【研究】第三方组织参与社区规划的协作机制研究

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作者简介

作者简介：

袁媛 中山大学地理科学与规划学院博士生导师、中山大学城市化研究院副院

刘懿莹 中山大学地理科学与规划学院硕士研究生

蒋珊红 深圳市城市规划设计研究院

原文刊载：袁媛,刘懿莹,蒋珊红.第三方组织参与社区规划的协作机制研究[J].规划师,2018,34(02):11-17.

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摘要：

　　在规划转型的背景下，多元主体协作式参与成为中国社区规划探讨的热点。由于社区类型多样、现实问题复杂，规划师沟通技能有待提升，社区规划有必要引入第三方组织承担协作功能。文章在梳理国内外相关研究的基础上，构建了第三方组织参与社区规划的协作机制；归纳出基于多元力量的监督组织、基于社区—企业共建的自治组织和基于乡贤能人的权威组织3 种典型协作模式，并总结其在实践中的适用性与优缺点，表明第三方组织的加入有利于促进多元主体参与规划，提高协作规划效率，有效引导各方主体达成共识，并且对规划实施过程进行有效监督。

关键词：第三方组织；协作规划；协作机制；社区规划

0

引言

　　中国城市社会阶层分化和社会空间重构，催生了多样化的社区类型和多元化的利益主体，加大了社区存量更新中现实问题的复杂程度。这意味着规划除了要解决空间资源分配的基本问题，更加需要调解多元主体的利益诉求和矛盾冲突。学界和业界开始探索协作式规划的理论与实践，而社区作为现代社会的基本组成单元，为协作式规划的试验提供了良好的载体。

　　受自上而下的传统规划模式影响，规划师更多地承担技术员而非协调员的角色，公众则受自身利益和规划知识的局限，往往被动参与规划。如何高效地促进多元主体达成共识，监督规划实施，是协作式规划的难点。国内不同城市的社区规划做了有益的尝试，如广州同德街低收入社区规划组建咨询监督委员会、厦门兴旺社区规划成立社企同驻共建理事会、厦门西山社区规划中的乡贤理事会等。实践表明，引入相对客观公正的第三方组织来承担部分宣传、沟通、协调和监督工作，有利于各主体之间伙伴关系(Partnership) 的良性发展，引导主动协作过程、探求有效的协作模式，提高规划实施成效。借鉴国外规划理论，笔者总结自己近5 年参与的国内社区规划实践，建构第三方组织参与社区规划的协作机制，以期为国内社区规划和其他存量规划的有效推进提供参考，丰富中国协作式规划理论和实证研究。

１

国内外研究综述

1.1 协作式社区规划的理论进展

　　“协作式规划”的概念源于20 世纪80 年代，市民社会的崛起促使社区规划从传统的政府主导、精英主导向社会多元主体协作参与转变。协作式规划从民主政治平等的“沟通行为与沟通理性”[1]，发展到与“网络社会”等西方社会科学新概念相融合[2]，强调权威主体应主动促进不同利益主体之间的合作，各主体之间通过平等的交流达成共识，在实现共同利益最大化的同时保证规划决策的针对性和有效性[3]。

现代社区

　　在社区层面上，协作式规划意味着地方政府、社区组织、当地居民、相关机构及合作伙伴等利益主体共同决策[4]，由于现实形式发展变化多端，社区规划从决策到实践注定是一个复杂的动态过程，各主体难以避免会出现利益冲突。虽然一定程度的争执能加深各主体的互动以及对社区的深层认知与理解，但有效地调解矛盾才能真正催化社区决策的出台[5]。目前在社区规划中最常见的矛盾调解方法是构建沟通协作平台，由居民、开发商、地方政府、社区基层机构和非政府组织等主体共同参与，通过谈判和知识共享等方式达成共识[6]。为降低整体运作成本，提高社区协作规划的效率，密集的社交网络有助于参与者之间的信息流动，促进伙伴关系的形成与共同目标的实现，而社交网络所产生的规划协作效能还有可能转化为公共政治资本，促进社区内外市场的资金流动[7]。社区规划的协作式转型对各方社会力量提出了不同的挑战，越来越多的社区建设在应对多元主体参与的复杂局面时，都以公平化、透明化、科技化为目标不断展开探索。

1.2 第三方组织参与的协作机制

　　第三方指有一定公正性的第三主体，一般引入第三方的目的是为了确保交易的公平、公正，避免纠纷和欺诈。在社区规划的语境下，第三方组织是以市民社会为基础的中立组织，一般由不同知识背景但追求共同利益的人群组成，拥有相对专业的治理能力或丰富的社区生活经验，在参与规划过程中以解决问题为目标，以协调和监理为手段，合理平衡各方利益[8]。第三方组织介入规划，为基层主体争取对等的话语权提供灵活性和可能性，并在保证社区规划治理有效性的同时缩短决策时间[9]。

社区自发成立的组织

　　国外第三方组织参与规划，围绕现实问题的差异而呈现不同模式，常见的有以社区有限公司为核心、以基金会为核心、以实践社团为核心、以社区—大学合伙为核心等模式[10-13]。第三方组织以社区居民、社区组织、各专业人士与当地学者为主要人员，通过“化零为整”的方式构建多元协作平台，填补地方政府的管控不足[14]，对内有助于提高各主体对社区治理的认知与教育，完善社区资源分配；对外与其他社区组织进行横向合作，协助谈判社区规划项目投资，扩大社区组织的权力和影响力，为基层居民争取社区发展权益创造机会[15]。

1.3 国内协作式规划的实践与问题

　　在社会经济转型和市民社会崛起的双重背景下，对多元主体导致规划的复杂性已达成共识，意识到向协作式规划转型的必要性[16]。国内研究已系统地梳理了协作式规划理论和方法论的发展演变、代表人物、内容分类、主要缺陷及研究趋势等[17-23]。近年来协作式规划实践开始出现，在村镇规划[24]、区域绿地规划[25]、大众传媒驱使下的沟通规划[26]等层面都有一定的尝试；社区层面则引进了非政府组织、民间组织等第三方组织，如广州市同德街低收入社区规划[27]、恩宁路的城市更新项目[28]、“美丽厦门”社区规划项目[29] 等，规划实践初步表明一些本地社区、民间或外来组织或机构的参与，有利于降低各协作主体间的沟通成本，提升公众参与效果。

广州市恩宁路永庆坊

　　回顾国内的协作式规划实践，还存在以下问题：①绝大多数规划停留在被动参与阶段，协作规划效率有待提升；②政府部门揽权过重、社区自治组织发展不完善及居民缺乏参与热情，成为协作式规划中的障碍；③尚未针对不同的案例类型，形成适用的协作机制。

２

理论建构：社区规划中第三方

组织参与的协作机制

2.1 第三方组织参与协作的必要性

　　(1) 社区现实问题和类型的复杂多样。

　　社区规划涉及到政府、开发商、辖区单位、社区组织与社区居民等多元主体，规划过程是多元主体追求利益而展开的一场博弈。随着中国城市社会结构、经济结构和城乡结构的变迁，不同的社区也在动态变化中表现出迥异的特征，从城乡角度可以分为农村社区和城市社区；从社会发展的角度可分为传统街坊社区、单位社区和商品房社区；从区位角度可以分为中心社区、边缘社区。多样化的社区类型导致社区问题的复杂性，故需要多元主体的共同参与以表达多种利益的空间诉求，从而使中国社区具有复杂性和多样性的特征。

　　(2) 协作式规划尚处于起步阶段。

　　协作式规划是协调多元利益的有效途径，也是我国规划实践的发展趋势，但是其仍然处于起步阶段。首先，长久以来国内规划的编制和实施均由政府自上而下主导推动，原有参与主体难以迅速进入平等、主动、高效的协作状态，协作过程也缺乏相关制度保障，尚未形成针对国内社会背景的协作机制和普遍适用的模式。其次，虽然协作式规划在一定程度上能提高社区参与力度，但多元主体利益协调必然会延长决策时间，并且往往无法达成一致意见和明确结果。最后，由于协作式规划的可操作性一定程度受限于地方特点，若仅凭地方政府的包容和赋权，规划协作机制难以从根本上得到突破。

　　(3)规划师沟通协作技巧有待提升。

　　协作式规划要求规划师改变传统的技术精英角色，转而去适应并担当多种角色，如公众参与的组织者和促成者、公众意见冲突的调停者、为特定价值辩护的交涉者等[26]。我国规划师目前还是技术力量的代表，从技术人员向社会协调者转换过程中，协调方法、技巧都还处于起步阶段，调动社会资源进行协调的能力有待提高[30-31]。在社会快速发展、规划工作任务重的背景下，规划师在承担前期调研、专业咨询、编制方案、解释政策与监督落实等任务的同时，还要兼顾宣传、组织、教育与协调等工作，必然会进一步加大社区规划的时间成本。

规划师走进社区

2.2 第三方组织参与规划的协作机制

　　参照社区层面的规划实践[32]，从参与成员、过程和预期结果3 个角度来分析第三方组织参与的协作机制。参与主体包括：第三方组织、社区居民( 驻地企业)、社区机构( 媒体) 和规划师等( 图1)。第三方组织虽然独立于居民，但是部分来源于居民或社区，更深入地了解居民，容易短时间内取得群众信任。在协作过程中，他们收集社区居民( 驻地企业) 意见，协调多元诉求，为居民提供形势与政策的分析及咨询服务，提高居民参与意识和参与度；协助社区机构组织规划科普和宣传活动，与社区机构相互监督；接受政府赋权或政策支持，帮助政府构建沟通平台，提供居民需求分析并及时向政府反馈问题；向规划师提供居民诉求，接受方案解析并向居民解释、沟通。在汇总集中规划诉求问题后，监督行动实施与校对成果，提高规划决策效率，保障社区规划预期成果有效落地。

2.3 第三方组织参与协作的类型

　　在不同的社区规划实践中，第三方组织在参与过程中的职能担当、与其他主体的相互关系和协作方法是不同的。针对中国城市社区类型的多样化，本文对应城市中心社区、近郊社区和远郊农村社区提出3 种第三方组织参与社区规划的协作机制。

2.3.1 基于多元力量的监督组织

　　基于多元力量的监督组织一般由规划中的利益相关者、居民代表和其他公益组织、独立代表( 如政协委员、人大代表、独立学者等) 组成，适用于人口构成、建筑环境较为复杂的城市中心社区。该类社区一般基于早期规划建设而成(或缺乏统一完整的规划)，公共配套、市政基础设施有一定不足，主要面临建成环境更新提升、公共设施配套完善等问题。

　　监督组织主要作为桥梁和纽带，在居民中搜集意见、调解矛盾；向政府( 或其代表) 反馈意见，监督和评价政府工作，争取政府的政策支持；向以规划师为代表的技术精英表达空间和规划诉求、寻求政策的技术解释，提高规划的可实施性。同时，它作为民众代表需要接受社区管理机构( 街道、居委会等)或媒体等的监督，在行使权力的过程中是否如实收集、反映居民意见，政府是否及时反馈，以上过程是否公开、透明，所有的行动和过程都要给出合理的公共解释。

居委会收集居民意见

　　监督组织和政府在协作过程中存在“伙伴关系”：一方面政府积极鼓励和支持组织的工作，支持居民建言献策，使组织能够较好地向政府反馈意见并寻求政策支持；另一方面，监督组织可以在政府赋权基础上行使部分的决策权，缩减时间成本。

2.3.2 基于社企共建的自治组织

　　基于社区—企业共建的自治组织一般由社区管理人员( 居委会工作人员、物业管理人员等)、辖区内的企业代表、居民、企业员工等组成，适用于以外来务工人口为主的城市近郊社区。该类社区往往居住功能和工业功能混杂，人口流动性大，物质环境欠佳，基础设施配套不足。自治组织通过有针对性地访谈或组织各方参与座谈的方式促成共识，除了承担咨询、反馈和沟通功能，还负责联合企业和社区为居民提供更好的居住环境、生活配套与服务。

2.3.3 基于乡贤能人的权威组织

　　基于乡贤能人的权威组织一般适用于以当地农村人口为主的城市远郊农村社区。该类社区由于劳动力外流，人际互动减少，居民关系网络趋于松散，相对于政府和外来的规划师，村民更信赖有宗族血缘关系的地方权威代表。

　　权威组织主要承担收集民意和上传下达功能，组织成员凭借其在地方的名声和威望，基于社区公共利益的价值观，就社区发展问题与村民关注重点进行沟通，促成各方利益群体达成共识；同时也将村民的意见集中反馈给政府或规划师，以便在必要情况下对规划方案做出合适的调整。在协作过程中，该组织与社区机构或政府形成伙伴关系，是调解矛盾、提高沟通效率和推动社区协作顺利进行的关键要素。

乡贤评理堂，切实代表居民利益

３

案例探讨：不同类型协作机制的

实践及优缺点

3.1 基于咨询监督委员会的城市中心社区— 广州同德街

　　同德街位于广州市白云区西南部，总面积为3.59　km2。历经20多年的发展，同德街从昔日的传统村落逐步演化成解困小区、拆迁安置小区、廉租房、经济适用房、城中村等集中的城市低收入社区。社区发展问题集中在两方面：①交通拥堵，路网组织交错无序，内部用地混杂，人车争道，导致常年出行困难；②设施滞后，近年来居住人口急速膨胀，交通、教育与医疗等设施建设滞后，“上学难、就医难、如厕难”等制约着生活质量提升。政府先后组织了《同德街控制性详细规划》(2007 年) 和《同德街控制性详细规划优化》(2012 年) 编制工作，规划实践由政府单一力量主导型发展到小规模前置公众参与型，最终走向了多元参与主体的互动和协作。

　　同德街规划的参与主体包括：咨询监督委员会(以下简称“咨监委”)、政府、规划师、媒体和居民等。咨监委共有37 人，其中17 名为本地居民代表( 占60％ )，部分企业代表、政协代表和人大代表，他们现在或曾经是同德围①的居民，因此咨监委构成中居民代表实际比例为78％ ( 图2)。咨监委的工作内容以十六字概括为“意见征集、过程监督、协调矛盾、工作评价”，即广泛征求居民对同德围地区综合整治方案的意见，主要通过“一表一网一咨询”，即调查表、电子邮箱、现场征询会来征集意见，对各种形式的高质量信息进行整合、分类；全程监督综合整治工作，及时提出意见和建议；在整治过程中对居民做好解释、说服工作；对综合整治工作效果进行客观评价。规划过程中，咨监委以第三方组织的角色对规划进行协调，代表公众利益与规划师和政府沟通意见；咨监委和媒体、咨监委和政府，这两种伙伴关系带动良性协作，最终创造了社会资本( 政府、居民对咨监委的信任，咨监委和各方的互动关系) 和政治资本( 在政治体制内和政府协作达成最终方案)( 图3)。

　　在咨监委的促成下，同德街低收入社区规划的多方参与主体通过平等、深入的讨论，相互学习经验和知识，充分地表述自我立场和利益诉求，配合规划师在短短5 个月时间里进行多轮技术调整，并最终形成了11 项完善的综合整治工程方案，大大节约了规划决策的时间成本。“同德围模式”已被政府所认可、并通过2013年的《咨监委试行制度》促使其制度化。反思整个规划协作过程，咨监委的成功很大程度依赖于政府的赋权，但尚未能通过提供规划宣传教育等服务提高普通居民参与的意识和能力；同时，未形成初步的监督评价标准或体系，在进一步的推广中有待完善。

3.2 基于社企同驻共建理事会的城市近郊社区— 厦门兴旺社区

　　兴旺社区隶属厦门市海沧区新阳街道，辖5 个小区及新阳工业区的所有公共户，总人口为7　353 人，包括外来务工人员、外来经商者和本地居民。社区内居住与工业功能混合，物质环境欠佳，配套服务设施不足且分布不均( 图4)。

　　兴旺社区内有数百家企业，社区积极创新管理制度，成立了社企同驻共建理事会，其成员包括居民代表、企业代表、居委会和街道工作人员等。社区在辖区企业中邀请了12 位专业人才，组成了专业人才库，负责为企业和外来人口提供各类专业服务。在此基础上，社区还打造了“自助、互助、信息”三大服务平台( 图5)。

　　社区内企业众多，公共交通的“潮汐现象”严重，而公交站点的覆盖范围有限，企业员工上下班存在“最后一公里”交通难问题。社企同驻共建理事会就此问题提出了建设公共自行车系统的想法，希望通过实现公共交通与公共自行车的接驳，解决企业员工上下班交通问题。该事件经历了民意收集、方案确定和方案落实3 个阶段。民意收集阶段，社企同驻共建理事会在新阳街道的支持下，召开意见征集会、开放互动平台、走访企业，收到一万多条居民和企业员工的反馈意见；方案确定阶段，新阳街道、社企同驻共建理事会、建设局搭建了协作平台，共同整理居民意见，采纳了自行车站点设在厂区内，鼓励企业认购自行车等意见；方案落实阶段主要是由社企同驻共建理事会对相关企业进行走访沟通，获得在厂区设置站点的认可和企业对自行车的认捐支持( 图6)。

　　从整个协作过程看，社企同驻共建理事会推动了问题的进展和解决，并且提高企业的参与度，挖掘了企业作为社区重要社会中坚力量在社区发展中所能发挥的作用。但是，社企同驻共建理事会在提高外来人口的社区参与能力和参与热情上并未表现出可观的效果，外来人口参与仍以问卷调查、被动咨询为主，这是外来人口自身文化水平、社区认同等原因所致，也是此类社区协作初期面临的难题。

3.3 基于乡贤理事会的远郊农村社区— 厦门西山社区

　　西山社区是位于厦门市海沧区北部的农村社区，总人口为409 人，居民基本上是本地村民，相互之间的交际互动是建立在血缘、地缘的基础上，关系较为融洽，居民的社区认同感强烈，但农村居民的受教育程度较低，参与热情不足。社区内整体环境和基础设施配套欠佳。

　　在社区治理上，西山社区除了形成镇、村、组、户的纵向多层级管理架构，还成立了农村基层“三会”，即乡贤理事会、道德评议会与村民议事会。其中，乡贤理事会是由社区内5 个有地方威望的老人组成，是政府与村民良性沟通的桥梁。

　　西山社区作为“美丽厦门、共同缔造”的试点村，物质环境改善成为了项目的建设重点内容，其中房前屋后绿化工程和公共空间重建是重要的建设项目。但是项目推进必须突破原本的土地使用状况，其中涉及部分村民个体利益，所以项目支持率并不理想。整个规划协作过程中乡贤理事会负责收集整理村民意见，在不同阶段向村委会、政府和规划师进行反馈，同时学习、了解新政策和认知规划方案，用通俗易懂的语言向村民解释，劝导村民配合建设，监督促进方案实施。例如，在乡贤理事会成员的协调下，村民明确未来拆迁时土地补偿仍归个人后，愿意拆除猪圈，将土地贡献出来建设凉亭作为公共空间；进入建设期，在乡贤理事会成员的带动下，村民积极参与、自发捐款，并出劳、出工参与栈道和凉亭的建设。西山社区实现了社区内公共空间的重建，大大改善了物质环境。该项目激发了村民的主人翁精神和公共参与热情，也强化了村民对“公共利益”的认识，修复了社区居民交际网络。

西山社区居民自发开展的绿色环保活动

　　但是作为本地社区的权威代表，理事会成员只是将其职能局限于矛盾冲突产生之后的协调劝导，自身参与的积极性有待提升。当然，这种情况也是第三方组织在未掌握实质权利时难以避免的问题，因此政府需要在社区协作关系的不断完善中赋予乡贤理事会适当的权利，强化其在社区规划和建设中的作用( 图7)。

４

结语

　　在当前社会多元利益的博弈和规划转型过程中，如何提高协作式规划的质量和效率是社区发展的重点。本文梳理国内外协作式规划的理论及实践，分析第三方组织在参与协作式规划中的必要性，构建了第三方组织参与社区规划的协作机制，并选取分类探讨3 种协作机制在典型社区规划中的应用。

　　研究表明，第三方组织参与的3 种协作机制均以协调和促进多元主体达成共识为目的，但是具有各自的优缺点和适用性。基于多元力量的监督组织适用于城市中心社区，容易获取社会多方力量支持，在争取决策权方面有更大的优势；依赖政府赋权、部分群体或成员的积极参与，但是群众基础宣传教育、参与度有待提高。基于社区—企业共建的自治组织适用于以外来务工人口为主、工业与居住混杂的城市近郊社区，更容易获取企业支持、建构社区与企业合作的桥梁，对重点优化项目实施度高，但是居民主体参与程度不高，参与方式单一。基于乡贤能人的权威组织适用于以本地农村人口为主的远郊农村社区，与村民联系密切，拥有基层社会赋予的“天然”权威，在协作过程中有效地解决了政府与村民沟通的难题；但是没有政府下放的实质权利，缺乏主动性( 表1)。

　　实证案例充分说明了第三方参与的协作机制在社区规划中的应用是可行且灵活的，在未来的推广、借鉴中应着重注意切合实情、积极创新。

　　本文虽然讨论了3 种典型社区中第三方组织参与的协作机制，但尚未对第三方组织协作程序和实施评价等作出深层次分析；社区案例的选择虽然具有一定的代表性，但不足以概括我国丰富多样的城乡社区类型。未来研究应将重点放在第三方组织架构的优化、参与方式的拓展、作用效果的评价及参与制度的建设等方面，逐步将第三方组织参与的协作机制从社区规划推广到不同尺度和类型的城市规划中。

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