筑存在有多个产权人的现象。即使产权人数为一人，但通过访谈得知，多存在房产未办理继承的情况，由此产权情况不明。

图：根据查册内容统计

③ 居民意愿情况

　　经过三次入户调查及电话访谈，了解到居民的改造意愿强烈。共41栋居民楼，已经接触25栋居民楼的居民其中包含三种情况：

（1）希望被改建；

（2）希望多加层数进行改建 ；

（3）希望被政府征收（约8户）。

图：通过粗略意愿摸查统计结果，并不能代表户主明确表态的结果。八户居民仅通过围聚谈话时粗略判断框选范围。

④启动片区调研情况汇总

　　建筑质量差，产权情况复杂，居住面积窄小、勉强加建只为满足居住功能，改造政策不稳定、不允许合理加盖。

　　普遍改造意愿强：若给予政策，有居民愿意自己与其他产权人谈拢后重建；有居民反映若给予一定加盖，愿意自主重建；有居民放映只愿意被政府征收。

　　业主经济困难：仍住在这些房屋的多是贫困户，有经济条件的业主已经在别处购房。

⑤根据调研情况，若能够鼓励居民自主联合改造，需要在以下三方面进行突破

（1）需要政策上在可复建面积上予以保障；

（2）需要对经济困难的业主予以改造资金的帮扶；

（3）由于涉及多产权人的情况，需要组建居民小组以共同协商此类问题。

3

自主联合改造方案探讨

３.１

城中村改建标准

①单栋面积：280平方米；总体容积3.5；城中村建筑总量10%的浮动范围

②集体物业违建认定：对2007年6月以前违建面积50%比例核定复建量

３.２

安置房及保障性住房面积规定

①户均居住面积——40平方米

条例原文：

　　关于修订广州市城市住宅房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准、临时安置补助费标准的通知  穗国房字〔2007〕951号

　　（二）被拆除的房屋属于中低收入家庭的被拆迁人及其配偶唯一的一套产权住宅，且该住宅房屋建筑面积小于40平方米的，按40平方米予以补偿。被拆迁人选择产权调换方式的，40平方米以内部分不结算差价，超出10平方米以内部分按建筑成本价结算差价，超出10平方米以外部分按市场价结算差价。

②人均居住面积——15平方米

条例原文：

　　广州市人民政府办公厅关于印发广州市公共租赁住房保障办法的通知穗府办规〔2016〕9号

　　在本市无自有产权住房，或现自有产权住房人均建筑面积低于15平方米（或人均居住面积低于10平方米，下同）；租住的直管房住宅、单位公房人均建筑面积低于15平方米。家庭自有产权住房人均建筑面积超过9平方米不足15平方米的，只能申请住房租赁补贴。

　　广州市人民政府办公厅关于印发广州市公共租赁住房保障办法的通知穗府办规〔2016〕9号

　　附件2 住房租赁补贴标准：一、人均保障建筑面积标准：15平方米。

３.３

自主联合改造复建面积认定讨论

　　依据棚户区改造为安置房以及城中村改造复建的相关原则，及其背后的原因支撑，在联合自主更新模式的复建面积核算中，遵循以下原则：

①安置原则：仅允许别处没有住房的住户进行复建（如别处有住房，而本处有房产的建议通过征收补偿迁出，此条是出于本启动地块内尽量不增加容积及人口的考虑）。

②“以面积换面积”准则：“单户产权面积少于40平米，认定每户至少有40平米，产权面积大于40平米，以产权面积认定。

③ 复建奖励：每户复建面积为“认定产权面积的1.1倍”。另违建面积按50%认定。

３.４

自主联合改造复建面积认定讨论

根据以上规定，即每户复建面积计算为：

①单户产权面积小于40平方米，无44平方米之外的违建面积

复建面积=40平方米*1.1=44平方米

②单户产权面积小于40平方米，有44平方米之外的违建面积

复建面积=40平方米*1.1+0.5 *违建面积

③单户产权面积等于或大于40平方米，并无产权面积*1.1之外的违建面积

复建面积=产权面积 *1.1

④单户产权面积等于或大于40平方米，且有产权面积 *1.1之外的违建面积

复建面积=产权面积 *1.1 +0.5 *违建面积

３.５

自主联合改造复建面积认定讨论

图：现状建模

方案一：

　　该方案依照原有建筑布局肌理，分为三个片区，在联合同意改造的基础上，建成三座独立的集合居民楼。每座居民楼有内庭院，以满足公共活动空间的需求，通风及采光需求，同时回形住宅的形式有助于保持原有邻里间紧密的邻里社会关系。

图：方案一建模透视图

方案二：

　　该方案为假设访谈中的8户住户同意被征收迁走，则临街4户原址改建为商铺，内部4户拆除后形成公共开敞空间。此方案，保留了原有建筑格局，建筑密度大，层高为2-3层，但仍然存在公共空间不足等问题，距离历史文化名城规划保护限制的10层以内仍有高度空间，且每户居民楼的设计风格难以统一。若住户联合同意，可形成如方案一的集合住宅方案。

图：方案二平面图

３.６

各方出资准则

　　自主联合改造若遵循“小投入、大改观”的原则，则建议采用居民出资一部分，政府补贴一部分的方式。

①在设计环节，建议由政府提出参考设计费，或由政府进行委托；

②参与更新的业主应组建委员会或推选业主代表，进行金额的核算并与政府相关部分等其他单位进行对接。

③是否可通过容积奖励、住改商等，以作拆建资金的平衡，有待讨论。

３.７

自主联合改造申报建设途径讨论

①政府相关部门成立一个半官方，非营利的项目公司，作为自主联合改造的代理人，代居民报建、建设，改造中与居民与政府进行协商。

②对于一幢多户的情况，产权问题由住户内部协调，在重建时厘清产权情况

③邻接几户人家业主若先于其他业主谈拢，则优先推行改造试点。

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