田飞龙：十九大报告开启依法治港和有序融合新时代 | 法宝推荐
【来源】中国法学创新网（ID：www_fxcxw_org）
【作者】田飞龙（北京航空航天大学法学院副教授，一国两制法律研究中心执行主任，全国港澳研究会理事。）
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十九大报告举世瞩目，因为中国已成为具有世界历史构成意义的负责任大国，中国的国家行为具有全球治理的指标意义。在鸿篇巨制的报告体系中，不同人群各取所需。香港社会对中国的全球治理通常不甚敏感，但对于报告中的涉港论述则是高度关注。
涉港论述主要集中于三个部分：（1）报告第一部分关于过去五年工作有专节“港澳台工作取得新进展”；（2）报告第三部分将“一国两制”作为新时代中国特色社会主义基本方略之一加以确定；（3）报告第十一部分专章论述“坚持一国两制，推进祖国统一”。报告将港澳台合并论述，但又将港澳与台湾有所区分，这是因为港澳所涉乃一国两制内部的治理问题，但台湾所涉则是国家完全统一的结构性问题。
涉港论述存在如下值得认真对待的亮点：
第一，“全面管治权”进入报告，成为中央治港的新法理。五年来，中央面对香港社会围绕政改及本土分离问题的一系列挑战，对治港具体方略进行了适应时代与形势要求的调整，对既往偏重“两制”的治理思维与政策取向进行了检讨与修正，显示出对“一国”之法理与制度化的重心转移。“全面管治权”提法来自2014年白皮书，是对中央治港地位与权力的总括性概念，与之相对的就是香港依据基本法享有的高度自治权。“全面管治权”由国务院新闻办的政策用语正式被纳入党代会报告，表明中央对既往五年治港工作与方向的政治肯定，以及未来治港的制度进取方向。依法维护中央的“全面管治权”是一国两制全面准确实施的关键，是高度自治权的前提与保障。当然，中央的全面管治权是基本法秩序内的法定管治权，其制度化的重点在于完善针对香港自治权的“全面监督权”，同时对中央直管事项采取更加明确的法治化思维与方式。“全面管治权”成为取代“井水不犯河水”式两制隔离法理的新法理，是对一国两制完整法理意涵及基本法整体秩序的回溯与重塑，整体上有助于凝练一种关于基本法的“监督—自治”型共识法理学，打破既往“一法各表”的法理混乱状态与治理僵局。
第二，“长期繁荣稳定”是一国两制的政治伦理，是民族复兴的必然要求。中央治港，“高度自治”是宪制手段，“繁荣稳定”是根本目标，也是中华民族伟大复兴目标之一。这种将某个地区之“长期繁荣稳定”确定为国家民族之整体目标的做法，来源于特定的历史背景与一国两制的制度竞争逻辑。香港回归前已是港英治理下的“亚洲四小龙”之一，享有资本主义体系内的“繁荣稳定”，在殖民主义的制度外形之下，香港的现代化已到达相当高的程度。这种属于资本主义体系的“物质文明”与“制度文明”构成回归以来“一国两制”的起点以及与之对标竞争的基本参照系。收回香港，既包含着祖国统一的民族主义宏大叙事与历史进步意义，也包含着接受资本主义文明之挑战与竞争的制度博弈内涵。如果回归后的香港治理和发展不能确定性地优于回归之前，则难以证明一国两制的优越性，也难以间接证明社会主义制度的强大生命力和创造力。一国两制的制度竞争并不完全或主要不是在内地与香港之间展开，而是在中国与发达的西方之间展开。因此，香港之“繁荣稳定”就不仅仅是香港社会的成就维系，而成了国家治理能力及制度优越性的一种世界性证明。同时，在民族伟大复兴的条件下，香港的“长期繁荣稳定”又转换为国家民族整体进步的一项优先测试指标，表明中国的发展具有“共同富裕”的社会主义本质优越性，而绝对不可能放任香港“自然衰落”。为了香港的“长期繁荣稳定”，中央对香港事务的合法介入以及在国家一带一路战略和粤港澳大湾区战略中相对突出香港的独特优势与角色，就是一种在“新时代”保障香港获取新发展资源和空间的战略统筹行为。
第三，“有序推进民主”再现，显示中央对香港民主化的期待与支持。香港民主化，具体而言就是香港基本法第45、68条规定之“双普选”的实现。中央在基本法中纳入普选，以及在回归后的普选进程中坚持“循序渐进”原则并充分凝聚香港社会共识稳步推进，是因为中央将香港普选视为“一国两制”整体制度实验的重要议题，同时也是着眼“五十年”周期中内地政治改革与治理现代化的可能需求而在一个可控的地方自治秩序中先行先试。香港普选，是测试一国两制与基本法之宪制合理性与完备性的绝佳议题。普选，对香港而言，是其回归后民主运动、意义政治及社会参与的焦点，是其自治民主发展的合逻辑延伸，但对国家而言则是一种特别意义上的“宪制试点”，是一种需要与国家之“主权、安全、发展利益”相平衡的地方制度议题。普选的“国际标准”与“基本法标准”之争，所折射的正是中央与香港地方在“普选”意义与方式理解上的差异。十九大报告重现“有序推进民主”，既释放了中央继续支持香港民主化的政治信号，也提示了民主发展的“有序”性。这个“序”既指基本法普选条款的“循序渐进”之序，也指“八三一决定”确定的具体普选秩序。能否回归这个“有序”，还是继续陷入占中和本土分离以来之过度政治化的“无序”，是香港民主化能否继续前行的政治要害。
第四，发展主义的历史观与治理观更加明确。在统筹规划香港进一步发展的论述中，“民主”是放置在“齐心协力谋发展、促和谐，保障和改善民生”之后的，显示中央在思考香港问题上的议题次序。中国自身的模式与经验可被凝练为一种“发展主义”，即相信历史与社会的矛盾冲突需要通过更充分的发展来加以解决，这是共产党人的历史唯物主义与辩证法史观推演出来的结论，也是改革开放40年的基本经验总结。香港社会之多方面矛盾，尤其是贫富分化、经济结构老化、青年发展受限等问题，中央认为与发展不足及空间局限有关，而不是与香港未能实现普选有关。聚集经济民生促发展，是中央真诚地以自身理解和经验对香港社会基本矛盾与问题的诊断和处方，也是中央治港在政策上的侧重与取向。这种思路与香港社会及西方社会的“发展援助”思路颇有差异，也与规则主义的形式法治观颇有差异。当然，一国两制之下的香港社会到底如何回应及利用中央的模式启发与政策利好，不是中央单方面能够解决的问题，也是香港社会发展思路转型调整的问题。甚至，中国在一带一路战略中倡导的也是一种有别于西方之“民主优先论”的“发展优先论”。这是一国两制内部的制度竞争与经验对话的“新时代”，相对自信的中央开始在不同层次与方向上试图推展所谓的“中国模式”。而对“中国模式”真正的历史哲学与社会科学的理解、解释与理论化，似乎才刚刚开始。
第五，国家安全领域信赖香港社会的补充责任论。十九大报告没有专门提及“港独”而提及了“台独”，港媒对此多有关注和疑问。难道是中央认为“港独”问题已经解决了？其实不然，9月初香港中文大学的民主墙港独事件以及近期港独力量“重返校园”的社运动向，以及港独与台独的密切互动，表明这个问题并未得到真正的解决。不过，如下一些理由决定了中央在港独问题上的基本立场与取态：其一，“反港独”已经常态化，成为中央及涉港工作部门的基本任务，同时取得了积极的阶段性成效，因此没有必要再专门提及；其二，新特首在竞选纲领与施政纲领中清晰表明了反港独的社会治理措施与立场，中央需要支持特区政府依法施政；其三，2016年底人大释法以来香港司法的自我调整，尤其是在港独宣誓案、旺角暴乱案和占中改判案中对国家利益与公共秩序的法理肯定与兼容保护，显示出香港司法对反港独及维护香港稳定的积极宪制功能；其四，香港社会的“港独”余波（比如港中文民主墙事件）主要通过香港大学与社会自治（内地学生反弹反制、十校长联合声明、香港社会舆论制衡等）形式加以解决，显示香港公民社会的自我净化能力；其五，香港社会进入一个“休养生息”期，政治性议题相对淡化或后置，反港独有条不紊地形成了系列化的机制和经验。当然，中央在香港的国家安全领域必然继续承担最终的宪制性责任，这是一种优先信任和支持香港政府及社会处理“港独”问题的补充责任。如果港独出现了特区政府与社会无法解决的复杂局面，中央一定会依法介入，以及时恢复基本法秩序与社会稳定。
第六，以“粤港澳大湾区”为战略抓手促进香港再发展及融入国家。新全球化以中国为主场，这是香港近代史所未有之“大变局”。经过国家驱动，梁振英政府铺垫以及新特首接力推行，相关的区域发展战略已成为特区及社会发展的一个共识性方向，一系列的合作议题与政策规划正在开展。值得注意的是，这一次报告未提及香港在“一带一路”中的明确角色，而是强调以“粤港澳大湾区”为重点，梁振英所谓的“超级联系人”之说似乎未被中央重视和吸纳。如何理解这种论述取向呢？其一，报告指出“要支持香港、澳门融入国家发展大局”，这个“大局”首要包括的就是“一带一路”，只是基于国家整体规划，港澳只是参与者角色，而不是“超级联系人”或决定性角色，改革初期过度依赖港澳的国家发展阶段已经过去；其二，粤港澳大湾区战略是一带一路战略的子战略，作为华南地区的创新科技中心与海陆丝绸之路交汇点而起到重要的“基地支撑”作用；其三，中国的国家发展是一列定时出发的高速列车，面向新的全球化地域和空间，港澳需要与中央对表而不是相反，这在客观上提示港澳需要有发展和融入的紧迫感，误了班点自己负责。依托国家发展战略的“有序融合”是香港在一国两制新周期里的发展指南。
第七，一国两制是长期的“最佳安排”。一国两制从回归过渡期及初期的“回归安排”逐步发展为一种关于香港繁荣稳定的“治理安排”。这种转变使得香港社会面临一种重新理解自身与中国、中国与世界关系的历史压力和实践紧迫感。1984年《中英联合声明》及1990年《基本法》建构的香港自治制度是历史上最为优化的地方自治宪制。因此，就香港自身而言，尽管不是中英谈判的主体和参与方，但却是这场谈判的最大受益者。由此确定的一国两制框架成为香港宪制的最佳安排，也是其长期繁荣稳定的坚实基础。“五十年不变”之2047问题其实并非现实化的“变法”问题，而是宪制检讨与合理化的内部秩序调整问题。香港有识之士亦明确承认，2047之后一国两制仍然是香港宪制最佳安排。十九大报告之规划是在“两个一百年”尺度中的战略安排，对一国两制作为最佳方案的重申是与“2049中国”相关的。但这不代表中央对一国两制内部的具体制度机制不进行任何改变，因为一方面这是一个高度弹性化的宪制框架，需要不断根据新情况、新问题加以调整和填充，另一方面则是因为“繁荣稳定”成为国家的政治伦理，从而客观上需要国家获取适度的权力和权限来保障这一目标的实现。
第八，高度自治是权利与义务的复合体。报告提及“让香港、澳门同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任”，以及国家近些年在国家安全立法和一带一路战略等法律与政策制定过程中对港澳宪制责任与义务的明确提及，这些论述表明一国两制下的高度自治不完全是一种权利，也是一种地方自身责任及对国家负有的积极责任。一国两制下的香港，既往不仅是“两制”讲得太多，“权利”也讲得太多，长期来看造成了香港的某种“偏安”、“割据”与“自私”的取向，在某些议题与时段上使香港成为国家治理与发展的负担，这些偏颇需要在一国两制的“新时代”予以矫正。
总之，一国两制是中国完成国家统一、推进治理现代化及自身全面国际化的“宪制杠杆”，在港澳台三地显示出不同的制度化模式与实践成效，其中香港最为典型、丰富及富有张力。十九大报告系统总结过去五年对港工作基本方略与成效，将“全面管治权”作为新法理，将“发展主义”作为新动力，将“有序民主”作为长期承诺，将“粤港澳大湾区”作为融合架构，将高度自治作为优先治理机制，将国家“两个一百年”战略目标作为定位与拉动香港转型发展的战略契机。由此，一国两制之香港模式开始进入“新时代”，一个“2.0版”的依法治港与有序融合的新时代。