田飞龙：居住证改革彰显“一国两制”国家理性 | 法宝学术
【作者】田飞龙（北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事，北大法律信息网签约作者）
【来源】思考HK2018年8月18日
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身份问题身份证解决。这是一种行之有效的公民管理措施，是建构公民之牢固国家认同的常规手段。国家近日公布的关于港澳台居民之居住证的新规，显示了“一国两制”之下以“一国”吸纳整合“两制”的新思维。居住证按照国内普通省份之公民身份证编码与制发，享有身份证上的基本公民权利与福利，大体可以解决港澳台同胞长期以来在内地差异待遇的问题。这不仅仅是利益层面的便利化措施，更是宪制层面的认同和进步。随着居住证的申领与权利化体验，港澳台居民将实际感受到“一国”主权秩序下“公民平权”的平等地位与公民间相互承认的法权现实。联系之前对“就业证”的取消，居住证改革快速提升了港澳台居民之“中国公民身份”的实质性权利内涵。
居住证是对“一国两制”实践的重大推进。这一推进基于如下基本背景与考量因素：
第一，原来的“一国两制”因内地公民身份之权利保障有限，采取“井水不犯河水”式的隔离性分治安排，港澳台居民与境外人士“捆绑”管理，但这种安排既不利于保护港澳台居民的平等权利，也不利于国家认同之制度建构。
第二，改革开放40年，中国内地取得巨大经济发展并引领新一轮全球化和全球治理，既往隔离性的保护政策演变为阻挡港澳台居民分享改革成果的制度壁垒，内地身份之权利内涵提升也吸引港澳台居民之权利向往。
第三，港独与台独的出现为国家的隔离性治理敲响警钟，对港澳必须打破身份壁垒，对台则必须主动融合，以应对国家认同之危机。
第四，居住证改革并未完全实现港澳台居民与内地居民的全体系平权，而是在既往之回乡证与台胞证基础上进行权利的“单向增量式配置”，不要求港澳台对等开放和保障，也不取消港澳台居民享有的任何既定权利，这种特殊安排是“一国两制”的宪制结构决定的。
“一国两制”建立在特殊的国家理性基础之上，即国家对港澳台的特别制度性授权与港澳台对国家之持续贡献力的理性结合。这种安排是以1978年以来中国整体之现代化与国际化战略为顶层原则和前提的。有些内地居民对港澳台的“特权”地位不能完全理解，甚至认为现在已不必要。这是一种经验主义的功利判断和对宪法上权利平等的偏狭理解。
内地与港澳台在国家改革开放中的地位与作用不同，“一国两制”是从国家利益最大化的立场出发进行的理性制度设计，不是专门有利于港澳台，而是一直巧用制度多元性活力的方式追求更大的整体利益，从而也最终有利于内地每一个省份的改革利益。也因此，从宪制整体利益及各组成部分之公平性角度而言，“一国两制”的存续及作用方式取决于港澳台对国家发展的贡献方式。
港澳台在既往的改革开放时段以基础投资和技术转移有效推动了国家的初期现代化，如今则需要开阔视野，转型发展，跟上国家的“一带一路”、粤港澳大湾区等主导性战略。跟上国家战略节奏及作出新的独特贡献，是港澳维系既有“一国两制”宪制地位与权利安排的对价义务，也是台湾未来获取“一国两制”具体地位及权利的对价义务。“一国两制”不是一种纯粹的道德化偏爱与特权性安排，而是严格的国家理性设计，是存在中央与地方之权利义务对价格式的。十九大报告重申“一国两制”是长期的宪制安排，不只是在稳定港澳台人心，也不是中央的单方面承诺和背书，而是对作为中华民族组成部分的港澳台继续有利于国家发展保持战略定力和信心。这种重申，毋宁是国家对港澳台之持续贡献力与任务承受的一种提醒和动员。以此观之，则国家为港澳台居民融入国家发展大局提供一系列身份与权利的政策性配置，就是为港澳台参与国家发展战略及作出新的历史性贡献提供了必要的制度性保障。因此，对此次居住证改革的解读与评析，仅仅从“权利”及“便利”视角切入是不充分的，必须回溯及重述“一国两制”的国家理性及义务对价逻辑，才能全面准确理解。也只有这样的全面理解才能充分说服内地居民接受“一国两制”对港澳台的长期适用性及合法性。
这项改革显然是十九大报告关于港澳融合发展及对台推进“同等待遇”之政策要求的具体化。作为前期措施，惠台“31条”于今年2月底推出，各地跟进配套，已经对台湾居民尤其是寻求发展机遇的青年人带来了较为显著的“磁吸效应”，打破了“天然独”的政治谎言，但各地配套措施五花八门，有些措施可能涉嫌超出“同等待遇”合理范畴，造成不平等及社会反弹。此次以国家统一的居住证完成对前期措施的整合与规范化，有助于在全国范围内实现符合法律平等原则的“同等待遇”。对港澳居民的便利化措施之实际配套，也存在单项政策地区不平等以及不同政策间相互冲突的问题，居住证以法定标准加以整合改进，符合港澳台对法治的基本理解与规范预期。由此观之，居住证改革是以法治模式优化政策模式，推进全面依法治国，体现了国家治理现代化的具体进步。
当然，此项改革可能会带来一定的连锁效应甚至负面影响：其一，居住证整体提升了港澳台居民权利与福利，可能使内地居民产生更强的不平等感，从而对“一国两制”之正当性与公平性产生疑问；其二，居住证改革连带提升港澳台居民固有身份的优越性和吸引力，可能诱导内地居民向港澳台的移民，造成对港澳台社会的资源挤占与压力；其三，居住证带来的内地对港澳台的单向开放与港澳台对内地的相对封闭之间形成更大落差与对比，台湾民进党政府囿于“台独”立场难以积极回应及有序放开，但港澳特区政府有责任以本地社会可承受的方式增加对内地的开放安排，以缓和权利落差的反向冲击，增强两岸三地的有机联系和制度协调；其四，居住证对台湾居民的强化磁吸可能刺激民进党政府采取反弹管制措施，如何应对这些反弹也是该项安排全面实施之后面临的重要挑战；其五，居住证之权利配置仍然局限于民事及经济民生层面，缺乏对公民积极权利及参政权利的配置，缺乏在公务行政层面的结构性开放，未来可能需要研判及应对港澳台居民平等参与国家政权及治理全体系的进一步平权化要求，包括选举权利和担任各级公职的权利。
总之，居住证改革显示了国家的制度自信及包容伦理，也是“一国两制”国家理性在新时代条件下的继续发挥。居住证构成港澳台居民的“国家身份证”，与他们各自所在的港澳台户籍身份构成一定的互补关系，但也存在竞争关系。身份证不只是一种身份文件，更是灌注其中的政府公共服务能力与具体的国家认同。随着国家更高层次的全方位改革开放，内地居住证的“含金量”一定会不断升值，从而逐步成为港澳台居民多重身份认同中的“第一认同”，而这才是此次改革最深层次的国家法内涵。
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