马怀德 孔祥稳：我国国家赔偿制度的发展历程、现状与未来 | 法宝推荐
【作者】马怀德（中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会会长）；孔祥稳（对外经济贸易大学法学院助理教授、法学博士）
【来源】《北京行政学院学报》2018年第6期、北大法宝法学期刊库。文章较长，已略去原文注释。
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关键词：国家赔偿；行政赔偿；司法赔偿；精神损害赔偿
目次
一、我国国家赔偿制度的发展历程
二、我国国家赔偿制度运行状况分析
三、我国国家赔偿制度的未来发展方向
法谚云“无救济则无权利”。是否存在切实有效的救济途径，是衡量公民基本权利实现状况的重要标准。在公法领域，除了依托行政诉讼等制度规范监督行政行为、救济相对人合法权益外，依托国家赔偿制度对当事人所受损害予以弥补同样是法治国家的题中之意。世界范围内，国家责任“主权绝对豁免”黯然退场的历史证明，国家赔偿制度的建立是从人治走向法治的重要标志之一，是社会文明化、法治化的重要表现。我国国家赔偿制度建立以来，在落实宪法关于尊重和保障人权的基本原则，为公民、法人和其他组织提供救济，监督国家机关依法行使职权等方面发挥了重要作用。改革开放四十年之际，系统总结其发展历程，评估其实际运行状况，探讨其未来发展方向，具有重要意义。
一、我国国家赔偿制度的发展历程
（一）我国国家赔偿制度的立法沿革
1.宪法基础：1982年《宪法》四十一条
平反冤错案件是推动我国国家赔偿制度建立和发展的一个重要因素。新中国建立后，1954年《宪法》九十七条规定“：由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”以此为依据，部分法律法规和政策对冤狱赔偿作出了相应规定，例如1956年颁布的《司法部关于冤狱补助费开支问题的答复》、1963年颁布的《劳动部关于被甄别平反人员的补发工资问题》等均带有国家赔偿责任的性质。“文革”结束后，平反工作系统展开，通过恢复职务、补发工资、支付医疗费、死亡赔偿金等形式，国家在一定程度上承担了责任。此类实践对国家赔偿提出了制度化要求，从而成为我国国家赔偿立法的一个重要动因。1982年《宪法》四十一条明确规定，“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利”。从宪法文本来看，相较于1954年《宪法》九十七条，1982年《宪法》四十一条就国家赔偿的问题增加了“依照法律规定”的字样，为国家赔偿的单行立法提供了基础。
2.制度雏形：《民法通则》与1989年《行政诉讼法》
1986年4月12日，六届全国人大四次会议审议通过《民法通则》，该法一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”这是我国法律层面对国家责任的最初规定。由于当时国家赔偿制度还处于探索阶段，并未形成单独的国家责任体系，因此立法将其吸收到民事责任当中。这与行政诉讼程序发端于1982年《民事诉讼法（试行）》具有相似的逻辑。在明确公民可以获得赔偿的前提下，国家赔偿制度的落实还需依托具体的救济途径。1989年《行政诉讼法》用三个条文六十七条、第六十八、第六十九条规定了国家赔偿制度，明确了公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯，造成损害的，有权向行政机关提出损害赔偿请求。如果对行政机关的处理不服的，可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。
3.制度初建：1994年《国家赔偿法》
1989年《行政诉讼法》出台后，立法机关开始着手制定专门的国家赔偿法。经过四年努力，八届全国人大常委会第七次会议于1994年5月12日通过了《国家赔偿法》。应当说，1994年《国家赔偿法》是一部颇具特色且具有开创意义的法律，反映了立法者在保障公民权益和兼顾国家经济社会发展水平上的考虑，当然也在一定程度上反映出立法理念上的局限性。在立法体例上，该法采用了行政赔偿和刑事赔偿合一的体例，即在一部统一的《国家赔偿法》中分章节规定行政赔偿与刑事赔偿。之所以采用这一立法方案，是因为立法者认为“行政赔偿、刑事赔偿有不同的情况，但许多问题是一样的，如赔偿的原则、标准等等”。
由于采用了统一的立法体例，《国家赔偿法》涉及了民法、刑法、行政法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等多个部门法，也涉及人民法院、人民检察院、公安机关和监狱等司法机关以及行政机关的职权，法律关系较为复杂。再加上1994年制定《国家赔偿法》时，一部分制度性、程序性问题在立法中规定得比较原则，留下了较大的解释空间。为保障制度落地，最高人民法院、最高人民检察院制定颁布了一系列国家赔偿的司法解释，为使1994年《国家赔偿法》的规定更为具体化做出了重要贡献。
4.制度改进：2010年《国家赔偿法》及建立指导性案例制度
进入新世纪，随着社会经济的高速发展和人民权利意识的觉醒，国家赔偿范围狭窄、标准偏低、程序公正性不足等问题日益凸显。长期以来，国家赔偿案件的数量都在低位徘徊，制度缺乏公信力，《国家赔偿法》甚至一度被戏称为“国家不赔法”。修法的动议时常被提起，截止2008年，全国人大代表中共有2053人次提出了61件修改国家赔偿法的议案和14件建议。综合考虑上述情况后，全国人大法工委从2005年底开始着手国家赔偿法的修改工作。2010年4月29日，在十一届全国人大常委会四次会议上，历时五年、历经四次审议的新《国家赔偿法》终于出台。该法在归责原则、具体程序、举证责任等诸多方面对旧法进行了修改完善，推动了国家赔偿制度的发展。
国家赔偿制度与一般的公法制度不同，是典型的救济法，公民个人在赔偿案件中提出要求的动因更加强烈，以个案推动制度完善的可能也更大。从世界范围国家赔偿制度形成的经验来看，各国国家赔偿制度的建立都与判例有着紧密联系。例如法国的布朗哥案是法国国家赔偿制度建立的重要动因，英国亚当斯诉内勒案则促进了其《王权诉讼法》的出台。《最高人民法院公报》于1990年第2期刊载的“王烈凤诉千阳县公路管理段人身损害赔偿案”等国家赔偿案件对于推动建立国家赔偿制度具有重要意义。在1994年《国家赔偿法》出台到2010年修法这十余年时间里，《最高人民法院公报》共刊载了十余例国家赔偿案件，其中既包括陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案、尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案等具有重要意义的行政赔偿案件，也涵盖了辽宁省海城市甘泉镇光华制兜厂申请国家赔偿确认案等典型的司法赔偿案件。社会媒体对“麻旦旦案”“佘祥林案”“赵作海案”等热点案件中的国家赔款问题也给予了充分关注。这些典型案件无论是在理论上还是实践上都有力推动了国家赔偿制度的进步与发展。在指导性案例制度建立后，最高人民法院已经发布了三起国家赔偿案例，这三起案件均在《最高人民法院公报》曾经刊载过，但以指导性案例的规格重新发布，意味着其具有了更强的规范效应。
（二）我国国家赔偿制度的发展趋势
1.归责原则由单一到多元
1994年《国家赔偿法》二条第一款规定“：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这表明1994年《国家赔偿法》在归责原则上采用了违法归责原则。之所以选择这一归责原则，主要考虑是违法归责原则较为客观，有利于保护赔偿请求人的利益120-121。时任全国人大常委会法工委主任的顾昂然就曾明确提出“：我国国家赔偿法采取违法原则，即以是否违背法律规定，作为是否承担责任的标准，只要是违反法律规定的，不管主观上有无过错，都要承担赔偿责任。这样规定，对国家机关和国家机关工作人员执法提出严格的要求，有利于更好地保护公民的合法权益。”
尽管违法归责原则在一定程度上降低了实践操作难度，但同时也限制了国家赔偿的实践，缩小了应有的赔偿范围。在行政赔偿中，公有公共设施致害、事实行为致害等无法被纳入赔偿范围；刑事司法活动中，受限于司法活动的认知局限等一系列因素，实施符合法律规定的行为同样有可能造成当事人的权利损害，采用违法归责原则将使当事人无法得到应有的救济。面对此种情况，学界在呼吁修法的同时，还尝试着对“违法”作扩张解释，将违反广义上的法以及违反法律原则与法律精神的行为也认定为“违法”，以扩大国家赔偿可能覆盖的范围。如有研究者提出，违反宪法、法律、法规、规章，以及违反其他具有普遍约束力的规范性文件，违反一般原则如诚信原则、尊重人权原则、公序良俗原则等均应当被认定为《国家赔偿法》中所规定的“违法”。在2010年《国家赔偿法》修订时，二条中的“违法”二字被删除。一般认为，这意味着国家赔偿改变了以违法归责为中心的单一归责体系，转而实行违法归责原则和结果归责原则在内的多元归责体系。这有利于处理事实行为和刑事司法行为致害的赔偿问题。尤其是在刑事司法中，当司法机关作出撤案、不起诉或者无罪判决，但无法证明此前的羁押行为违法时，采用结果归责原则可将此类行为纳入救济范围，有利于受害人取得赔偿。
2.赔偿程序日益便利，公正性有所增强
按照1994年《国家赔偿法》的规定，赔偿请求人获得刑事赔偿，需先由赔偿义务机关对刑事司法行为进行确认，其后还要履行十分繁复冗长的程序。职权主义的赔偿义务机关模式下，违法行使职权的机关往往就是赔偿义务机关，对于赔偿与否、赔偿多少有强烈的利害关系，故实践中经常出现赔偿义务机关找各种理由拒绝确认或拖延不办的情况，严重影响到当事人的权利救济。为解决这一症结，2010年修改后的《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出赔偿决定，逾期不予赔偿或者请求人对赔偿决定不服的，可以向上一级机关申请复议。如对复议结果不服，还可向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。这一规定消除了原制度中确认环节的“权利堵点”，提供了更为便利和公正的救济。
1994年《国家赔偿法》颁布时，立法基础相对薄弱，对国家赔偿的程序缺乏细致规定。成文规则所留下的空间过大，导致各机关在办理国家赔偿案件时程序较为随意。2010年《国家赔偿法》明确了具体赔偿程序，使得赔偿制度的具体运作“有法可依”。如规定赔偿请求人递交申请书后，赔偿义务机关应当出具加盖本行政机关印章并注明收讫日期的书面凭证（第十二条）。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定（第十三条）等等。除此之外，各赔偿义务机关也陆续出台规则，对本机关国家赔偿案件的办理程序进行了规范。如《公安机关办理国家赔偿案件程序规定》《人民检察院国家赔偿工作规定》《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》等分别就公安机关、人民检察院，人民法院办理国家赔偿案件的程序作出了规定。
在赔偿费用发放方面，1994年《行政诉讼法》规定行政赔偿费用从各级财政列支，同时还规定了各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付赔偿费用。在实践中，通常由赔偿义务机关垫付赔偿金后，再向财政核销，即“先赔偿后报销”。然而，由于各地财政状况不同，且财政预算体制改革不断推进，部门预算细化，各国家机关均较难保留垫付资金，这一机制经常影响到赔偿金的足额、及时发放。因此，2010年《国家赔偿法》专门规定，国家赔偿的费用要列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起7日内依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起15日内支付赔偿金。国务院出台的《国家赔偿费用管理条例》对这一制度进行了细化，通过明确赔偿义务机关、财政部门的具体义务，为当事人及时、足额领取赔偿金提供了保障。
3.赔偿范围不断扩大
在行政赔偿方面，1994年《国家赔偿法》对赔偿范围进行了明确列举，并规定了兜底条款。实践中，通过解释兜底条款等方式，行政赔偿的范围得到了一定扩张。例如，无论是1994年《国家赔偿法》还是2010年《国家赔偿法》都未将行政不作为致害纳入明确列举的赔偿范围中。但随着学理与实践的发展，行政不作为致害逐渐被纳入到国家赔偿范围当中。由于在实践中出现了劳教人员被同监室人员殴打致死一类案件，1999年《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》就疏于管理的劳教所应当承担行政赔偿责任进行了明确。2001年《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》也明确“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任”。这表明行政怠于履行职责致害赔偿已经基本在司法实务中形成了共识。两年后，《最高人民法院公报》2003年第2期刊载了“尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案”，该案审理法院在确定了不作为的不法性、不作为与原告利益之间的具体关系，及不作为与损害结果之间的因果关系等几个要素后，认定被告应当承担赔偿责任。2010年修法时，在第三条第（三）项中所规定的“放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡”就是从以往案件中所总结和抽象出相关规则从而制定的规范，是对不作为形态的具体列举。
在司法赔偿方面，2010年修法之前，刑事赔偿主要面向因“错拘、错捕、错判”而遭受侵害的当事人，这导致只有从事实上被证明完全无辜的受害人才能得到赔偿。在2010年《国家赔偿法》修订之后，刑事赔偿的范围有所扩大，尤其是对结果归责原则的引入，使得赔偿跳出了“违法”要件的限制，无论司法行为是否违法，只要受到追诉的人最终没有被继续追诉或定罪，被追诉的人就有权请求赔偿其所遭受的损失。应当说，这是我国法治进步的客观体现。因为刑事司法机关在刑事侦查、起诉、审判和执行过程中，所采取的强制措施可能在当时符合法律的规定，并不存在违法或主观的过错，但是随着刑事诉讼程序推进，司法机关无法证明犯罪嫌疑人或者被告人有罪，从而终止追究刑事责任，或者法院作出无罪判决的情况下，应当认可当事人的赔偿请求。最高人民法院2015年《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“刑事赔偿解释”）通过具体解释“终止追究刑事责任的具体情形”，对刑事赔偿的范围进行了再明确，明确列举了多种无法定罪又不撤案的“罪疑从挂”情形，客观上进一步扩大了刑事赔偿的范围，对于保护冤狱赔偿请求人具有重要意义。
4.确立了精神损害赔偿制度
建立精神损害赔偿制度是法治文明进步发展的重要体现，“标志着法律从注重对财产权及外部物质条件的保护，转而更加关注人身权和其他精神性权利不受侵害的平静的精神世界”。1994年《国家赔偿法》制定时，考虑到精神损害难以计量，以及国家经济发展和财政状况等现实因素，并未规定精神损害赔偿制度，仅规定了国家机关造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。然而，国家赔偿实践的困境愈发彰显出精神赔偿的重要性。在轰动一时的“处女嫖娼案”一审中，麻旦旦提出的精神损害赔偿申请因“不属于国家赔偿法规定的赔偿范围”而被拒绝，最终仅获得了74.66元的人身自由赔偿金和部分医疗费、交通费支出共计九千余元。时隔数年后，因“亡者归来”而沉冤得雪的佘祥林所提出的精神损害赔偿请求也因缺乏法律基础未得到支持。这一系列案件引发了社会各界对于国家赔偿中精神损害赔偿的关注。在学界和社会的一致呼吁下，2010年《国家赔偿法》于三十五条规定，致人精神损害的，赔偿义务机关应当在侵权行为影响范围内为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。由于精神损害的程度个别性较强，往往因案而异、因人而异，且与社会发展变化相关度较大，《国家赔偿法》并未设定一个完全统一的标准，而是为实践留下了裁量空间。经过数年实践的探索和总结，最高人民法院与2014年7月出台了《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》（以下简称《精神损害赔偿意见》），对精神损害赔偿的构成要件等作出了细化规定，同时对精神损害赔偿的具体衡量标准提出了指导性意见，即原则上不超过人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的35%，最低不少于1000元。
党的十八大以来，加强人权司法保障、平反冤错案件成为全国各级司法机关的工作重心之一。在此背景下，精神损害赔偿的适用也在个案中呈现出新的面貌。在张氏叔侄案中，法院“综合考虑赔偿请求人张辉、张高平被错误定罪量刑、刑罚执行和工作生活受到的影响等具体情况”，决定分别支付二人精神损害抚慰金45万元，创下国家赔偿中精神损害抚慰制度建立以来的最高记录。此后，这一记录不断被“刷新”。2014年作出赔偿决定的呼格吉勒图案中，法院最终确定的精神损害抚慰金为100万元；同年作出赔偿决定的念斌案中，精神损害抚慰金为55万余元；2016年作出赔偿决定的陈满案中，精神损害抚慰金为90万元；2017年作出赔偿决定的聂树斌案中，法院最终确定的精神损害抚慰金则达到了130万元。从精神损害抚慰金与侵犯人身自由赔偿金、生命健康赔偿金的比例来看，上述案件全部超过了《精神损害赔偿意见》所提出的35%这一原则性比例（参见表1），在聂树斌案中，比例甚至接近了1：1。
二、我国国家赔偿制度运行状况分析
分析国家赔偿制度的运行状况，通常需要从国家赔偿案件的数量入手，然而，对国家赔偿案件的数量进行全面统计存在较大难度。因为《国家赔偿法》规定由行使职权时造成损害的国家机关作为赔偿义务机关，使得检察机关、公安机关、司法行政机关等均可能成为办理国家赔偿案件的义务机关，国家赔偿案件数量的统计缺乏统一口径。但从公开途径检索到的数据来看，法院依然是办理国家赔偿案件的主体。《国家赔偿法》规定，当事人对赔偿义务机关的处理结果不服，可向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，使得大量案件流向法院。在1995年《国家赔偿法》生效到2015年的二十年间，各级人民检察院处理的刑事赔偿案件为1.3万件，各级人民法院审理的国家赔偿案件为13.4万件，前者仅为后者的1/10。司法行政机关的案件办理数量则更少：2015年，全国各级司法行政机关收到和办理的国家赔偿案件仅为30件；2016年为100件。故重点观察人民法院审理国家赔偿案件的数据，能够大致看出国家赔偿制度的运行情况。
（一）案件的总体数量少且波动大
通过对全国各级法院自2002年以来受理国家赔偿案件的数量进行分析可以看出，我国国家赔偿的案件数量始终处于一个较低的水平（参见表2）。尽管在1994年《国家赔偿法》出台之后，国家赔偿制度的缓慢发展带来了案件量的逐年上升，在2004年左右全国一度达到9000余件的小波峰，但此后便转而回落甚至逐年降低。其中，行政赔偿案件数量的上下浮动较大，在多个年份同比增跌幅均接近甚至超过30%；司法赔偿则在2007年至2010年的四年间处于案件量的最低谷，年均仅有1000余件。自2011年开始，国家赔偿案件数量开始逐渐回升，其原因应当是2010年《国家赔偿法》的修订带来的制度利好。2015年，国家赔偿案件达到25191件，同比上涨幅度达到130%。这与十八大后落实立案登记制与平反冤错案件有着紧密关联。然而即便如此，全国法院审理国家赔偿案件的数量总体上依然处于低位水平。《国家赔偿法》生效二十余年以来，全国法院所受理的国家赔偿案件总量仅有10余万件，年均不到1万件。这一数字与行政诉讼中行政机关败诉案件的数量及刑事案件中冤错案件的数量相比存在着一定落差。例如，2016年全国刑事赔偿案件数量为2699件，但同年全国法院所审理的二审刑事案件中，改判和发回重审案件的数量分别达到了15571件和9648件，前者仅是后二者之和的1/10。尽管不能认为改判和发回重审的案件均为冤错案件，但过大的案件数量差表明有很多争议未能进入国家赔偿的救济渠道。
造成这一现象的原因是多重的，其中国家赔偿的程序公正性不足是重要因素。如前所言，1994年《国家赔偿法》规定的赔偿义务机关制度便于受害人提出赔偿请求，也便于赔偿义务机关了解具体情况，正确审理案件。然而，其所蕴含的内在问题是，赔偿义务机关需要“自己做自己的法官”，与赔偿有高度利害关系的赔偿义务机关自然先天倾向于不赔或者少赔。尤其是对于司法赔偿而言，1994年《国家赔偿法》还规定赔偿请求人只有在刑事司法行为被确认为违法之后才能单独提起国家赔偿。尽管2010年修法时取消了确认程序，并保障法院的最终裁决权，但是并没有彻底解决程序的公正性问题。党的十八大以来，一部分冤错案件的迅速平反，尤其是媒体所报道的呼格吉勒图案、聂树斌案等重大典型案件中，纠错和赔偿的程序均是因为“真凶再现”后，办案机关在各方压力之下才启动的。在普通案件中，获得国家赔偿往往更加困难。此外，赔偿率和赔偿数额偏低也使得当事人对国家赔偿制度缺乏足够的信心。上述多方面因素交叉作用，导致了国家赔偿案件的总体数量长期偏低。
（二）赔偿率长期处于低位水平
与案件总体数量偏低相似，国家赔偿案件的赔偿率长期也处于低位徘徊的状态。其中，行政赔偿的赔偿率又远远低于司法赔偿的赔偿率。以2005年以来每年行政赔偿诉讼的结案量减去调解结案的数量，可大致得到每年行政赔偿诉讼判决和裁定结案的数量，与该年度判决赔偿的案件量比较，可得出行政赔偿诉讼的赔偿率（具体参见表3）。可以看出，行政赔偿案件中的赔偿率（即原告胜诉率）自2005年以来一度大幅下降，在2010年之后均在5%左右徘徊。这一数据远远低于普通行政诉讼案件的胜诉率。
相比较而言，司法赔偿案件中的赔偿率比行政赔偿案件更高。在2002年到2009年期间，司法赔偿的赔偿率保持在30%左右。但自2010年起，也开始出现大幅下降，并连续多年在15%上下徘徊（参见表4）。由此出现了一个值得分析的情况，即在2010年后，国家赔偿案件的数量呈现逐渐增加的趋势，但案件赔偿率却呈现出下降和低位徘徊的趋势。究其缘由，一方面可能是激增的案件量中掺杂了部分当事人在事实与理由方面不够充分的案件，致使案件中判处赔偿的整体比例降低；另外一方面，则有可能是因为国家赔偿制度的整体容纳量不足，使得大量进入赔偿程序的案件无法得到公正和有效的审理。
（三）部分赔偿标准有待进一步提高
自1994年《国家赔偿法》制定颁布至今，国家赔偿的范围和赔偿标准已经经历了多次调整。但与社会经济发展状况相比较，无论是侵犯人身自由的赔偿标准，抑或是侵犯财产权的赔偿标准，都存在着明显的不适应性。精神损害抚慰金则只在少数个案中达到较高数值，整体水平仍偏低。
首先，对于侵犯公民人身自由权的赔偿标准过低。按照《国家赔偿法》三十三条的规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，但这一标准从总体上看与公民人身自由所受到的侵害依然不成比例。例如，在2018年5月，两高分别下发通知，要求自2017年5月16日起作出的国家赔偿决定涉及侵犯公民人身自由权的赔偿金标准调整至每日242.30元，该标准虽然较上年度增加了22.58元，但却无法充分弥补人身自由遭到侵害之损失。从补偿正义的角度出发，侵害公民人身自由权的行为发生时，公民往往是丧失了24小时内的自由，但平均工资却是以一般劳动者的8小时日均工作量作为计算的基准，这意味着公民8小时工作时间之外的法益是被立法所忽略的。从内容上讲，公民失去人身自由，其损害并不仅仅是误工一项，还有自由活动空间、选择空间、发展空间的丧失等。因此，以单一的日平均工资标准作为侵犯公民人身自由权的衡量标准并不合理。
其次，侵犯财产权的赔偿标准不够细致和明确。《国家赔偿法》三十六条规定了财产权侵权的赔偿，其中第二项规定，查封、扣押、冻结财产造成财产损坏或者灭失的，依照第三项、第四项的规定赔偿。第三十六条第三项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；第四项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。可见对于如何界定“相应”，未置一词，虽然从文义上看，此处的“相应”可以解释为与财产价值相符，但如何计量财产价值本身就是需要解释的问题。同时，第三十六条第五项还规定，财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。同样，该条文也未对何为“相应”进行界定，且未区分合法与违法拍卖、变卖所造成的损失。党的十八大以来，对冤错案件的集中纠正使得一批时间跨度较长的国家赔偿案件重新进入媒体和公众视野，在漫长的时间跨度中，财物价值往往发生了较大变动，从而彰显了法解释学上的难题。其中最为典型的是吉林于润龙案：2002年9月，吉林商人于润龙因涉嫌非法经营被刑事拘留，其携带的46公斤黄金被警方扣押；历经多次审判后，于润龙在2013年最终被确定无罪，但是46公斤黄金却早在其被捕5天后，就由吉林市警方交售银行折价384万元出售，倘若按照最终决定赔偿时的市场价格衡量，黄金价值已经涨到1300万元，此时，采用何种标准进行赔偿引发了争论；最后，吉林警方返还了46公斤黄金实物。但个案的了结并未终结这一问题，倘若案件涉及的财物并非黄金一类的可替代种类物而是特定物时，又将如何确定具体的赔偿标准？
再次，精神损害赔偿标准偏低。从实践情况来看，各地对于精神损害抚慰金的裁判差异较大，但总体上均低于最高人民法院2014年《精神损害赔偿意见》提出的原则上不超过人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的35%，最低不少于1000元的标准。有媒体报道指出，实践中的这一占比均处于较低水平，赔偿金额基本只能保持在3万元到5万元的水平。尽管国家侵权比民事侵权所造成的后果要严重，但这一额度却比一般民事侵权的精神损害赔偿额度要低很多。另有研究者通过抽样统计的方式得出，在其所选取的158个赔偿案件中，平均每个案件的精神损害抚慰金仅仅为29432元，在占比上只占到赔偿金总额的16.89%。从整体角度审视，诸如呼格吉勒图案高达100万元人民币、聂树斌案高达130万元人民币的精神损害抚慰金不过是少数个案，而不能理解为当前精神损害赔偿的一般标准。
（四）国家赔偿制度运转受政策影响较大
从上述数据所反映出的情况来看，国家赔偿制度的运行情况并不是十分理想。但在我国特殊的政法体制下，政策对国家赔偿制度的重视往往将使得国家赔偿制度呈现出积极的面向，能够在一段时间内改善其实施效果。例如，在2014年的中央政法工作会议上，习近平提出了“四个绝不”的工作要求，即“决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案”，这对我国政法机关的工作产生了巨大推动。党的十八大后的新一轮司法改革重点强调“让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”，刑事司法中的冤案平反和赔偿成为法院工作的重点。最高人民法院在2014年、2015年、2016年、2017年的工作报告中都提出了要坚决防止和纠正冤假错案，加强国家赔偿和司法救助工作的相关要求。“张氏叔侄强奸杀人案”“呼格吉勒图案”“聂树斌案”等一批重大冤错案件均是在这一大背景下得到纠正，并给付了远远高出平均水平的精神损害抚慰金。在案件审理的速度上也是如此：在“佘祥林杀妻案”中，佘祥林从被释放到获得赔偿金用时一共花费了4个月时间；赵作海案则仅用了4天；在张氏叔侄等案件中，赔偿决定的作出和赔偿金的发放均是在很短时间内完成。毫无疑问，这是由于平反冤错案件成为了各级政法机关工作议程中的重点对象。这些现象一方面说明，在我国当下的司法环境和司法体制下，良好的政策导向能够对制度运转产生积极的影响，促进制度的有效实施；但在另一方面同样也说明，国家赔偿制度还未能形成常态化的有效运行机制，离成熟、定型还有一定距离，尚未达到符合国家治理体系和治理能力现代化内在要求的标准。
三、我国国家赔偿制度的未来发展方向
从上文的分析可以看出，国家赔偿制度建立以来，其运行状况仍有不理想之处。造成这一现状的原因是多方面的，如赔偿范围、赔偿程序、赔偿标准等问题一直是国家赔偿制度建立和发展过程中所面临的基础性难题，学理和实践在很多问题上还未形成相对稳定和统一的见解。同时，由于社会经济的发展变化，国家赔偿制度还面临着一些新的挑战。在新旧问题相交织的时代背景之下，国家赔偿制度的理论与实践都亟待进一步完善。
（一）在理念层面，正确把握国家赔偿法的定位
1.国家赔偿制度应当始终坚持救济本位，确立“有利于受害人原则”
《国家赔偿法》一条规定：“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这意味着《国家赔偿法》具有双重的制度目的，即救济与监督。与《行政诉讼法》的立法目的所存在的争议相似，《国家赔偿法》的双重立法目的同样在一定程度上存在着对立面，妥善处理二者关系是保障制度良好运作的重要条件。1994年《国家赔偿法》正是因为过于强调违法归责和违法确认程序，使得赔偿义务机关担心背上“违法”的责任影响考核，千方百计避免赔偿，致使当事人的救济权受到极大影响。故2010年《国家赔偿法》修订时，取消了前置的确认违法程序，加强了法院对司法赔偿的监督，并确立了多元化的归责原则。实践证明，这一改革方向带来了国家赔偿制度的运行利好。从本质上说，国家赔偿制度的重点在于对国家机关的职务行为所造成的损害给予救济，其主要用意并不是针对侵权国家机关的惩罚与责任追究。尤其是在刑事司法赔偿中，不应过分纠结于刑事司法机关行为的违法性问题，而应当重点关注结果之不法。理想的状况是，只要受到刑事追诉的公民拿着检察机关的不起诉决定书，公安机关的撤销案件决定书、释放证等证明终止刑事责任追究的法律文件，或者立案后超过一定期限没有继续进行刑事追究，就可以获得相应的国家赔偿金。倘若在追诉过程中存在国家机关工作人员涉嫌违法违纪等情况，将由其他的法律制度与程序完成追责功能。国家赔偿制度的两重立法目的应当有主次之分，制度本位应当定位在救济功能上。也即国家赔偿制度“是一种向受害者、向弱势群体倾斜的利益分配制度，是一种社会公平正义的重配、矫正和归复的机制，必然要以维护人的自由、健康、生命、精神和财产等权利为首要目标，必然以权利救济作为首要宗旨”。对二者同等对待或者将重点倾向于责任追究，会使得国家赔偿制度逾越其本来的功能，造成过重的负担。
立足于国家赔偿的救济本位，应当在法律解释和法律适用过程中贯彻“有利于受害人”原则，尤其是在刑事赔偿中，应当坚持“有利于受害人原则”来解释和适用争议条文。正所谓“每一个案件，都是当事人的一段人生”，国家侵权损害对受害人造成的是百分之百的损失，但国家支付给受害人的赔偿金对国家而言仅是微不足道的九牛一毛。例如，前文所提及的财产灭失类刑事赔偿案件，由于部分财物的市场价格随时变动，有涨有跌，无论是一刀切地将行为时的价格确定为赔偿标准，还是将决定赔偿时的价格作为赔偿标准，都有可能造成当事人无法得到充分赔偿的情况。将此类风险交由当事人自担并不符合公平正义的基本原则。因此，对于这类案件应当以“有利于受害人”的解释原则确定弹性的赔偿空间，如果以损坏时的价格作为估价标准对受害人有利，则应按财产损坏当时的价格进行估价；如果以判决或决定赔偿之日的估价对受害人有利，则应按判决或决定赔偿之日进行估价。
2.处理好国家赔偿与国家补偿、国家救助制度的关系
大陆法系的公法学理论一般认为，国家赔偿是对国家行为中具有可谴责性和否定性后果的部分，由国家向受害人承担法律上的责任；而国家补偿则是从保障社会公平实现的层面上协调、平衡国家和个别公民间的权益分配，这通常也被简化为“违法赔偿”和“合法补偿”。国家救助则是指国家对于公民基本生存权利进行保障的社会给付行为，其本质上属于一种给付行政。然而，“现代国家责任体系的新近发展，正推动赔偿、补偿和救助制度的彼此融合，弱化恪守经年的过失责任主义立场”。尤其是在风险社会到来的大背景下，国家赔偿与国家补偿的界限已经越来越模糊，而大规模的、相对普遍的行政救助或特别保险金制度又进一步模糊了国家补偿与国家救助之间的关系。这一特征不仅仅表现在行政赔偿领域，也表现在司法赔偿领域，例如，刑事赔偿中采用了结果归责规则，而不问刑事追诉机关的行为之违法与过错，就在一定意义上带有补偿责任的性质。
有研究侵权法的学者提出，传统侵权法中重在计算私人对私人利益侵害的责任课以方式已经不足应对风险损害所具有的不确定性、无限性、不可计量性、不可预期性、不可控制性和社会公共性等特点，因而应当建立包括预防责任和补救责任的规制法对风险成本进行分担。国家责任作为一种特殊的侵权责任，也要面临上述变迁的挑战，当行政赔偿与行政补偿界限逐渐模糊，在国家责任中更加淡化责任的追究，而强调在高风险的领域给予受害公民直接的救济时，国家赔偿、国家补偿在一定程度上发生了交融和重合，在部分领域出现国家赔偿责任和国家补偿责任的统一化。对于此，有学者提出了所谓“公法上的危险责任”理论，其不再试图以行政行为的违法性与合法性对国家赔偿责任与国家补偿责任作区分，淡化了国家过错的色彩，而将重心放在对受害者的补偿之上。有学者就曾提出，公法上危险责任的主要特征在于国家责任之成立不问国家活动是否违法，也不问国家有无故意或过失，故公法上危险责任就其责任之成立不以过失为必要而言，可以认为属于“无过失责任”。
在我国的国家赔偿制度中，国家赔偿与国家补偿之间的关系一直是学界争论的焦点，对于《国家赔偿法》是否应当纳入国家补偿制度，以及是否应当制定单独的《国家补偿法》，学界均存在争论。从立法实践来看，我国目前仅由《宪法》规定了征收征用的补偿责任，其余补偿责任散见在各类单行立法中，尽管学者们以传统大陆法系的国家责任理论为依据，对国家补偿责任的类型化展开过较多探讨，但实际立法当中却一直未能完成国家补偿责任的体系化。从国家责任的统一化趋势上来看，若将《国家赔偿法》视为国家责任的基本法，则应当将发展比较成熟、类型相对固定的国家补偿责任纳入其中。应当继续坚持以《国家赔偿法》作为公法赔偿责任的基础，同时给予国家补偿制度足够的重视，在宪法规定的征收征用补偿的基础之上建立国家补偿的制度体系，坚持“赔偿为主先行，补偿和救助为辅补充”。在未来，将《国家责任法》扩充为统一的国家责任法典或许是调和多种制度的可选办法。
（二）在制度层面，进一步完善国家赔偿制度
1.吸收学理与实践成果，拓宽赔偿范围
在司法赔偿方面，首先应当扩大刑事司法赔偿的范围，将轻罪重判、少罪多判所造成的侵权行为纳入到赔偿范围当中。倘若审判监督程序将重罪改判轻罪、多罪改判少罪，且原刑罚的执行期已经超过了改判后的刑罚的，原审法院应当对所超出的部分承担国家赔偿责任。其次，应当扩大非刑事司法赔偿的范围。关于法院在行政诉讼、民事诉讼中的“错判”，如果是由于审判人员的故意或重大过失所导致，且受害人损失或财产无法返还的，应当承担国家赔偿责任。
在行政赔偿方面，需要将学理研究相对成熟和司法实践中达成普遍共识的行为类型纳入法律明确列举的赔偿范围中。《国家赔偿法》三条和第四条以正面列举的方式规定了行政赔偿的范围，并添加了兜底条款。由于赔偿涉及义务机关的切身利益，其潜在的倾向自然为不赔或者少赔，在适用高度概括性的条款时，往往会通过限缩解释、寻找成文规则的模糊地带等方式逃避赔偿。当前试图用正面概括加负面排除的立法模式解决这一问题存在较大阻力，故短期内国家赔偿范围的拓宽主要应当着眼于将学理和实践中已经承认的赔偿类型成文化，不断增加具体列举项，同时保留概括兜底条款，以为实践探索留出接口。具体而言，当下应当将行政不作为致害和公共设施致害纳入列举范围中。
行政不作为致害，学界通常也称其为怠于履行职责致害。1994年《国家赔偿法》制定时，因为学界对行政不作为的研究还有待深入，将其规定入法的条件尚不成熟；2010年修法时，学术研究已经有了相当进展，尽管呼声较高，但最终立法未将其写入法案当中。如前文所言，司法实践中早已通过司法解释和典型案件将不作为致害纳入到行政赔偿范围当中。再次修订《国家赔偿法》时，应将其纳入到明确列举范围中。对于行政不作为致害，需重点关注危险防止类行政义务的不作为所导致的损害，科学界定其因果联系。
公有公共设施一般指由行政机关或其特许的公务法人设置或者管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、港埠马头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等。1994年《国家赔偿法》制定时，考虑到公共设施的设置、运营主体很多变成了企事业单位，因此并未将其纳入到国家赔偿体系当中。立法机关对此的解释是：“桥梁、道路等公共营造物，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照民法通则的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”然而，从法律关系上考察，公有公共设施的利用者与管理、设置者之间并非是平等主体之间的民事法律关系，而是行政法律关系。对于公有公共设施在设置、管理方面存在瑕疵，致使利用者的人身或财产受到损失的，适用民法规定既不符合处理公法关系的原则，也不利于保护受害者的合法权益。尤其是民事侵权多采用过错原则，倘若被告可以举出其不存在管理过错的证据，原告将处于被动地位。从世界范围来看，绝大多数国家和地区也都将公有公共设施致害纳入到国家赔偿的范围中，并将其归责原则确定为无过错归责原则，以保证救济的充分。近年来，由于公有公共设施设置、维护不当致害的案例时有发生，如因下水道井盖遗失、损坏而导致公民被下水道冲走等。在此类案件中，行政机关往往采用“法外赔偿”或者发放“救助金”等方式赔偿损失，抑或让当事人寻求民事救济，而这些办法无疑都难以给予受害人真正的公正。将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，并在多元归责原则的体系下确立行政赔偿中的结果归责，是合理的解决之道。
2.适应社会经济发展状况，提高赔偿标准
对于侵犯人身自由的赔偿标准，可考虑规定按照上年度平均工资的一到三倍予以赔偿。这样做一方面提高了赔偿的幅度，能够更充分地弥补当事人的损失，体现出社会进步中国家对于人身自由这一基本权利愈发重视；另一方面，也可以给予法院一定的裁量空间，避免案件裁判中的“一刀切”。目前，在国家赔偿实践中，当事人多以上年度平均工资的两倍到三倍为请求基础提出赔偿，但因为《国家赔偿法》已对这一问题作出了明确的规定，这些请求基本均未得到法院的支持。但是，由于国家赔偿的个案性质较强，案件与案件之间的差异较大，故法院通常在其他赔偿项下调整适用金额，以保证对当事人相对充分的救济。从这一点也可以看出，给予法官一定的自由裁量权，提高赔偿标准的上限可行且必要。
对于精神损害抚慰金，应当调高或取消35%这一原则性基准。首先，从法律文本的解释上看，尽管2010年修法时采用了“精神损害抚慰金”而非“精神损害赔偿”的表述，且《精神损害赔偿意见》中也强调要体现其“抚慰性质”，但事实上“抚慰”二字不过是就精神创伤的特殊性而言，带有安慰抚平的作用，并不含有不得高于人身自由赔偿的法律意义；其次，从立法时的制度设计来看，2010年修法时增加精神损害抚慰金本就有补充其他赔偿金额不足的目的，其在实践中确实也展现了填补损失、合理调节赔偿总额的功能，这意味着应适当承认法官的裁量权限；再次，从与民事侵权的对比上看，国家侵权对当事人精神所造成的损害，应当远高于民事侵权的精神损害，公权力机关的侵权行为往往给当事人带来极大的心理压力，在佘祥林案、于润龙案等多个案件的新闻报道中都可以发现，当事人即便最终获得了赔偿金，也对过去的遭遇有着长时间的惶恐，故而国家赔偿精神损害抚慰金的标准至少应当不低于甚至高于民事精神损害的赔偿；最后，从实现的具体条件来看，如果说1994年《国家赔偿法》制定时主要考虑了我国社会经济发展的阶段性和国家财政能力等一系列因素，在规定精神损害抚慰金时相对较为保守的话，那么目前客观情况已经发生了较大变化，国家完全有能力负担较高的精神赔偿额度。
3.处理好行政赔偿、刑事赔偿、非刑事司法赔偿的关系，将监察损害纳入赔偿范围
《国家赔偿法》采用了统一立法体例，容纳了行政赔偿、刑事赔偿、非刑事司法赔偿三类国家赔偿。然而从实践来看，三类国家赔偿案件均有着自身特点。与《行政诉讼法》的司法解释不同，国家赔偿领域之所以较少出台全面的、具有“类法典”性质的系统性司法解释，而是在行政赔偿、司法赔偿、非刑事司法赔偿领域分别出台司法解释，就是因为三者之间虽然在基本原理上有相似和相通之处，但在具体的制度机理上还是存在着相当的区别。故而最高人民法院在统计每年度的国家赔偿案件时，也是将三类案件分开统计。目前的《国家赔偿法》仅将行政赔偿和刑事赔偿分别列章，非刑事司法赔偿则规定在第五章“其他规定”中，条文较为简略。应当在修法时适当吸收《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关内容，将非刑事司法赔偿单独列章，在统一的国家责任法典中形成行政赔偿、刑事赔偿、非刑事司法赔偿分别列章的结构。
2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》，国家监察体制改革取得了最为重要的阶段性成果。按照《监察法》的规定，各级监察委员会履行监督、调查、处置三项职责，具有查封、扣押财物，留置相关人员等法定权限。对于监察委员会所开展的活动是否能够进行诉讼监督，学界尚有争论。但可以肯定的是，监察委员会作为国家机关，其行为造成公民人身财产损害的，国家需要承担赔偿责任。尤其是监察委员会具有的查封、扣押财物和留置相关人员的权限具有强制属性，有可能对相关人员的人身、财产等合法权益造成损害。基于此，《监察法》第六十七条规定：“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”从立法条文来看，《监察法》尽管肯定了监察机关及其工作人员行为致害需要承担国家赔偿责任，但却并未具体规定其所应当适用的程序以及相关标准。《国家赔偿法》应当及时对这一问题做出回应，明确规定监察赔偿的归责原则、范围和程序等一系列问题。
首先，应当通过立法明确监察委员会属于赔偿义务机关，各级监察委员会应当成立监察赔偿工作机构，并配备相应人员，受理办理监察赔偿案件。其次，从《监察法》的立法条文以及监察委员会的运行实践来看，监察机关所行使的调查职能具有行政调查与刑事侦查的双重属性。尤其是查封、扣押、留置等可能对公民人身权和财产权等基本权利造成干预和限制的措施，在性质上与刑事侦查措施具有一定的相似性。因上述措施造成损害的，应适用《国家赔偿法》中关于刑事赔偿的规定。最后，应当将监察机关的查封、扣押以及留置等具有强制性质的调查权力纳入到国家赔偿的范围当中。因而需适时启动《国家赔偿法》的修订程序，将“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员”修改为“行使侦查、监察、检察、审判职权的机关以及看守所、留置场所、监狱管理机关及其工作人员”，添加监察机关作为国家赔偿主体。考虑到监察调查活动与刑事侦查活动性质的相似性，应当适用结果归责原则。
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