最高人民法院行政指导性案例司法应用报告 | 法宝原创
【作者】郭叶（北大法制信息中心副主任，北大法律信息网副总编，《北大法律信息网文粹》主编）；孙妹（北大法律信息网编辑部副主任，《北大法律信息网文粹》执行主编）
【声明】本文由北大法律信息网编写，转载请注明来源
内容提要：截止2017年11月30日，最高人民法院已发布十七批共计92例指导性案例，其中行政指导性案例17例。本文介绍并分析了17例行政指导性案例的发布概况、规律及特征。应用分析内容数据截止时间为2017年5月31日，以“北大法宝-司法案例库”中的裁判文书作为数据样本，将最高人民法院发布的第一至十六批指导性案例中的14例行政指导性案例作为研究对象，从不同角度，深入剖析其司法应用的特点和规律，进而探讨在应用中存在的问题，同时本文针对指导案例60号及5号的个案应用情况进行了细致分析，以期为我国指导性案例的司法应用提供参考。
关键词：案例指导制度；行政指导性案例；司法应用；大数据分析
我国案例指导制度实施七年来，指导性案例在司法实践中的应用状况日益受到关注。截止2017年5月31日，最高人民法院共发布的十六批87例指导性案例，已被应用于司法实践的指导性案例共有43例，尚未被应用的有44例。援引指导性案例的案例，即应用案例，共有737例，其中已发布的31例民商事指导性案件中已有20例被应用于589例案例，15例刑事类指导性案例中已有7例被应用于17例案例，14例行政类指导性案例中有10例被应用于100例案例，5例执行类指导性案例中有2例被应用于27例案例，19例知识产权类指导性案例中有4例仅被应用于4例案例，3例国家赔偿类指导性案例尚未发现被应用。
2017年11月15日，最高人民法院发布第十七批指导性案例，其中包括行政类3例、国家赔偿类（行政赔偿）1例及知识产权类1例。截止2017年11月30日，最高人民法院共发布了十七批92例指导性案例，其中行政指导性案例上升至17例，总占比18%，在各类指导性案例中排名第三，仅次于民事类及知识产权类。具体包括土地/行政批准、教育/行政许可、工商/行政处罚、公路交通/其他行政行为、劳动和社会保障/行政确认、劳动和社会保障/行政受理、民政/行政征收、土地/行政合同、物价/其他行政行为、消防/行政确认、盐业/行政处罚、公路交通/行政许可、公安/其他行为、道路交通/行政处罚等14类案由。根据调研情况，截止2017年5月31日，已被应用于司法实践的行政指导性案例共有10例，应用率高达71%。援引行政指导性案例的案例，即应用案例，共有100例，应用频率最高的是指导案例60号（盐城市奥康食品有限公司东台分公司诉盐城市东台工商行政管理局工商行政处罚案），共41次，全部为民事类案例，指导案例60号跨领域应用特征明显。其次是指导案例22号、41号、5号，分别有16次、15次、14次。应用案由主要集中在买卖合同纠纷和产品责任纠纷领域。应用地域集中分布在广东省、河南省、浙江省和江苏省等地区，以基层人民法院和一审程序为主。
一、行政指导性案例的发布状况
（一）发布规律
图1 行政指导性案例整体发布情况
1.发布频率不固定，2012-2016年略有上升，2017年有所减少
最高人民法院发布的十七批中涉及行政指导性案例的有8个批次，分别是第二批、第五批、第六批、第九批、第十二批、第十四批、第十五批及第十七批。最高人民法院发布日期不固定，并非每年都有发布行政指导性案例。从2012年和2013年每年仅有2例，到2014年和2016年上升至每年5例，到2017年目前仅3例，最高人民法院发布行政指导性案例的频率不固定。
2.发布日期不固定，发布数量每批1-4例不等
最高人民法院行政指导性案例发布年份分布在2012-2014年及2016-2017年。从发布的月份来看，上半年主要集中在1月、4月、5月，下半年集中在9月、11月和12月。每批包含1-4例数量不等，其中发布数量最多的是第九批有4例，属于行政指导性案例发布最集中的一次。其次是第十七批，有3例。发布数量最少的仅有1例，分别是第六批和第十四批。其余四个批次各有2例。
3. 审结与发布日期间隔多在六年之内，间隔最短的仅6个月
最高人民法院发布的17例行政指导性案例中审结最早的案例可以追溯到1999年4月（指导案例38号），最新的案例是2017年5月（指导案例88号）；审结时间主要集中于2009年之后，共有13例，总占比约76%。审结日期与发布日期二者间隔在6年之内的案例数量14例，总占比82%。其中间隔在1年之内的有2例案例，即指导案例5号和指导案例88号，发布和审结时间的间隔分别为在11个多月和6个月。间隔时间10年以上案例有2例，即指导案例38号和41号。其中指导案例38号是审结日期最早的案例，审结日期为1999年4月，发布日期为2014年12月，审结日期与发布日期间隔近15年之多。
（二）发布特点
1.发布案由上，共涉及11类行政管理范围及9类行政行为
图2 行政指导性案例的行政管理范围种类
最高人民法院发布的17例行政指导性案例涉及土地等11类行政管理范围。其中土地最多，有3例，总占比约18%。其次是工商、公路交通、教育及劳动与社会保障，各有2例，约各占12%。另外，道路、公安、民政、物价、消防及盐业等6类各有1例，约各占6%。
图3 行政指导性案例的行政行为种类
最高人民法院发布的17例行政指导性案例涉及行政处罚等9类行政行为。其中行政处罚最多，有4例，总占比约24%。其次是行政许可，有3例，约占18%。行政批准、行政确认及其他行政行为各有2例，约各占12%。行政登记、行政合同、行政受理及行政征收各有1例，约各占6%。
2.裁判要点以实体指引为主，程序指引为辅
图4 行政指导性案例裁判要点指引
行政指导性案例的裁判要点为实体指引的共有14例，总占比约82%；裁判要点为行政诉讼程序指引的3例，总占比约18%。
3.关键词“行政诉讼”最多，出现1次的关键词42个，涉猎领域有限
表1 行政指导性案例关键词统计表
出现次数 | 数量 | 具体关键词 |
8次 | 1个 | 行政诉讼 |
6次 | 1个 | 行政 |
4次 | 2个 | 受案范围；行政处罚； |
3次 | 1个 | 违法； |
2次 | 6个 | 高等学校；工伤认定；行政许可；行政复议；维持原判；合法； |
1次 | 42个 | 政府信息公开；颁发证书；备案结果通知；程序性行政行为；法律效力；防空地下室；工作场所；工作过失；工作原因；规章参照；行政确认；行政协议；行政征收；合同解释；举报答复；举证责任；没收较大数额财产；批复；人防；食品安全标准；食品标签；食品说明书；适用法律错误；受理；司法审查；听证程序；网络申请；未引用具体法律条款；消防验收；学术自治；学位授予；盐业管理；易地建设费；逾期答复；原告资格；正当程序；合法性；提审；警告；证明；罚款；证据； |
最高人民法院发布的指导性案例，每篇有3-7个关键词不等。经统计，已发布的17例行政指导性案例共有53个关键词，“行政诉讼”累计出现8次，次数最多；其次是“行政”出现6次；“受案范围”“行政处罚”出现4次；“高等学校”“工伤认定”“行政许可”“行政复议”“维持原判”“合法”分别出现2次；另外“政府信息公开”等42个关键词仅出现1次。
4.案例来源以浙鲁川赣苏等地为主
图5 行政指导性案例的来源地域
行政指导性案例主要来源包括最高人民法院及江苏省等11个省份。其中，来源于浙江省、山东省、四川省、江西省和江苏省的指导性案例分别有2例；最高人民法院和天津市、内蒙古自治区、湖北省、广东省、安徽省及北京市等6个省、市、自治区分别有1例。
5.审理法院以中级人民法院居多，总占比约47%
图6 行政指导性案例的审理法院
已发布的行政指导性案例中，中级人民法院审理的案件数量最多，共计8例，总占比约47%，基层人民法院、高级人民法院和最高人民法院的数量依次为6例、2例、1例，总占比分别约35%、12%、6%。
6.诉讼程序以二审案件居多，共10例
图7 行政指导性案例的诉讼程序
诉讼程序为二审的共10例，总占比约59%，一审程序6例，总占比约35%，再审审理的1例，总占比约6%。
7.文书类型以判决书为主，占88%
图8 行政指导性案例的文书类型
在最高人民法院已发布的17例行政指导性案例中，判决书有15例，总占比约88%；裁定书有2例，总占比约12%。
二、行政指导性案例的司法应用
为保证数据来源的权威性和准确性，本文以“北大法宝-司法案例库”裁判文书作为数据样本，最高人民法院发布的16批共14例行政指导性案例司法应用情况作为分析对象[1]，利用指导性案例相关的关键词进行多个关键字单独或并列的全文检索，从而揭示出行政指导性案例的司法应用现状，并在此基础上归纳和总结出其应用规律和特点。
根据司法实践对指导性案例的援引情况，可以将其分为两大类型，即确定性援引和不确定性援引。由于不确定性援引多为裁判者表述不严谨导致的，所以，为了确保研究的准确性和权威性，本文仅以确定性援引为基础展开调研和分析。为了对确定性援引进行更为深入的剖析，本文对应用案例的具体类型做了进一步区分，即按照法官在裁判案件时是否明确援引了指导性案例进行说理，将其分为明示援引和隐性援引。其中，明示援引是指法官作出裁判时明确援引了指导性案例进行说理。主要包括法官主动援引和被动援引两种情形，前者是指法官主动援引指导性案例进行说理；后者是指法官被动援引指导性案例进行说理。隐性援引是指在审判过程中，检察人员建议或诉讼参与人请求法官参照指导性案例进行裁判，法官对此在裁判理由部分未明确作出回应，但是其裁判结果与指导案例的精神是一致的情况。评析援引是指裁判文书正文中并未提及指导性案例，但是该案例后所附的专家点评、评析、补评及典型意义等中提到指导性案例的情况。
截止2017年5月31日，最高人民法院发布的14例行政类指导性案例已有10例被应用于100例案件中。其中明示援引共涉及23例，隐性援引共涉及76例。另外，还有一种特殊援引方式即法官评析援引，共涉及1例。
（一）整体应用情况
1. 从整体来看，已有10例行政指导性案例已被应用，占71%
表2 行政指导性案例的整体应用情况
应用情况 | 应用数量 | 指导案例编号 |
已被应用 | 10 | 5号，6号，22号，26号，38号，39号，40号，41号，59号，60号 |
未被应用 | 4 | 21号，69号，76号，77号 |
截止2017年5月31日，最高人民法院共发布了14例行政指导性案例。其中，已被应用的指导性案例10例，应用率高达71%。未被应用的指导性案例有4例，占29%。
2.个案应用上，仅有指导案例60号应用超过40次，其余都在20次以下
图9 行政指导性案例的个案应用情况
最高人民法院发布的14例行政指导性案例有10例已被应用于司法实践，共计100例应用案例。应用频率位列前四的指导性案例分别是指导案例60号、22号、41号、5号，其中应用次数最多的是指导案例60号，应用次数高达41次；其次依次为16次、15次、14次。其余6例指导性案例应用次数在5次以下，应用较少。
3.援引方式上，法官更倾向隐性援引，比例达76%
图10 行政指导性案例援引方式
从援引的方式上来看，分为明示援引、隐性援引及法官评析援引。其中明示援引共涉及23例，占23%，包括法官主动援引的6例和法官被动援引的17例；隐性援引共涉及76例，占76%，另外，法官评析援引共1例，仅占1%。
4.应用案例中行政类的案由种类较多但零星分散，民事类案例案由较集中
（1）行政案例占56%，还涉及民事及国家赔偿领域
图11 行政指导性案例的主要类型
行政指导性案例的100例应用案例不局限于行政类案例，还涉及民事案例及国家赔偿类案例。其中以行政类案例最多，共计56例，占56%。民事案例有42例，占42%；国家赔偿类（行政赔偿）有2例，占2%。
（2）行政类案例涉及20种行政管理范围及11种行政行为
图12 行政类应用案例的行政管理范围及行政行为种类
应用案例中行政类案件涉及盐业等20种行政管理范围。其中盐业、房屋拆迁及土地类的最多，分别有10例、10例及8例。其他行政管理有5例。司法行政、乡政府、质量监督、治安、房屋登记、教育及劳动和社会保障等7类，分别有2例。城市规划、城乡建设、道路、地质矿产、工商、公安、国有资产、行政监察、民政等9类分别有1例。
应用案例中行政类案件涉及行政处罚等11类行政行为。其中行政处罚最多，有16例；其他行政行为有10例。行政裁决、行政强制、行政批准、行政许可分别有5例、5例、4例、4例。行政登记、行政复议、行政确认、行政补偿及行政征收等5类均在3例以下。
（3）民事类应用案件集中在买卖合同纠纷和产品责任纠纷
图13 民事类应用案例的案由分类
在行政指导性案例的应用案例中比较突出的特点表现在跨领域应用。所谓跨领域应用指的是行政类指导性案例被应用到非行政领域的案例中。经过调研，指导案例40号、41号及60号存在跨领域应用。其中指导案例60号的41例应用案例全部为民事类案例，具体应用案由包括买卖合同纠纷、产品责任纠纷、网络购物合同纠纷，分别有22例、16例及3例。尚未发现指导案例60号被应用到行政类同类案例中。指导案例40号的应用案例中有1例案由为民事类的提供劳务者受害责任纠纷。指导案例41号的2例应用案例均为行政赔偿类案例。
（二）应用案例与指导性案例对比分析
1.应用案由
（1）有6例行政指导性案例被应用于同类案由
已被应用的10例行政指导性案例中，有6例被应用于同类案由，具体包括指导案例5号、6号、22号、26号、38号、40号。其中指导案例38号目前仅应用于相同案由，尚未发现应用于不同案由。其余5例指导性案例既被应用于同类案由又被应用于不同案由。其中指导案例5号的14例应用案件中，应用案由相同的有9例，总占比64%。
（2）有9例行政指导性案例被应用于不同案由的案例中，其中3例为跨领域应用
上文提到有5例指导性案例既被应用于同类案由又被应用于不同案由，具体包括指导案例5号、6号、22号、26号、40号。例如指导案例5号的裁判要点为（1）盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。（2）盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。（3）地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。在指导案例5号的14例应用案例中，涉及盐业管理领域的共计10例，除1例属于行政强制措施外，其余9例均为行政处罚行为，故在司法实践中，真正援引指导案例5号的应用案例仍然集中在盐业管理领域，其管理行为主要表现为行政处罚。另外，指导案例40号如前文所述，存在跨领域应用。该指导案例被当事人作为证据提交应用于提供劳务者受害责任纠纷类案件，但是法官认为该指导性案例与本案无关。
已被应用的10例指导性案例中，还有4例指导性案例目前只被应用于不同案由案件，包括指导案例39号、41号、59号、60号。虽然二者案由不同但是案件关键案情或者争议焦点存在着相似性。其中指导案例41号和60号如前文所述存在跨领域应用。指导案例60号为工商/行政处罚类案件，其裁判要点为（1）食品经营者在食品标签、食品说明书上特别强调添加、含有一种或多种有价值、有特性的配料、成分，应标示所强调配料、成分的添加量或含量，未标示的，属于违反《中华人民共和国食品安全法》的行为，工商行政管理部门依法对其实施行政处罚的，人民法院应予支持。（2）所谓“强调”，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行着重标识。所谓“有价值、有特性的配料”，是指不同于一般配料的特殊配料，对人体有较高的营养作用，其市场价格、营养成分往往高于其他配料。调研发现，指导案例60号的应用案例均为民事类案例。该指导案例曾被法官应用于买卖合同纠纷案件中，主要是因为二者均围绕食品标签问题，案件关键事实相似。指导案例41号为土地/行政批准类案件，其裁判要点为“行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。”被法官应用于土地/行政裁决类案件中，虽然二者案情不同，但是争议焦点均涉及对于法律、法规和规章的适用原则问题。
2.应用地域
图14 行政指导性案例及其应用的地域分布情况
（1）行政指导性案例的应用案例主要集中在粤豫浙苏等地区
已发布的行政指导性案例共涉及江苏省、四川省、江西省、广东省、浙江省、北京市、内蒙古自治区、天津市、山东省、安徽省和湖北省等11个省、市、自治区，而应用行政指导性案例共涉及最高人民法院及广东省等21个省、市、自治区，且二者不完全重合。其中，应用率最高的是广东省和河南省，其次是浙江省和江苏省，其余省份应用率较低。
（2）曾遴选出行政指导性案例的地域更注重指导性案例的应用
应用案例超过5例的6个省市中，除河南省及湖南省外，其他4个省份均曾遴选过行政指导性案例。可见在审判实践中，曾遴选出指导性案例的省市更加注重对指导性案例的应用。
（3）豫湘沪闽等11个非行政指导性案例来源地域的省份均有应用案例
尽管行政指导性案例的来源地域以东部或经济发达地区为主，但是应用案例的地域却并不仅仅局限于此。河南省、湖南省、上海市、福建省、广西壮族自治区、河北省、辽宁省、甘肃省、黑龙江省、陕西省和重庆市等11个省、市、自治区，虽然没有涉及指导性案例的发布，但均在审判实践中应用了行政指导性案例。
3.审理法院
图15 行政指导性案例及其应用的审级情况
（1）行政指导性案例的应用案例涉及的审理法院均为普通法院
在审判实践中，应用行政指导性案例的法院全是普通法院，共计100例。尚未发现专门法院应用行政类指导性案例。
（2）应用案例中基层和中级人民法院约占85%
基层和中级人民法院应用行政指导性案例的频率较高，应用率分别约47%和38%。高级人民法院应用较少，应用率约13%，最高人民法院应用率约2%。
4.诉讼程序
图16 行政指导性案例及其应用的诉讼程序情况
（1）应用案例涉及的诉讼程序均为审理程序
行政指导性案例的应用案例涉及的诉讼程序比发布案例的更丰富些，包括一审、二审及再审三类，100例应用案例的诉讼程序均为审理程序。
（2）应用案例的诉讼程序以一审为主，占54%
最高人民法院发布的14例行政指导性案例的诉讼程序中二审居多，共9例，但是应用案例的诉讼程序以一审为主，共计 54例，总占比54%。二审程序43例，总占比43%；再审程序仅3例，总占比3%。
5.终审结果
最高人民法院的14例行政指导性案例中涉及二审和再审程序的共有9例。100例应用案例中，涉及到二审和再审案件共计46例。
图17 行政指导性案例的终审结果 图18 行政指导性案例应用案例的终审结果
（1）行政指导性案例及其应用案例的终审结果均以二审维持原判居多
涉及二审和再审程序的行政指导性案例中，二审维持原判的比例最高，约占67%，发回重审约占22%。部分维持、部分改判的占11%。应用案例中二审维持原判的案件约占85%，部分维持、部分改判的约占5%，发回重审、二审改判、驳回再审申请、再审维持原判及再审改判的案件各约占2%。
（2）行政指导性案例及其应用案例的改判案例涉及行政处罚的较多
在行政指导性案例中涉及改判的仅有指导案例6号，其案由为行政处罚。应用案例的改判案件主要援引的指导性案例包括5号和41号等，这些应用案例的案由主要涉及行政处罚和行政登记。
（三）应用案例的应用情况分析
1.首次应用日期和发布日期间隔最短的仅27天
图19 行政指导性案例首次应用时间
10例行政指导性案例被首次应用的时间分别为其发布后的1-25个月不等。其中，最高人民法院指导案例41号发布时间为2014年12月25日，首次应用时间为2015年1月21日，前后间隔仅27天。间隔较短的还有指导案例60号、40号、5号，间隔时间依次为74天、116天、182天。
2.应用主体
（1）应用主体大体有6类，其中原告和上诉人居多，合计占75%
图20 行政指导性案例的应用主体
在审判实践中，应用行政指导性案例的主体非常广泛，包括法官、原告、被告、上诉人、被上诉人、申请人等。其中原告和上诉人应用比例最高，各约占41%、34%；其次为被告、法官、被上诉人，总占比分别约为9%、8%、5%；而申请人引用较少，约占3%。
（2）法官主动援引数量极少，仅涉及3例行政指导性案例
图21 行政指导性案例的应用数量
在实践中，法官主动援引指导性案例的，裁判时基本上都参照指导性案例做出了相同判决。在法官主动援引的6例应用案例中共涉及3例行政指导性案例，其中指导案例60号被援引4次；指导案例41号和26号分别被援引1次。
（3）当事人引用指导性案例频率最高，总占比约92%
当事人在审判中应用指导性案例的频率最高，总占比约92%。当事人既包括审理程序、也包括执行程序中的当事人，在起诉、上诉、答辩还是举证质证等环节均可援引指导性案例来证明自己的主张。在当事人引用的9例指导性案例中，引用最多的是指导案例60号，其次是22号、41号及5号。
3.应用内容
图22 行政指导性案例应用内容参照情况
根据2011年12月30日发布的《最高人民法院研究室关于印发<关于编写报送指导性案例体例的意见>、<指导性案例样式>的通知》[2]的规定，每篇指导性案例均由七个部分组成，即标题、关键词、裁判要点、相关法条、基本案情、裁判结果及裁判理由。在审判实践中，无论是法官还是当事人，在引用指导性案例时，其引用的内容不仅包括裁判要点，还包括基本案情及裁判理由。其中裁判要点占比重约60%，应用频率最高。基本案情，总占比约34%；裁判理由总占比约3%。另外仅提到指导性案例，未明确应用内容的有3%。
4.应用表述
根据2015年5月13日发布的《<最高人民法院关于案例指导工作的规定>实施细则》[3]第11条规定，在办理案件过程中，案件承办人员应当查询相关指导性案例。在裁判文书中引述相关指导性案例的，应在裁判理由部分引述指导性案例的编号和裁判要点。
援引指导性案例时的应用表述主要包括发布主体、发布日期、发布批次、指导案例编号、指导案例字号、指导案例标题、裁判要点等七个要素。
（1）发布主体、指导案例编号和裁判要点是应用频率较高的三个要素
图23 行政指导性案例应用表述的要素使用情况
发布主体被援引的频率最高为87次，达到了87%。主要的表述形式有：参照/依据/根据最高人民法院发布的指导性案例、与最高院发布的指导性案例、请求/建议/应当参照最高院发布的指导性案例等。其次是指导案例编号，仅次于发布主体，被使用频率为82次，达到了82%。其主要的表述方式有：指导案例x号、第x号指导性案例、指导性案例第x号等。再次是裁判要点，其被援引的次数共计27次。除此以外，使用频率较高的还有发布批次、发布日期和指导案例标题。
（2）应用表述模式并不固定，表述要素中以“主体+编号”、“主体+日期+编号”、“主体+编号+要点”为主导模式
根据应用表述所涉及的七个要素的引述情况，可将其分为单要素表述、双要素表述、三要素表述、四要素表述、五要素表述和六要素表述六大类。通过对100例应用案例的统计和分析，具体情况如下：
表3 行政指导性案例的应用表述分类及组合模式
表述分类 | 组合模式 | 数量 |
单要素表述 | 主体 | 6 |
编号 | 4 | |
标题 | 3 | |
双要素表述 | 主体+编号 | 25 |
编号+要点 | 5 | |
主体+要点 | 4 | |
主体+日期 | 2 | |
主体+批次 | 1 | |
三要素表述 | 主体+日期+编号 | 9 |
主体+编号+要点 | 7 | |
主体+批次+编号 | 6 | |
主体+编号+标题 | 3 | |
主体+批次+要点 | 1 | |
四要素表述 | 主体+日期+批次+编号 | 5 |
主体+批次+编号+要点 | 3 | |
主体+批次+编号+标题 | 3 | |
主体+批次+编号+字号 | 2 | |
主体+编号+标题+要点 | 1 | |
五要素表述 | 主体+日期+编号+标题+要点 | 4 |
主体+日期+批次+编号+字号 | 3 | |
主体+批次+编号+字号+要点 | 1 | |
六要素表述 | 主体+日期+批次+编号+标题+要点 | 1 |
根据表中的统计结果可以看出，六种不同的表述类别所涉及的要素种类和组合模式各不相同，即使是相同的表述类别，具体的要素种类和组合模式也存在差异。其中，双要素的表述分类最多，有37例，三要素有26例。单要素、四要素、五要素分别13例、14例、8例，六要素相对较少，仅有1例。
双要素表述中包含5种表述模式，“主体+编号”模式有25例，占双要素模式的68%，处于主导模式。三要素表述中，“主体+日期+编号”模式有9例，“主体+编号+要点”模式有7例，二者占三要素表述模式中的一半以上。单要素表述中，以“主体”为主要的表述模式，同时一般表述构成为“主体”+“指导性案例”字样。四要素、五要素的主要表述模式分别为“主体+日期+批次+编号”、“主体+日期+编号+标题+要点”。六要素的表述模式只有“主体+日期+批次+编号+标题+要点”。
（3）法官同时引述指导案例编号和裁判要点的，仅占8%
图24 法官援引的要素使用情况
在100例应用案例中，明示援引共有23例，其中包含法官主动援引6例，法官被动援引17例。法官在援引指导性案例时在裁判理由部分同时引述指导案例编号和裁判要点的共有8例，总占比8%，引述其他要素的涉及15例，总占比15%。
5.应用结果
（1）法官主动援引的参照率83%，被动援引的参照率仅12%
图25 行政指导性案例的应用结果（明示援引）
在100例应用案例中，法官明示援引的有23例。其中，法官主动援引6例，予以参照的5例，总占比约83%，未参照的1例，总占比约17%。法官被动援引17例，予以参照的2例，总占比约12%，未参照的15例，总占比约88%。法官隐性援引的共有76例。法官主动援引的参照率较高，被动援引的参照率较低。同时，法官主动援引的指导性案例未参照，主要是由于指导性案例的案情或裁判要点不适用于该案，法官就此特地进行了说明。法官被动援引的指导性案例参照率较低，主要是基本案情或裁判要点不同，法官大多给出了明确回应。
（2）裁判要点和基本案情是法官判断参照与否的重要标准
表4 行政指导性案例的参照标准
明示援引 | 参照标准 | 参照 | 未参照 |
法官主动援引 | 裁判要点 | 4 | |
基本案情 | 1 | 1 | |
法官被动援引 | 裁判要点 | 1 | 7 |
基本案情 | 8 | ||
未明确 | 1 |
在23例明示援引的应用案例中，首先，对于参照而言，主动援引和被动援引都有涉及，总共用7例应用案例，其中，在主动援引中，参照裁判要点的有4例，参照基本案情的有1例，而在被动援引中，参照裁判要点的有1例，未明确具体参照内容的有1例。由此可见，法官参照指导性案例进行审理的主要原因是裁判要点和基本案情相似。其次，对于未参照而言，在主动援引中有1例是应为基本案情不同而未参照。在被动援引中有7例是因为裁判要点不同而不予参照，8例是因为法官认为案情不同而不予参照。
三、行政指导性案例的个案司法应用分析
（一）指导案例60号的应用分析
指导案例60号“江苏省盐城市奥康食品有限公司东台分公司诉盐城市东台工商行政管理局工商行政处罚案”,是最高人民法院于2016年5月20日发布的第十二批案例之一。该案主要针对食品标签标注内容的问题，旨在明确食品经营者在食品标签、食品说明书上特别强调添加、含有一种或多种有价值、有特性的配料、成分,应标示所强调配料、成分的添加量或含量,未标示的,属于违反《中华人民共和国食品安全法》的行为,工商行政管理部门依法对此违法行为实施行政处罚的,人民法院应予支持。食品安全事关国计民生,该案既是维护消费者权益的需要,也是加强食品安全管理、促进行业健康发展的重要手段。[4]
根据北大法宝-司法案例数据库调研结果，指导案例60号是行政类指导性案例中被应用最多的，应用案例共计41例。下面本报告将对指导案例60号的具体应用情况作出如下分析：
1.应用案情概况
（1）应用范围均为民事领域案例，行政类领域尚未发现应用案例
图26 指导案例60号应用案例案由分布情况
根据调研结果，指导案例60号的41例应用案例均为民事领域的案例。从应用案例的具体案由来看，主要有三类：买卖合同纠纷、产品责任纠纷及网络购物合同纠纷，分别有22例、16例及3例。目前尚未发现指导案例60号被应用于类似的行政类案件。
（2）应用案例涉案产品以食用油居多，占73%
图27 指导案例60号应用案例涉案产品类型
指导案例60号涉案产品为“金龙鱼橄榄原香食用调和油”。根据调研，41例应用案例中涉案产品以食用油居多，但是不局限于此。其中涉及食用油的应用案例共计30例，约占73%；酒类有2例，约占5%。另外有9例为其他食品，例如开心果、方便面、糖果等，约占22%
2.应用内容剖析
（1）应用内容以基本案情和裁判要点为主
图28 指导案例60号应用案例的应用内容
指导案例60号的应用案例具体应用内容涉及裁判要点、基本案情及裁判理由等。其中应用基本案情的最多，共计19例。其次为裁判要点，共17例。应用内容为裁判理由的有2例。另外未明确应用内容的有3例。
（2）裁判要点一被引用频率较高，约占76%
图29 应用案例对指导案例60号裁判要点的应用情况
指导案例60号的裁判要点包含两个：“1.食品经营者在食品标签、食品说明书上特别强调添加、含有一种或多种有价值、有特性的配料、成分，应标示所强调配料、成分的添加量或含量，未标示的，属于违反《中华人民共和国食品安全法》的行为，工商行政管理部门依法对其实施行政处罚的，人民法院应予支持。2.所谓“强调”，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行着重标识。所谓“有价值、有特性的配料”，是指不同于一般配料的特殊配料，对人体有较高的营养作用，其市场价格、营养成分往往高于其他配料。”
通过对16例应用裁判要点的案例进行进一步分析，发现裁判要点一被引用的频率较高，约占76%，同时引用裁判要点一和二的约占12%，裁判要点二被引用的仅占6%。另外未明确引用具体哪个裁判要点，约占6%。
3.应用特点归纳
（1）应用主体以消费者和食品经营者为主，法官主动援引少
图30 指导案例60号应用案例的应用主体
根据上图对指导案例60号应用案例的应用主体分析，可以看出由消费者援引的案例为29例，约占71%，食品经营者援引的案例为8例，约占20%，法院主动援引的案例为4例，约占10%。
（2）涉案产品相同的，判决结果不尽相同
由于指导案例60号的应用案例基本围绕食品标签问题，为了进一步分析其具体应用情况，本报告针对涉案产品相同的案例对基本案情以及判决结果的不同纬度分析发现即使涉案产品相同的，各地法院的判决结果不尽相同。
① 涉案产品为“金龙鱼橄榄原香食用调和油”
从具体案情来看，应用案例涉案产品与指导案例60号相同的有7例，涉及的食品类型均为“金龙鱼橄榄原香食用调和油”。但是从不同地区不同法院的裁判结果来看，存在着一些差异。这些案件的当事人均以购买的涉案产品存在食品标签瑕疵为由，向法院请求食品经营者退还货款、十倍赔偿以及承担诉讼费等。不同地域的审理法院对于标签的认定情况分两种：存在食品标签瑕疵和不存在食品标签瑕疵。具体情况如下表所示：
表5 “金龙鱼橄榄原香食用调和油”类案件的标签认定及判决情况
法院对食品标签认定情况 | 所属地域 | 法院判决 |
存在标签瑕疵 | 上海市、江苏省 | 1.支持退还货款 2.不支持十倍赔偿 3.诉讼费减半收，被告（食品经营者）承担。 |
不存在标签瑕疵 | 辽宁省、江苏省、广东省 | 1.不支持退还货款 2.不支持十倍赔偿 3.诉讼费原告（消费者）承担 |
根据上表所示，认定存在标签瑕疵的法院比如上海市、江苏省一般支持退还货款，但不支持十倍赔偿请求，对于诉讼费一般减半收取，由食品经营者承担。认定不存在标签瑕疵的法院比如辽宁省、江苏省、广东省对于当事人的诉讼请求均不予支持。
② 涉案产品为“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”
根据调研情况，有11例案件的涉案产品均为“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”，原告或上诉人以购买的涉案产品存在食品标签瑕疵为由，向法院请求食品经营者退还货款、十倍赔偿以及承担诉讼费等。然而法院对于该食品标签的认定情况并不统一，主要分为三种：存在标签瑕疵、不存在标签瑕疵以及是否存在标签瑕疵不应由法院认定。对于标签瑕疵问题的不同认定也导致了判决结果的不同。以下为不同地域的法院判决情况梳理：
表6 “恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”类案件的标签认定及判决情况
法院对食品标签认定情况 | 所属地域 | 法院判决 |
存在标签瑕疵 | 北京、湖南 | 1.支持退还货款 2.支持十倍赔偿 3.诉讼费由被告承担 |
湖南
| 1.支持退还货款 2.不支持十倍赔偿 3.诉讼费，双方各负担一部分 | |
江西 | 1.不支持退还货款 2.不支持十倍赔偿 3.诉讼费由原告承担 | |
不存在标签瑕疵 | 河南、安徽、辽宁 | 1.不支持退还货款 2.不支持十倍赔偿 3.诉讼费由原告（上诉人）承担 |
浙江 | 1.支持退还货款，（由于被告愿意接收退货） 2.不支持十倍赔偿 3.诉讼费减半，被告负担 | |
是否存在标签瑕疵不应由法院认定，应由有关食品监管部门认定 | 湖南 | 驳回原告退还货款、十倍赔偿及诉讼费承担等诉讼请求 |
涉案产品均为“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的11例中，仅有北京市和湖南省有全部支持消费者诉讼请求的案例。其中北京市“白世桥诉北京永辉超市有限公司顺义后沙峪空港分公司买卖合同纠纷案”[5]北京市顺义区人民法院支持了原告（消费者）的全部诉讼请求。湖南省“李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司冷水滩分公司等产品销售者责任纠纷案[6]”一审湖南省永州市冷水滩区人民法院判决全部支持原告的诉求（包括退还货款、十倍赔偿），该案后经湖南省永州市中级人民法院二审改判，二审法院判决仅支持退还货款，不支持十倍赔偿[7]。主要改判理由是适用了《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款的但书规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”。
同时调研发现，湖南省该法院审理的“李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司创发城分公司产品销售者责任纠纷案”[8]与前述的“李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司冷水滩分公司等产品销售者责任纠纷案”类似。湖南省永州市冷水滩区人民法院分别于2016年10月26日和2016年12月12日先后审理了“李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司冷水滩分公司等产品销售者责任纠纷案”和“李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司创发城分公司产品销售者责任纠纷案”。前后相隔不到2个月时间，但是两个案件的审理结果完全不同，前者法院支持了原告的全部诉讼请求，后者则驳回了原告的诉讼请求。
表7 指导案例60号相似应用案例对比表
案件名称 | 李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司创发城分公司产品销售者责任纠纷案 | 李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司冷水滩分公司等产品销售者责任纠纷案 |
案件字号 | (2016)湘1103民初2576号 | (2016)湘1103民初2574号 |
双方当事人 | 原告：李塑来 被告：永州步步高商业连锁有限责任公司创发城分公司 永州步步高商业连锁有限责任公司 | 原告：李塑来 被告：永州步步高商业连锁有限责任公司冷水滩分公司 永州步步高商业连锁有限公司 |
涉案产品 | 恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）5L，单价118元。 | 恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）5L，单价118元。 |
购买数量 | 16瓶 | 40瓶 |
原告诉讼请求 | 1.退还货款2.十倍赔偿3.被告承担诉讼费 | 1.退还货款2.十倍赔偿3.被告承担诉讼费 |
被告抗辩理由 | 1.对经营的产品尽了合理、谨慎的审查义务。 2.涉案产品经数家有资质检测机构检测，均符合食品安全标准。 3.本案与指导案例60号不同，未特别强调“橄榄油”。 4.全国粮油标准化技术委员会油料及油脂分技术委员会认为涉案产品的标签是符合行业的实际情况的。 | 1.该产品已通过国家专业机构的严格检测，各项指标符合国家标准。 2.本案与指导案例60号不同，未特别强调“橄榄油”，无须标示配料添加量及含量。 |
法院裁判理由 | 1.涉案产品食品标签是否符合《预包装食品标签通则gb7718-2011》的相关规定，应由有关食品监管部门认定，不应由本院审查认定，现原告没有提供证据证实该食品标签（预包装食品标签）应当标注橄榄油含量，是原告举证不能。 2.食品标签只是预包装标签的一部分，食品标签的瑕疵只能说明预包装标签存在不规范的情形，可由食品监管部门进行处罚，并不能说明该食品本身存在安全质量问题，原告无证据证实对其自身造成了实质损害，其又未提供其他证据证实涉案调和油是不符合安全标准的食品。 | 该产品标签配料表中注明“采用一级双低芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油”，但未标识配料橄榄油含量，不符合食品安全国家标准《预包装食品标签通则GB-7718-2011》4.1.4.1的规定 |
法院判决结果 | 1.驳回原告李塑来的诉讼请求。 2.诉讼费由原告承担。 | 1.支持退还货款 2.支持十倍赔偿 3.诉讼费减半，被告负担。 |
经过上述对比可见，这两例案件的当事人、涉案产品、原告诉讼请求均相同，且由同一法院审理，但是判决结果截然相反。经过调研人员进一步分析发现，虽然两案均由同一法院审理但具体承办的法官不同。可见，司法实践中法律适用不统一的问题还是比较明显的，需加强案例指导制度在司法实践中的贯彻落实。
（3）各地法院多不支持当事人十倍或三倍赔偿的请求
根据前述调研分析，除北京市外，目前各地法院对于当事人提出的十倍或三赔偿请求基本都不予支持。虽然当事人引用指导案例60号来阐述诉求的正当性，但是指导案例60号的法律依据是2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》，2015年《中华人民共和国食品安全法》修订后增加了但书条款。第一百四十八条 规定：“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿；属于生产者责任的，经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的，生产者赔偿后有权向经营者追偿。生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”司法实践中，江苏省、河南省、广东省及江西省等地的法官在裁判时适用了但书的规定，对消费者十倍或三倍赔偿的请求不予支持。
（二）指导案例5号的应用分析
指导案例5号“鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案”，是最高人民法院于2012年4月29日发布的第二批案例之一。在其发布之前，对于地方性法规、规章对行政许可、行政处罚的设定权以及人民法院在行政诉讼中如何正确参照适用规章问题，司法所实践中存在不同认识，尤其是盐业管理领域。而在其发布以后，其生效判决不仅对地方性法规、规章能否设定经营工业盐行政许可并规定相应的罚则作了明确的说明，而且还对如何判断下位法与上位法相抵触、如何理解行政诉讼法参照规章的规定作了较为全面的阐述，从而使其对类似案件的处理起到了一定的指导意义。故在某种程度上讲，指导案例5号的发布统一了实务界对此问题的看法。下面本报告将对实务中指导案例5号的具体应用情况及趋势归纳如下：
1.应用案情概况
（1）行政管理范围以盐业领域为主，还涉及司法行政、物业和交通领域
行政管理范围是指行政主体代表国家管理行政事务的领域。指导案例5号系盐业行政处罚案，其行政管理的具体范围为工业盐领域。
图31 应用案件的行政管理范围
在指导案例5号的14例应用案例中，行政管理范围主要涉及四个领域，即盐业、司法行政、物业和交通，其中，盐业领域共涉及10例，总占比约72%；司法行政领域涉及2例，约占14%；物业和交通领域分别1例，各约占7%。尽管行政管理的范围各不相同，但是仍以盐业领域为主。
（2）行政行为种类多样但仍以行政处罚为主导
指导案例5号的行政机关系某市的盐务管局，其具体行政行为表现为行政处罚。而在司法实践中，援引该指导案例的14例应用案例的行政行为种类却不仅仅局限于此，其还涉及行政复议、行政备案、行政强制措施等。具体情况统计如下：
图32 应用案件的具体行政行为
14例应用案例中，涉及到的具体行政行为包括行政处罚、行政复议、行政备案、行政强制措施四种，其中，行政处罚为10例，总占比约72%；行政复议2例，约占14%；行政备案、行政强制措施各1例，分别约占7%。
（3）行政相对人的行为集中表现为工业盐的购买、运输和销售
指导案例5号的行政相对人是专门从事盐业进出口的企业，其具体行为表现为对工业盐的购买和运输。而在司法实务中，14例应用案例的行政相对人却不仅限于此，其行为也呈现出多样性，具体情况统计如下：
图33 应用案件行政相对人的行为分布情况
与指导案例5号相比，应用案例行政相对人的具体行为不仅涉及工业盐的购买和运输行为，还涉及工业盐的销售、盐产品的调运、禁行路段的行驶、业主大会及律所考核的申请等行为。不过，相对于后面这五种行为，工业盐的购买和运输行为所占的比重还是比较高的，达43%左右；而工业盐的销售、盐产品的调运、禁行路段的行驶、业主大会及律所考核的申请行为所占的比重分别为21%、7%、7%、7%和14%。即使是同一领域，行政相对人的具体行为也是不尽相同的，比如工业盐领域，行政相对人的具体行为就包括三类，即购买、运输和销售，达到64%左右，成为应用案例的主导方向。
2.应用内容剖析
（1）在盐业管理领域，确实存在依据地方政府规章实施行政处罚的现象
指导案例5号系盐业管理领域的行政处罚纠纷案，根据其裁判要点，即“（1）盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。（2）盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。（3）地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。”可知，指导案例5号的发布重在指引地方性法规、规章对行政许可、行政处罚的设定权的问题和地方政府规章的具体适用问题。前者限于盐业管理的具体领域，而后者则具有普适性。但是，经调研，在14例应用案例中，涉及盐业管理领域的共计10例，除1例属于行政强制措施外，其余9例均为行政处罚行为，故在司法实践中，真正援引指导案例5号的应用案例仍然集中在盐业管理领域，其管理行为主要表现为行政处罚，具体的处罚依据如下图所示：
图34 盐业领域行政处罚依据的分布情况
根据指导案例5号的裁判要点及《行政处罚法》可知，地方性法规有权设定行政处罚，而地方政府规章无权设定行政处罚，因此，对于行政机关而言，其可以依据地方性法规而不能依据地方政府规章实施行政处罚。但是，在行政管理实践中却并非如此，如上图所示，在盐业管理领域，行政处罚行为的依据主要包括地方性法规和地方政府规章两大类，其中，依据地方性法规实施行政处罚的案例占绝对优势，共计7例；而依据地方政府规章实施行政处罚的案例比较少，仅有3例，不过，尽管如此，这也在一定程度上说明，行政机关对盐业进行管理并作出行政处罚时，确实存在依据地方政府规章的情形，由此可见，指导案例5号的发布还是有其必要性的。
（2）直接引述裁判要点成为指导案例5号被援引的主要趋势
在指导案例5号发布之前，“鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案”，系苏州市金阊区人民法院在一审审理期间向江苏省苏州市中级人民法院请示的案例。后来，该案例又经江苏省苏州市中级人民法院和江苏省高级人民法院，逐级报请至最高人民法院。最高人民法院经研究对此作出《关于经营工业用盐是否需要办理工业用盐准运证等请示的答复》[9]。当时，该《答复》的主要内容包括两点，且与最高人民法院公布的指导案例5号的裁判要点一、二的意思基本吻合。但是，当最高人民法院把该案作为第5号指导案例进行公布时，却在第一、二项裁判要点的基础上增加了裁判要点三。经调研分析，在司法实践中，应用案例直接引述裁判要点成为指导案例5号被援引的主要趋势，且裁判要点三的引述频率并不亚于裁判要点一和二，具体情况如下图所示：
图35 应用案例援引裁判要点的情况
在14例应用案例中，直接引述裁判要点的案例共有7例；另外未提及裁判要点的有7例。在直接引述裁判要点的7例案例中，裁判要点1的引述频率最低，仅有2例，裁判要点二和三的引述频率相对要高一些，分别有4例和5例，尤其是裁判要点三，其作为最高人民法院拓展的内容，似乎更具有可适用性。
3.应用特点归纳
（1）应用主体和方式比较单一，仅由行政相对人以此作为证据予以援引
在司法实践中，行指导性案例既可以作为法官裁判的指引和参考，从而减轻其论证的负担，并增强裁判结果的可接受性与安全性；也可以作为当事人（包括行政机关和行政相对人）支持其诉讼请求的有力证据。目前，行政指导案例5号的具体援引情况如下图所示：
图36 应用案例的援引方式
根据上图对14例应用案例的统计，不难看出指导案例5号的援引主体和方式都比较单一，即仅由行政相对人以证据的形式予以援引，其比例占到了100%；而行政机关作为证据援引和法官作为裁判指引援引的情形均不存在。由此可知，目前，在司法实践中，行政相对人比行政机关和法官更重视对指导性案例的援引。
（2）裁判理由及结果存在差别，尚未形成普遍意义上的司法共识
根据上文分析可知，指导案例5号的14例应用案例，均为行政相对人以证据的方式进行的援引，但是，经调研发现，法院对此类援引的回应程度是不完全相同的，大体可以分为两大类，即不予适用和未作回应。具体的裁判理由及结果总结如下：
图37 应用案例的裁判理由及结果
说明：
第一类：认为本案涉及的是地方性法规而非地方性规章，故不予适用；
第二类：认为本案与指导案例5号无相关性，故不予适用；
第三类：认为本案与指导案例5号案情不同，但是法官未明确回应该指导案例；
第四类：依据相关法律作出裁判且裁判精神与指导案例5号相符，但是法官未明确回应该指导案例。
第五类：法官在裁判理由中明确提到指导案例5号，且参照作出裁判
不同法院审理的应用案例，其裁判理由和结果各不相同。目前，在行政领域，主要涉及以上五种类型。其中第一种、第四种及第五种类型的裁判理由部分往往论述比较充分，而第二种和第三种则比较简单。目前法官未明确回应的居多，共8例，法官作出回应且参照的极少，仅有1例。另外，在调研过程中，还发现即使是同一法院审理的同一案件，前后也存在截然相反的裁判理由和结果，如“郑州海王工业盐销售有限公司诉中牟县盐务管理局不服行政处罚案”的原审和重审的理由和结果就是如此。[10]
四、调研综述
经过前述调研分析，我们对行政指导性案例的发布及司法实践的应用情况作出如下综述。
（一）行政指导性案例的发布数量少，涉及到的行政管理范围有限
最高人民法院自2012年发布首批行政指导性案例以来，截止2017年11月30日，发布了17例行政指导性案例。从整体发布比例来看，行政类指导性案例的发布数量少于民商事、知识产权指导性案例，排名第三，多于刑事类、执行类及国家赔偿类指导性案例。由于目前发布数量不是特别多，行政指导性案例涉猎的行政管理范围仅包括盐业、工商、民政、土地、公路交通、教育、劳动和社会保障、消防、物价、公安等10类，涉及的行政行为种类包括行政处罚、行政征收、行政批准、行政许可、行政确认、行政受理、行政合同、行政登记、其他行政行为等9类。相比于行政类案例的42种行政管理范围及27种行政行为，行政类指导性案例涉猎的范围还十分有限，有待于进一步的挖掘，以便于更好地指引司法实践。
（二）应用数量有限，跨领域应用明显，44%的应用案例为非行政类案件
截止2017年5月31日，行政类指导性案例中已有10例被应用于司法实践，应用比例约占71%。相比于其他民商事、刑事、知识产权及执行类指导性案例，应用比例是最高的。根据“北大法宝-司法案例库”裁判文书统计结果显示，自2012年4月9日首批行政类指导性案例发布，截止2017年5月31日行政类案例共审结计984,325例。行政指导性案例中有10例仅被应用于100例案件中，相比于司法实践中百万级的案例数量，其应用数量还是很少的。
从具体应用范围来看，以行政类案例为主，有明显的跨领域应用特征。行政类指导性案例的应用案例中行政类案例最多，共计56例，占56%。另外还包括42例民事案例和2例国家赔偿类（行政赔偿）案例，合计占44%。从具体个案来看，指导案例40号、41号及60号存在跨领域应用。指导案例60号的41例应用案例全部为民事类案例，其中买卖合同纠纷、产品责任纠纷分别有22例、16例，数量相对集中。从应用案由的分布来看，呈现出行政管理范围及行政行为种类多样但应用案例数量零星分布的特点，具体涉及20种行政管理范围及11种行政行为。
（三）法官极少主动应用行政指导性案例，比例仅占6%
根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第7条规定，最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案件时应当参照。根据调研情况，司法实践中以当事人援引行政指导性案例居多，法官很少主动应用行政类指导性案例。100例应用案例中法官主动援引仅有6例，共涉及3例行政指导性案例，其中指导案例60号被援引4次；指导案例41号和26号分别被援引1次。还有待进一步加强引导法官主动应用，以便于指导性案例在司法实践中起到更好的指引作用。
（四）行政指导性案例的应用案例中存在明显的 “同案不同判”
“同案不同判”是指不同的审判组织对同一个“法律问题”（question of law）作出不一致的判断，导致裁判发生冲突，造成司法不统一。“同案同判”是法律效力具有普遍性和一致性的逻辑要求。[11]最高人民法院发布指导性案例的目的同样也在于统一法律适用，提高审判质量，维护司法公正，实现“同案同判”。但是根据调研情况，指导案例60号的应用案例中 “同案不同判”情况比较明显，指导性案例在司法实践中的落实情况很不理想，尚有很大的适用空间。法院系统尚有待进一步加强贯彻对案例指导制度的落实，积极引导法官学习指导性案例并应用到审判实践中，以实现裁判标准的统一化。
注 释
[1] 本部分指导性案例的发布数据及应用数据截止时间均为2017年5月31日。
[2]参见《最高人民法院研究室关于印发<关于编写报送指导性案例体例的意见>、<指导性案例样式>的通知》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】 CLI.3.175399，最后访问日期：2017年6月18日。
[3] 参见《<最高人民法院关于案例指导工作的规定>实施细则》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】 CLI.3.249447，最后访问日期：2017年6月18日。
[4] 《最高人民法院发布第12批指导性案例》，载法制网：http://www.legaldaily.com.cn/integrity-observe/content/2016-06/06/content_6661766.htm?node=70769，最后访问日期：2017年10月30日。
[5] 参见“白世桥诉北京永辉超市有限公司顺义后沙峪空港分公司买卖合同纠纷案”，（（2016）京0113民初14000号），北大法宝：司法案例库，http://www.pkulaw.cn/case/，【法宝引证码】 CLI.C.38306677，访问日期：2017年11月1日。
[6] 参见“李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司冷水滩分公司等产品销售者责任纠纷案” （2016）湘1103民初2574号，北大法宝：司法案例库，http://www.pkulaw.cn/case/，【法宝引证码】CLI.C.41539284，访问日期：2017年11月1日。
[7] 参见“永州市步步高商业连锁有限责任公司冷水滩分公司等与李塑来产品销售者责任纠纷上诉案” （2016）湘11民终2610号，北大法宝：司法案例库，http://www.pkulaw.cn/case/，【法宝引证码】CLI.C.8950825，访问日期：2017年11月1日。
[8] 参见“李塑来诉永州步步高商业连锁有限责任公司创发城分公司产品销售者责任纠纷案” （2016）湘1103民初2576号，北大法宝：司法案例库，http://www.pkulaw.cn/case/，【法宝引证码】CLI.C.37631655，访问日期：2017年11月1日。
[9] 参见《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》，北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】CLI.3.176471，访问日期：2017年10月9日。
[10] 参见“原告郑州海王工业盐销售有限公司诉被告中牟县盐务管理局不服行政强制案”（[2012] 牟行初字第 18 号），北大法宝：司法案例库，http://www.pkulaw.cn/case/，【法宝引证码】 CLI.C.1472917，访问日期：2017年10月10日。
参见“郑州海王工业盐销售有限公司诉中牟县盐务管理局不服行政处罚案”（ [2013] 牟行初字第71 号），北大法宝：司法案例库，http://www.pkulaw.cn/case/，【法宝引证码】 CLI.C.1941719，访问日期：2016年5月30日。
[11] 参见陈杭平：《论“同案不同判”的产生与识别》，载《当代法学》2012年第5期。
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